Комментарий к Федеральному закону от 12 января 1996 г. N 7-фз "О некоммерческих организациях"
Скачать 4.25 Mb.
|
Пункт 1 комментируемой статьи дает понятие двух видов учреждений - государственного и муниципального, под которыми понимаются учреждения, созданные Российской Федерацией, субъектом РФ и муниципальным образованием. Следует обратить внимание, что государственное и муниципальное учреждение учреждается публичными субъектами - Российской Федерацией, субъектом РФ и муниципальным образованиями. Также весьма важно, что государственные и муниципальные учреждения могут быть созданы только одним публично-правовым образованием, поэтому невозможно существование государственно-муниципального учреждения, как и государственного учреждения, созданного совместно Российской Федерацией и субъектом РФ. Также не может быть и смешанного типа учреждений (автономно-бюджетного и т.п.). 2. Пункт 2 комментируемой статьи устанавливает возможность созданию трех типов государственных и муниципальных учреждений - автономного, бюджетного и казенного. Автономное учреждение - некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами. Бюджетное учреждение - некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах. Казенное учреждение - государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы. В соответствии со ст. 161 БК РФ казенное учреждение находится в ведении органа государственной власти (государственного органа), органа управления государственным внебюджетным фондом, органа местного самоуправления, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, если иное не установлено законодательством РФ. Как можно заметить из приведенных определений, понятие бюджетных и автономных учреждений фактически тождественны, что, однако, не свидетельствует об их безусловном равенстве на рынке выполняемых ими работ. Автономное учреждение и бюджетное учреждение создаются публично-правовым образованием (субъектом РФ, муниципальным образованием) для выполнения государственных (муниципальных) работ, оказания государственных (муниципальных) услуг и не вправе исполнять государственные (муниципальные) функции, за исключением случаев, прямо установленных федеральными законами. Автономное учреждение может быть создано в сфере науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами. Например, в соответствии с Градостроительным кодексом РФ автономные учреждения могут создаваться для проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий. Необходимо отметить, что автономные учреждения, созданные вне указанных сфер деятельности (в том числе путем изменения типа) до дня вступления в силу Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ, подлежат реорганизации или ликвидации в течение одного года со дня его официального опубликования. Подробнее о правовом статусе и деятельности автономных учреждений см. Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (далее - ФЗ "Об автономных учреждениях"), который определяет правовое положение автономных учреждений, порядок их создания, реорганизации и ликвидации, цели, порядок формирования и использования их имущества, основы управления автономными учреждениями, основы отношений автономных учреждений с их учредителями, с участниками гражданского оборота, ответственность автономных учреждений по своим обязательствам. Следует отметить, что после вступления в силу ФЗ "Об автономных учреждениях" к данному правовому акту у многих правоприменителей неоднозначное отношение. Так, по сравнению с другими видами некоммерческих учреждений, автономному учреждению предоставляется более широкая свобода в привлечении, наряду с бюджетными, иных средств за счет деятельности, не выходящей за рамки специальной правоспособности, а также в распоряжении указанными средствами. При этом в отличие от бюджетного учреждения его учредитель (собственник) не несет ответственности по обязательствам автономного учреждения (п. 5 ст. 2 ФЗ "Об автономном учреждении"). Такая формулировка фактически означает законодательный отказ от субсидиарной ответственности собственника по обязательствам автономного учреждения, что, на наш взгляд, противоречит организационно-правовой природе учреждения и самое главное порождает юридическую безответственность. То есть, получается, что если органы государственной власти, местного самоуправления в рамках своих полномочий сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта определят задание для автономного учреждения в соответствии с его уставом, профинансируют это задание за счет субвенций и субсидий, а потребитель не получит от автономного учреждения работы или услуги надлежащего качества и в нужном объеме, - то никакой имущественной ответственности собственник не будет нести за фактически ненадлежащее исполнение полномочий, которые на него возложены законодательством РФ. Такая же "безответственность" присуща и бюджетному учреждению, что не совсем соответствует конституционному принципу равенства всех перед законом, а также равенству всех форм собственности. Приоритетными сферами, в которых создаются бюджетные учреждения, являются наука, образование, здравоохранение, культура, социальная защита, занятость населения, физическая культура и спорт. Одновременно предоставлена возможность создания бюджетных учреждений в иных сферах без ограничений (см. комментарий к ст. 9.2. настоящего Закона). Для исполнения государственных (муниципальных) функций может создаваться только казенное учреждение, за исключением случаев, прямо установленных федеральными законами. Сфера деятельности казенного учреждения также не ограничена, однако с учетом особенностей правового положения казенных учреждений целесообразно относить к казенным учреждениям только учреждения, созданные в сфере управленческой деятельности, либо учреждения, отнесенные к казенным в соответствии с законом. Казенное учреждение может осуществлять приносящую доходы деятельность, только если такое право предусмотрено в его учредительном документе. Доходы, полученные от указанной деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации. По общему правилу финансовое обеспечение деятельности казенного учреждения осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и на основании бюджетной сметы. Следует отметить, что в соответствии с Федеральным законом от 13 декабря 2010 г. N 357-ФЗ "О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов" средства, полученные федеральными казенными учреждениями от приносящей доход деятельности, не могут направляться ими на создание других организаций, размещаться на депозиты в кредитных организациях. Казенное учреждение осуществляет операции с бюджетными средствами через открытые ему лицевые счета. Заключение и оплата казенным учреждением государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств, производятся