Политические процессы реформирования и оптимизации государственной политики в сфере управления земельными ресурсами (на примере Забайкальского края)
Скачать 1.65 Mb.
|
| МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Забайкальский государственный университет» (ЗабГУ) На правах рукописи КОЧНЕВА Ирина Владимировна Политические процессы реформирования и оптимизации государственной политики в сфере управления земельными ресурсами (на примере Забайкальского края) Специальность 23.00.02 Политические институты, процессы и технологии диссертация на соискание ученой степени кандидата политических наук Научный руководитель: д-р полит. наук, доцент Шемелин Аркадий Валерьевич Чита – 2015 Оглавление Введение 3 Глава 1. Теоретические основы политического процесса реформирования государственной политики в сфере управления земельными ресурсами 17 1.1. Политический процесс реформирования государственной политики в сфере управления земельными ресурсами в России в конце XX – начале XXI вв. 17 1.2. Содержание государственной политики в сфере управления земельными ресурсами 39 Глава 2. Практические основы оптимизации государственной политики в сфере управления земельными ресурсами в Забайкальском крае 57 2.1. Государственная политика в сфере управления земельными ресурсами в Забайкальском крае 57 2.2. Политико-правовые проблемы, возникающие при осуществлении государственной политики в сфере управления земельными ресурсами в Забайкальском крае 74 2.3. Место органов исполнительной власти, осуществляющих полномочия в сфере государственного управления земельными ресурсами Забайкальского края, в системе органов исполнительной власти Забайкальского края 86 Заключение 104 Список литературы 114 Введение Актуальностьтемыисследования. Выбор стратегического направления государственной политики в сфере управления земельными ресурсами во все исторические этапы развития России являлся ключевым моментом в определении дальнейшего становления курса государства. Начиная с 90-х гг. XX в.и до настоящего времени, Российская Федерация переживает существенные политико-правовые реформации, связанные с кардинальным изменением фундаментальных элементов и содержания государственной политики в сфере управления земельными ресурсами. В.В. Путин на заседании президиума Госсовета в 2012 г. отметил, что «… произвол и коррумпированность чиновников гасят, тормозят полноценное развитие земельных отношений в России, и, как следствие, замедляется продвижение страны в целом»… Закрытость и непрозрачность – главная причина коррупции, которая буквально пронизывает весь рынок земли»1. Длительное отсутствие Земельного кодекса Российской Федерации, отказ Российской Федерации от сосредоточения в своих руках политической деятельности в сфере земельных ресурсов, облаченный в правовую форму путем ее реализации в Конституции Российской Федерации2, утверждение плюралистического фундамента в сфере земельных отношений увеличили границы и основательно усложнили политическую сферу государственного управления земельными ресурсами, что привело к необходимости создания и реализации концептуально обновленных современных политических подходов как в сфере фундаментального осознания политико-правовой сущности государственного управления земельными ресурсами, так и практического применения его результатов в процессе реформирования и оптимизации государственной политики в сфере управления земельными ресурсами. Необходимость совершенствования государственной политики в сфере управления земельными ресурсами становится еще более актуальной в связи с развивающимся прогрессом в сфере «ведения государственного кадастра недвижимости»3, информационного обмена техническими и экономическими характеристиками земель между специально уполномоченными органами государственной власти и органами местного самоуправления. Глобальной проблемой региональных органов государственной власти при реализации государственной политики в сфере управления земельными ресурсами является отсутствие равноправия между региональными публичными образованиями, связанное с разным уровнем их экономического потенциала, наличием многонационального населения, имеющего различные религиозные и исторические корни,что влечет за собой необходимость формализации основных аспектов направлений региональной государственной политики в сфере управления земельными ресурсами, в совокупности с другими факторами, влияющими на организационную систему органов государственной власти в указанной области, формирования государственного аппарата, качество профессиональной подготовки государственных служащих, осуществляющих государственные услуги в указанной сфере. Политическое значение научного изучения государственной политики в сфере управления земельными ресурсами огромно при принятии конкретного политического решения, что подтверждается историческими событиями в России 1917 и 1991 гг., связанными с дифференцированным подходом к процессу формирования земель, находящихся в частной собственности. Все это определяет актуальность и необходимость специального научного исследования государственной политики в сфере управления земельными ресурсами. Степень научной разработанности проблемы.