Политические процессы реформирования и оптимизации государственной политики в сфере управления земельными ресурсами (на примере Забайкальского края)
Скачать 1.65 Mb.
|
| Глава 2. Практические основы оптимизации государственной политики в сфере управления земельными ресурсами в Забайкальском крае 2.1. Государственная политика в сфере управления земельными ресурсами в Забайкальском крае Федеральное законодательство (ст. 72 Конституции Российской Федерации106, Земельный кодекс Российской Федерации107) устанавливает «общие для всех субъектов Российской Федерации начала регулирования земельных отношений, обязательные требования к учету и охране земель, мониторингу земель, землеустройству, государственному земельному кадастру, государственному контролю за использованием и охраной земель, а также определяет правовой режим земель, имеющих федеральное значение»108. Рассмотрев содержание государственной политики в сфере управления земельными ресурсами на федеральном уровне, следует отметить наличие проблем при взаимодействии федеральных органов государственной власти, региональных органов государственной власти в сфере «государственного управления земельными ресурсами»109, как между собой, так и с «органами местного самоуправления, решающими вопросы местного значения»110 в указанной области. Учитывая невозможность решения всех существующих задач в сфере государственной политики в сфере управления земельными ресурсами, государство в рамках разграничения компетенции часть полномочий передало на «уровень субъектов Российской Федерации»111 и «органов местного самоуправления»112. По мнению О.М. Оглоблиной и других представителей научного сообщества, «…при регулировании земельных отношений государство должно создавать экономические, правовые и организационные условия для поддержки рационального и эффективного использования земельных ресурсов, их охраны и повышения качества, для обеспечения территориальной и экологической устойчивости землевладений и землепользования»113. Рассмотрев содержание государственной политики через управление земельными ресурсами и практическую реализацию ее механизма в государственном управлении земельными ресурсами на федеральном уровне, в диссертации относительно основных элементов системы отмечено, что субъектами является – государство в лице органов государственной власти, реализующее направление государственной земельной политики; объектами – земельные ресурсы, земельные отношения и правообладатели земельных ресурсов. Комплексное рассмотрение всех элементов системы государственного управления земельными ресурсами, их функционирование в составе механизма государственного управления земельными ресурсами, возникающих в связи с этим проблем, позволит создать системную модель государственного управления земельными ресурсами в Забайкальском крае. На уровне субъектов Российской Федерации, как и на федеральном уровне, действует принцип разграничения государственной власти между законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти. Соотношение земельного законодательства Российской Федерации, «субъектов Российской Федерации»114 устанавливается в соответствии с их полномочиями, определенными законодательством Российской Федерации, а также существующими положениями о разграничении полномочий по регулированию земельных отношений между «органами государственной власти»115. Законодательная деятельность в сфере земельных отношений входит в полномочия органов представительной власти «субъектов Российской Федерации», на территории Забайкальского края – «Законодательного Собрания Забайкальского края»116, принявшего основные для Забайкальского края законы, такие как: Закон Забайкальского края от 01 апреля 2009 г. №152-ЗЗК «О регулировании земельных отношений на территории Забайкальского края»117; Закон Забайкальского края от 18 декабря 2009 г. № 303-ЗЗК «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения на территории Забайкальского края»118 и т.д. Ранее, согласно недействующему с 01 марта 2015 г. п. 10 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. №137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» «… распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в поселениях, являющихся административными центрами (столицами) субъектов Российской Федерации, осуществляется органами местного самоуправления указанных поселений, если законами соответствующих субъектов Российской Федерации не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности… и т.д.»119. В настоящее время редакция ст. 16 Земельного кодекса Российской Федерации устанавливает, что «государственной собственностью являются земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований.Разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации (федеральную собственность), собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований (муниципальную собственность) осуществляется в соответствии с настоящим Кодексом и федеральными законами»120. При этомст. 10.1 Земельного кодекса Российской Федерации устанавливается, что «полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области земельных отношений, установленные настоящим Кодексом, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном ч. 1.2 ст. 17 Федерального закона от 06 октября 2003 г.№ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»121. То есть федеральный законодатель распределение полномочий по управлению и распоряжению неразграниченных государственных земель, за исключением установлений в нормах федерального законодательства, отдал на уровень субъектов Российской Федерации. Компетенция высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации и его высшего должностного лица на федеральном уровне определяется рядом нормативно-правовых актов и, в первую очередь, ст. 21 Федерального закона от 06 октября1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»122, законодательными актами «субъектов Российской Федерации, определяющими правовой статус и полномочия указанных органов», а также актами, составляющими земельное законодательство, включая «законодательство субъектов Российской Федерации»123. В соответствии с ч. 2 ст. 10 Земельного кодекса Российской Федерации «субъекты Российской Федерации осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в их собственности»124. Исполнительная власть субъектов Российской Федерации125 входит в полномочия «высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» и специально уполномоченных «органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»126, в Забайкальском крае: – Правительства Забайкальского края, которое согласно закону Забайкальского края от 11 февраля 2009 г. №125-ЗЗК «Устав Забайкальского края»127, по аналогии с федеральным уровнем является общеотраслевым органом государственной власти Забайкальского края, в числе прочих полномочий, в рамках специальной компетенции, оно принимает решения о переводе земель сельскохозяйственного назначения в земли иных категорий; – иных специальной уполномоченных Правительством Забайкальского края органов государственной власти Забайкальского края. По мнению И.