от имени Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования в пределах доведенных казенному учреждению лимитов бюджетных обязательств, если иное не установлено БК РФ, и с учетом принятых и неисполненных обязательств. В случае уменьшения казенному учреждению как получателю бюджетных средств главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств ранее доведенных лимитов бюджетных обязательств, приводящего к невозможности исполнения казенным учреждением бюджетных обязательств, вытекающих из заключенных им государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, казенное учреждение должно обеспечить согласование в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд новых условий по цене и (или) количеству (объемам) товаров (работ, услуг) государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров (см. ст. 2 ФЗ от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ). При недостаточности лимитов бюджетных обязательств, доведенных казенному учреждению для исполнения его денежных обязательств, по таким обязательствам от имени Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования отвечает соответственно орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, осуществляющий бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств, в ведении которого находится соответствующее казенное учреждение. Казенное учреждение самостоятельно выступает в суде в качестве истца и ответчика. Казенное учреждение обеспечивает исполнение денежных обязательств, указанных в исполнительном документе, в соответствии с БК РФ. Казенное учреждение не имеет права предоставлять и получать кредиты (займы), приобретать ценные бумаги. Субсидии и бюджетные кредиты казенному учреждению не предоставляются. 3. Поскольку государственное учреждение создается публичным субъектом (Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием), то в соответствии со ст. 125 ГК РФ от имени указанных публичных субъектов своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде вправе уполномоченные органы государственной власти и местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Пункт 3 комментируемой статьи лишь уточняет вышеуказанное положение ГК РФ определяя, что в случае, если иное не установлено федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ, функции собственника государственного учреждения осуществляются соответственно уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта РФ, органом местного самоуправления. Статья 9.2. Бюджетное учреждение 1. Пункт 1 комментируемой статьи законодательно закрепляет понятие бюджетного учреждения. Среди отличительных особенностей данного типа учреждения следует выделить следующие: - учредителем может быть только Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование; - цель создания бюджетного учреждения - выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, предпочтительно в сфере науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, но также не исключены и иные сферы. 2. Бюджетное учреждение имеет целевую правосубъектность, поэтому, как и другие типы учреждений, в соответствии с п. 2 комментируемой статьи осуществляет свою деятельность в соответствии с предметом и целями деятельности, определенными в соответствии с федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, муниципальными правовыми актами и уставом. 3. Несмотря на то, что устав бюджетного учреждения должен содержать исчерпывающий перечень видов деятельности, исходя из текста комментируемой статьи и целей деятельности бюджетного учреждения основополагающим для него становится выполнение государственного (муниципального) задание, которое формируется и утверждается в соответствии с предусмотренными учредительными документами основными видами деятельности соответствующим органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя. Абзац 2 п. 3 комментируемой статьи содержит ограничение выполнение государственного (муниципального) задания. Оно может быть связано исключительно с выполнением работ, оказанием услуг, относящихся к его основным видам деятельности, в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных. Важной защитой интересов бюджетного учреждения от злоупотребления полномочиями со стороны его учредителя - это правило равного уменьшения объема субсидии, предоставленных на выполнение государственного (муниципального) задания, в течение срока его выполнения осуществляется только с уменьшением объема государственного (муниципального) задания. Особо следует отметить, что бюджетное учреждение, как и автономное, не вправе отказаться от выполнения государственного (муниципального) задания. 4. Деятельность бюджетного учреждения не ограничена лишь выполнением государственного (муниципального) задания. Второе направление деятельности бюджетного учреждения, закрепленное п. 4 комментируемой статьи - это выполнение работ, оказание услуг, относящихся к его основным видам деятельности, предусмотренным его учредительным документом, при этом работы и услуги должны оказываться в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах. Немаловажным условием оказания бюджетным учреждением услуг и выполнение работ является их платность и одинаковость условий для граждан и юридических лиц. Таким образом, не допускает дискриминация при выполнении работ и оказания услуг со стороны бюджетного учреждения ни по каким основаниям. Порядок определения указанной платы устанавливается соответствующим органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, если иное не предусмотрено федеральным законом. В качестве примера подобных нормативно-правовых актов можно привести: |
Похожие:
 | Российской Федерации, объединившихся на основе общности интересов в целях возрождения российского казачества, защиты его прав, сохранения... |  | Фз "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации", Федеральному закону от 25. 07. 2002 n 114-фз "О противодействии... |
| Авторы Комментария известные ученые-экологи и практики, имеющие большой опыт преподавательской работы | | Федеральный закон «О некоммерческих организациях» от 12. 01. 1996 г. №7-фз с последующими изменениями (далее фз «О некоммерческих... |
| В соответствии с подпунктом 6 пункта 3 статьи 32 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-фз "О некоммерческих организациях"... | | Алексеев В. И. канд юрид наук, ст науч сотрудник ст ст. 12, 23 26, 34, 35, 42 (в соавторстве с А. В. Бриллиантовым) |
| Борисов Александр Николаевич, юрист, специалист по налоговому праву, экономист, финансист | | Смолина Лариса Викторовна, юрист юридической консультации ООО "Юридическая помощь" |
| Президента рф, вносившими в него изменения, только с изданием Указа Президента РФ от 10 января 2003 г. N 19 "О признании утратившими... | |