В настоящее время проблема государственной политики в сфере управления земельными ресурсами является предметом серьезного обсуждения представителями науки, политики, средств массовой информации. Развитие этапов реализации государственной политики в сфере управления земельными ресурсами в различные исторические периоды нашло отражение в трудах многих государственных деятелей. Так, Б.Н. Чичерин в работе «Мистицизм в науке»4 характеризует государственную политику в сфере управления земельными ресурсами, складывающегося в условиях распространения в России социализма и коммунизма, П.А. Столыпин5, разработчик аграрной реформы в России, считал, что изменение направления государственной политики в сфере управления земельными ресурсами способно преобразовать государство, С.Ю. Витте описывал «проблемы осуществления государственной политики в сфере управления земельными ресурсами в период реформирования процесса землевладения и землепользования в своих работах: «Как поднимать российское хозяйство? Из лекций наследнику престола», «Воспоминания»6; В.И.Ленин анализировал столыпинскую земельную реформу и участвовал в разработке «Декрета о земле»7. Современные ученые делают акцентна исследовании особенностей, этапов реализации государственной политики в сфере управления земельными ресурсами. В.Е. Киселев8 проанализировал деятельность государства в сфере государственной политики в сфере управления земельными ресурсами в современных условиях, провел политико-методологический анализ взаимосвязи государственной политики, управления, государственного аппарата управления и методов управления. Вопросы реформирования основных направлений деятельности государства в сфере государственной политики в сфере управления земельными ресурсами рассмотрены в трудах М.А. Ковальчук, П.Н. Коловангина, А.А. Тесля9. Данными учеными выявлены политико-правовые аспекты предоставления государством земельных участков в собственность в различные исторические периоды. В трудах В.В. Курасова, А.М. Некрича, Е.А. Болтиной, А.Я. Грунта, Н.Г. Павленко, С.П. Платоновой, А.М. Самсоновой, С.Л. Тихвинского исследуется проблема «государственной политики в сфере управления земельными ресурсами и методы ее осуществления»10. Оценить целостность осуществления государственной политики в сфере управления земельными ресурсами в Российской Федерации позволяют исследования зарубежных авторов(К. Блеме, А.Б. Марчиане, Ф. Ратцель, Т. Танненберг П. Тиллак11), в научных изысканиях которых анализируются стратегии государственной политики в сфере управления земельными ресурсами. Такие политики, как Д.А. Медведев, В.В. Путин отмечают тесную взаимосвязь системы национальной безопасности Российской Федерации с государственной политикой в сфере управления земельными ресурсами. Прежде всего, это нашло отражение в ключевых документах – «Концепции национальной безопасности Российской Федерации и Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года»12. Особенности землепользования и землевладения на государственных землях Западного и кабинетских землях Восточного Забайкалья, проблемы урегулирования земельных споров подробно изучены исследователем И.В. Гарбуз13. Вопросы землепользования русского крестьянского населения Забайкалья рассматривали Ч.Г. Андреев, Ю.Б. Санданов, П.В. Пыкин. На современном этапе проблемам землевладения и землепользования в Забайкалье посвящены работы А.Н. Жеравиной, И.В. Матвеева, Д.Я. Резуна, М.В. Шиловского14. В настоящий момент не существует единого подхода к определению понятия «государственная политика в сфере управления земельными ресурсами», исследованию методов ее реализации. В связи с этим государственная политика в сфере управления земельными ресурсами становится объектом системного научного анализа. Актуальность поставленной проблемы, практическая значимость, необходимость определения и разработки эффективности политических процессов в сфере управления земельными ресурсами в Российской Федерации определили объект, предмет, цель и задачи диссертационного исследования. Объектомдиссертационного исследования являетсясистема государственных органов управления земельными ресурсами. Предмет исследования– деятельность органов управления земельными ресурсами. Цель диссертационного исследования–рассмотрение политических процессов реформирования и оптимизации государственной политики в сфере управления земельными ресурсами в Российской Федерации и Забайкальском крае с учетом его особенностей, а также изучение системы нормативно-правовых актов в указанной области. Предмет и цель исследования определили необходимость постановки и решения следующих задач: 1)проанализировать процессы реформирования государственной политики в сфере управления земельными ресурсами в России в конце XX – начале XXI вв.; создать периодизацию данного процесса; выявить проблемы, возникшие вследствие реформирования, и предложить варианты их решения; 2)рассмотреть структуру и содержание государственной политики в сфере управления земельными ресурсами, выявить проблемы в ее содержании и предложить