Л. Бачилло, «… государственное управление любой категорией земель, несмотря на наличие ряда общих черт, обладает и определенной спецификой. Специфика управления землями поселений проявляется, прежде всего, в отдельных функциях управления. Несмотря на важность проблемы управленческих функций, она недостаточно разработана в науке. До сих пор отсутствует единство мнений как относительно понятия «функции управления», так и классификации функций управления»128. А.П. Анисимов… «под функциями управления в области использования и охраны земель …» понимает «основные направления деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, необходимые для организации рационального использования и охраны земель поселений. Виды и содержание самих функций вытекают из градостроительного, экологического, земельного законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также иных нормативных актов»129. В.И. Суворов, изучая функции государственного управления земельными ресурсами в СССР, их классифицировал по следующим критериям: «а) установление в порядке управления общих правил использования земли; б) планирование использования земли; в) организация земельной территории как объекта хозяйственного и иного использования; г) учет земли и государственная регистрация землепользователей, ведение земельного кадастра; д) разрешение земельных споров»130. Функции государственного управления земельными ресурсами также классифицировали Б.В. Ерофеева и В.П. Балезина по критериям: учета земель городов и земельный кадастр; планировку земель; распределения и перераспределения земель городов; государственный контроль за использованием земель городов и разрешение земельных споров в городах»131. В.П. Балезин к данной классификации добавил«функцию землеустройства»132. Соглашаясь с указанными научными мнениями, приходим к выводу, что в субъектах Российской Федерации по аналогии с федеральным уровнем субъекты государственного управления земельными ресурсами делятся не только по признакам общей и специальной компетенции, но и по направлениям политических задач государства. Так, в Забайкальском крае органом государственной власти в сфере земельных отношений является департамент государственного имущества и земельных отношений Забайкальского края, который согласно Положения о департаменте государственного имущества и земельных отношений Забайкальского края, утвержденного постановлением правительства Забайкальского края от 08 июня 2010 г. № 233»133, «…является органом исполнительной власти Забайкальского края, осуществляющим отраслевое и межотраслевое управление в сфере: исполнения переданных Российской Федерацией полномочий по управлению и распоряжению земельными участками, иными объектами недвижимого имущества, находящимися в федеральной собственности, в соответствии со ст. 13 Федерального закона «О содействии развитию жилищного строительства»; имущественных и земельных отношений Забайкальского края…»134. В сфере сельскохозяйственного производства полномочия осуществляет Министерство сельского хозяйства и продовольствия Забайкальского края, который согласно норм Постановления Правительства Забайкальского края от 29 июня 2010 г. № 260 «Об утверждении Положения о Министерстве сельского хозяйства и продовольствия Забайкальского края», является исполнительным органом государственной власти Забайкальского края, определяющим перспективные направления развития в области государственной поддержки развития личных подсобных хозяйств, садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан, … мелиорации земель и обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения…»135. Р.К. Гусев к указанным функциям государственного управления земельными ресурсами в своем исследовании «добавил: лицензирование землепользования, нормирование качества земли, зонирование земельной территории, экологическая экспертиза»136. Так, градостроительную политику в Забайкальском крае осуществляет Министерство территориального развития Забайкальского края, которое согласно Постановлению Правительства Забайкальского края от 27 мая 2014 г. № 283 «Об утверждении Положения о Министерстве территориального развития Забайкальского края» является исполнительным органом государственной власти Забайкальского края, определяющим перспективные направления развития в области архитектурной и градостроительной деятельности, осуществляющим некоторые полномочия в области отношений, связанных с созданием на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, искусственных земельных участков …»137. Министерство природных ресурсов и промышленной политики Забайкальского края согласно постановлению Правительства Забайкальского края от 30 декабря 2013 г.№ 601 «Об утверждении Положения о Министерстве природных ресурсов и промышленной политики Забайкальского края является исполнительным органом государственной власти Забайкальского края, определяющим перспективные направления развития в сфере недропользования, охраны окружающей среды…, особо охраняемых природных территорий, охраны озера Байкал, государственной экологической экспертизы, … отношений, связанных с созданием на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, искусственных земельных участков…»138. Г.А. Аксененок считал основными функциями государственного управления земельными ресурсами: «учет и регистрацию земель, а также проведение землеустройства. Землеустройство…» Г.А. Аксененок рассматривал в широком смысле, т.е. «как мероприятия связанные с отводом и изъятием земли, оформлением прав землепользователей на землю и распределением земли внутри определенных ведомств, организаций, получивших землю в пользование. Кроме того, в его работах упоминается и функция контроля за надлежащим использованием земли»139. М.