пути их решения; 3)исследовать механизм реализации государственной политики в сфере управления земельными ресурсами в Забайкальском крае, провести сравнительный анализ, предложить методы его совершенствования; 4)рассмотреть положения практической составляющей проблем, возникающих при реализации государственной политики в сфере управления земельными ресурсами в Забайкальском крае, предложить методы решения; 5)определить место региональных органов исполнительной власти в сфере государственного управления земельными ресурсами Забайкальского края в структуре региональных органов исполнительной власти государственного управления Забайкальского края, предложить методы совершенствования рассматриваемой структуры. Теоретическую и методологическую базу исследования составляюттруды отечественных и зарубежных исследователей по проблеме реализации государственной политики в сфере управления земельными ресурсами. При анализе исторического материала использованы следующие методы: диалектический, дедуктивный, анализ, синтез, сравнение, аналогия. Для анализа функции и структуры в процессе реализации государственной политики в сфере управления земельными ресурсами применены системный и структурный методы. Формально-логический метод позволил осуществить анализ норм права, регулирующих правоотношения в рамках осуществления государственной политики в сфере управления земельными ресурсами, в целях исследования их становления и стабилизации, оценки их качества. В диссертационном исследовании использован структурно-функциональный подход для анализа содержания всех государственных механизмов государственной политики в сфере управления земельными ресурсами и политического процесса. Системный подход дал возможность рассмотреть механизм реализации государственной политики в сфере управления земельными ресурсами в контексте системных связей. С помощью указанных методов обеспечена логика анализа развития механизма государственной политики в сфере управления земельными ресурсами и политического процесса в России, установлены сущностные связи политической практики с ее историческим развитием, выявлены тенденции развития данных правоотношений. Информационная база диссертационного исследования основывается на анализе нормативно-правовых актов, в том числе Конституции Российской Федерации15; Земельного кодекса Российской Федерации16, федеральных законах, регулирующих земельные правоотношения, законов субъектов Российской Федерации; указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, имеющейся судебной практики. В целях исследования опыта политического становления земельного права Российской Федерации использованы послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, выступления других официальных лиц российского государства. В исследовании использованы отечественные и зарубежные научные публикации политологических и правовых научно-практических конференций, материалы круглых столов, официальные российские и зарубежные Интернет-сайты, содержащие информацию о концептуальных положениях земельного права и практики его применения. Научная новизна диссертационного исследования.С позиций применения междисциплинарного подхода исследования комплекса механизмов государственной политики в сфере управления земельными ресурсами произведен анализ политических элементов и предложены методы совершенствования реализации государственной политики в сфере управления земельными ресурсами, в частности: 1)создана периодизация процесса реформирования направления государственной политики в сфере управления земельными ресурсами, основанная на политическом факторе – его кардинальном изменении со ссылкой на нормативно-правовые источники в указанной области. Выявлены проблемы, возникшие в результате данного реформирования в России в конце XX – начале XXI в., предложены варианты их решения; 2)проанализированы элементы и содержание государственной политики в сфере управления земельными ресурсами на федеральном уровне, и в совокупности со статистическими данными Фонда содействия развития жилищного строительства за 2013 г. установлены: структура государственной политики в сфере управления земельными ресурсами Российской Федерации,которая соответствует классическому варианту, предусматривающему субъект, объект, содержание; несовершенства государственной политики в сфере управления земельными ресурсами на федеральном уровне, касающиеся создания органа государственной власти (Росреестр); отсутствие четкой системы взаимодействия субъектов государственного управления земельными ресурсами на федеральном уровне с региональными органами государственного управления в сфере земельных ресурсов; незначительность предоставляемых земельных ресурсов малообеспеченным слоям населения. Предложено осуществить разделение полномочий по ведению государственного кадастра недвижимости и единого государственного реестра прав на недвижимое имущество путем создания двух государственных органов, увеличения количества земельных ресурсов, предоставляемых малообеспеченным слоям населения; 3)проанализированы элементы и содержание государственной политики в сфере управления земельными ресурсами в Забайкальском крае. Проведен сравнительный анализ ее эффективности в Забайкальском крае и Республике Бурятия, в результате которого установлена незначительность показателей в результате реализации государственной политики в сфере управления земельными ресурсами в Забайкальском крае. Предложено внедрение финансовых поощрений и наказаний при несении государственной службы в систему оплаты труда государственного служащего установленного коэффициента по результатам достижения показателей при выполнении заданий, характер и перечень которых должны быть строго зафиксированы, введение института профессионального союза в каждом органе государственной власти с соответствующими полномочиями, а также дополнительного финансового стимулирования государственного служащего по результатам представленных в отчетные периоды от субъектов государственного управления земельными ресурсами, с которыми осуществлял взаимодействие орган государственной власти, характеристик в отношении указанного государственного служащего; при взаимодействии с органами местного самоуправления, законодательного введения фиксированных санкций, возлагаемых на муниципальных служащих, за неисполнение своих полномочий в установленный срок; 4)проанализированы проблемы реализации государственной политики в сфере управления земельными ресурсами: создание политических условий для возникновения преимущества федеральной собственности над иными формами собственности, нарушение конституционных прав граждан при реализации своего права собственности на сельскохозяйственную долю при отсутствии надлежащего взаимодействия органов в сфере государственного управления земельными ресурсами. Предложено, соответственно: – внесение в нормы федерального законодательства изменений, касающихся введения положения о переводе земель лесного фонда в категорию земель населенных пунктов независимо от факта нахождения данных земель в черте населенного пункта в случае, если на данных землях располагаются объекты недвижимости, построенные без нарушения градостроительных норм и правил на основании разрешений на строительство, выданных уполномоченными органами до факта государственной регистрации права федеральной собственности на земли лесного фонда; – введение совместного административного регламента; законодательного упрощения процедуры выдела земельных участков из категории земель сельскохозяйственного назначения в счет земельных долей, находящихся в собственности граждан, выражающегося в создании фонда, осуществляющего на основании заявлений собственников земельных долей в жестко установленные сроки функции по формированию земельных участков, внесению всех сведений о них в государственный кадастр недвижимости и государственной регистрации прав собственности граждан на них, на основании принципа осуществления единства функций при подаче даже одного заявления собственника земельной доли; 5)определено значение и место региональных органов исполнительной власти в сфере управления земельными ресурсами Забайкальского края, в системе региональных органов исполнительной власти Забайкальского края: значительность места органов исполнительной власти Забайкальского края в сфере государственного управления земельными ресурсами в системе органов исполнительной власти Забайкальского края; несовершенство структуры отраслевого органа исполнительной власти Забайкальского края в сфере государственного управления земельными ресурсами; отсутствие механизма его эффективного взаимодействия с другими государственными органами в сфере государственного управления земельными ресурсами. Предложено установить на федеральном уровне единую концепцию формирования структуры региональных органов государственной власти в сфере государственного управления земельными ресурсами; формирование структуры отраслевого органа исполнительной власти Забайкальского края в сфере государственного управления земельными ресурсами, исходя их направлений деятельности – земельных и имущественных отношений, соответственно; создания единой концепции подготовки одного административного регламента по осуществлению государственных и муниципальных услуг при реализации одного направления деятельности. Основные положения, выносимые на защиту. 1. Созданная периодизация процесса реформирования государственной политики в сфере управления земельными ресурсами, основанная на политическом факторе – кардинальном изменении ее направления (1990 – 1995 гг.; 1995 – 2001 гг.; 2001 г. – по настоящее время), позволяет установить предпосылки реформы, формирование структуры, содержание государственной политики в сфере управления земельными ресурсами в современныхусловиях. Данная периодизация позволит осуществить прогноз развития направлений государственной политики в сфере управления земельными ресурсами России в будущем. 2. Анализ элементов, содержания государственной политики в сфере управления земельными ресурсами на федеральном уровне, выявление моментов ее несовершенства с применением предложенных методов их усовершенствования позволит определить эффективное направление государственной политики в сфере управления земельными ресурсами на федеральном уровне. 3. Анализ элементов и содержания государственной политики в сфере управления земельными ресурсами в Забайкальском крае и их сравнение с осуществлением государственной политики в Республике Бурятия позволили установить значительное отставание по показателям Забайкальского края и причины данного отставания. Применение предложенных методов усовершенствования реализации государственной политики в сфере управления земельными ресурсами в Забайкальском крае позволят увеличить ее эффективность, что отразится на социально-экономическом развитии региона. 4. Анализ проблем реализации государственной политики в сфере управления земельными ресурсами в Забайкальском крае, касающийся создания политических условий для возникновения преимущества федеральной собственности перед иными формами собственности, нарушения конституционных прав граждан при реализации своего права собственности на сельскохозяйственную долю при отсутствии надлежащего взаимодействия органов в сфере государственного управления земельными ресурсами, позволил определить причину их возникновения. Предложенный метод внесения изменения в земельное законодательство позволит устранить нарушения конституционных прав граждан и избежать их возникновения впоследствии; 5)определение места региональных органов исполнительной власти Забайкальского края в сфере государственного управления земельными ресурсами в структуре органов государственной власти Забайкальского края позволило установить критерий значимости указанных органов в общей структуре, их роль в процессе осуществления полномочий, взаимодействия между органами государственной власти Забайкальского края, органами федеральной власти и органами местного самоуправления при осуществлении полномочий. Предложенные методы совершенствования взаимодействия позволят реализовывать полномочия рассматриваемыми органами в четком соответствии с нормами законодательства, не допуская нарушения сроков и прав граждан и юридических лиц. Практическая и теоретическая значимость исследования. Научные результаты диссертации могут быть применены при изучении теории реализации государственной политики в сфере управления и на практике осуществления государственной политики в сфере управления земельными ресурсами. Значение результатов исследования в теоретическом плане состоит в возможности изучения этапов возникновения и трансформации элементов и содержания государственной политики в сфере управления земельными ресурсами и ее реформирования. Практическая значимость заключается в том, что результаты исследования могут быть использованы в процессе функционирования государственного управления земельными ресурсами, в результате правотворческой деятельности государства и Забайкальского края в сфере земельных отношений, при принятии управленческих решений, взаимодействии субъектов государственного управления земельными ресурсами между собой, определении структуры субъектов государственного управления земельными ресурсами. Апробация и внедрение результатов исследования.Полученные в ходе исследования основные теоретические и методологические положения и выводы использованы автором при разработке законопроектов Читинской области, Забайкальского края и Омской области; проектов подзаконных актов Забайкальского края, Читинской области, Омской области в сфере регулирования земельных отношений17. Материалы и результаты проведенных исследований апробированы автором на международных, региональных конференциях и совещаниях. Результаты исследований представлены в изданиях, рекомендованных ВАК РФ. Структура работы. Диссертация состоит из «Введения», двух глав, включающих пять параграфов, «Заключения», Списка литературы. |
Похожие:
 | Утвердить прилагаемый Перечень государственных услуг, предоставляемых исполнительными органами государственной власти Забайкальского... | | Утвердить прилагаемый Перечень государственных услуг, предоставляемых исполнительными органами государственной власти Забайкальского... |
| Устава Забайкальского края, в целях оказания гарантированного объема медицинской помощи населению Забайкальского края Правительство... |  | В соответствии со статьей 30 Устава Забайкальского края, статьей 11 Закона Забайкальского края "Об Уполномоченном по правам ребенка... |
| В соответствии со статьей 44 Устава Забайкальского края, в целях организации процесса добровольного переселения в Забайкальский край... | | В соответствии со статьей 30 Устава Забайкальского края, статьей 8 Закона Забайкальского края "Об Уполномоченном по правам человека... |
| О некоторых вопросах реализации программы "Жилье для российской семьи" в рамках государственной программы Российской Федерации "Обеспечение... | | Настоящий документ является руководством пользователя по работе с программным комплексом «Учет и управление земельными ресурсами»... |
| ПМ. 01 «Проведение проектно-изыскательских работ для целей землеустройства и кадастра» | | Планом работы Арбитражного суда Забайкальского края на 1 полугодие 2013 года проанализирована практика рассмотрения Арбитражным судом... |