И. Козырь также в своем исследовании уделял основное внимание «учету всех земель государственного фонда, землеустройству, контролю за использованием земли»140. На территории Забайкальского данные федеральные полномочия осуществляются федеральным органом государственной власти – Управлением Росреестра по Забайкальскому краю, осуществляющим функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, оказанию государственных услуг в сфере ведения государственного кадастра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества, кадастровой деятельности, государственной кадастровой оценки земель, землеустройства, государственного мониторинга земель, геодезии и картографии,… а также функции государственного…государственного земельного контроля…и т.д. на территории Забайкальского края»141. Судебную власть в Забайкальском крае осуществляют арбитражные суды и суды общей юрисдикции. «Забайкальский краевой суд, районные суды, мировые судьи, арбитражный суд Забайкальского края и Четвертый апелляционный суд Восточно-Сибирского округа рассматривают дела при соблюдении правил подведомственности и подсудности по искам и заявлениям лиц только в случае нарушения их прав в сфере государственного управления земельными ресурсами»142. Политическую составляющую судебной власти в забайкальском крае и характер рассматриваемых дел в области государственного управления земельными ресурсами рассмотрим позднее. Рассматривая механизм функционирования государственного управления земельными ресурсами, необходимо отметить специфическую роль в указанном механизме органов местного самоуправления. Конституция Российской Федерации в качестве одного из способов осуществления «власти народом наряду с органами государственной власти закрепляет положения об органах местного самоуправления»143, что позволяет сделать вывод об их паритетном участии в решении государственных задач. Федеральный закон от 06 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет органы местного самоуправления в качестве самостоятельных (негосударственных) органов, наделенных властными полномочиями на решение вопросов местного значения»144. Органы местного самоуправления обладают следующими особенностями: «не входят в систему органов государственной власти и самостоятельны в пределах своей компетенции» (в соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации); в случае наделения их отдельными государственными полномочиями они могут участвовать в осуществлении государственных функций, и их деятельность в данном случае должна финансироваться из соответствующего бюджета и находиться под контролем государства (в соответствии со ст. 132 Конституции Российской Федерации)»145. Ратифицированная Российской Федерации «Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. №55-ФЗ Европейская хартия местного самоуправления ETS №122 (Страсбург, 15 октября 1985 г.) содержит положение о том, что предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть, как правило, полными и исключительными (ч. 4 ст. 4)»146. Ю.С. Михалычева в своем исследовании делает вывод, что «…современные подходы к определению полномочий органов местного самоуправления в сфере земельных отношений ориентируют на реализацию принципов народовластия, справедливости, самостоятельности, соразмерности, эффективности, публичности, открытости, целевого использования земли, в том числе планирования в сфере землепользования, регистрации земель, управления, администрирования, информации, государственных и частных прав на землю, вопросов арендной платы, налогообложения и другие»147. В статьях 14, 15, 16 Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» перечислен усеченный круг вопросов местного значения, относящихся к сфере земельных отношений поселения, муниципального района, городского округа, таких как: утверждение генеральных планов …, правил землепользования и застройки поселения, … утверждение документации по планировке территории, резервирование и изъятие земель, в том числе путем выкупа земельных участков для муниципальных нужд, …осуществление земельного контроля за использованием земель..»148. В связи с тем, что имеется определенный круг полномочий органов местного самоуправления в сфере государственного управления земельными ресурсами, переданный им федеральным законодательством, органы государственной власти федерального и регионального уровня обязаны осуществлять взаимодействие с ними. Важное значение при рассмотрении концептуальных вопросов организации местного самоуправления имеет «Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 декабря 2013 г., в котором в перечень важнейших задач, намеченных к решению, включено, в частности, «уточнение общих принципов организации местного самоуправления, развитие сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах». Отмечено, что «органы местного самоуправления обязаны выставлять все свободные участки под застройку на торги по прозрачным и ясным процедурам… » 149. Из этого следует, что Российская Федерация признает за органами местного самоуправления определенную совокупность полномочий, необходимых для самостоятельной реализации под свою ответственность целей, задач и функций местного самоуправления, в том числе в сфере земельных отношений. Рассматривая элементы системы государственного управления земельными ресурсами в Забайкальском крае и их практическую формализацию, следует отметить, что все элементы указанной системы должны эффективно функционировать о взаимодействии друг с другом, что будет являться залогом достижения поставленных государством показателей. В связи с этим, Конституционный суд Российской Федерации, рассматривая федеральную систему государственного управления в своем постановлении указывал, что «системой федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти следует понимать единство взаимосвязанных федеральных органов различных ветвей государственной власти, которое, исходя из разграничения полномочий при осуществлении законодательных, исполнительных и судебных функций, обеспечивает баланс этих властей, систему взаимных сдержек и противовесов. В систему федеральных органов исполнительной власти входят: Правительство Российской Федерации, а также министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, которые определяются Конституцией и иными законами Российской Федерации»150. Анализируя работу субъектов государственного управления земельными ресурсами, ее эффективность возможно определить исключительно, рассмотрев показатели достижения поставленных перед указанными субъектами задач. Согласно постановлению Правительства Забайкальского края от 30 июня 2014 г. № 372 «Об утверждении государственной программы Забайкальского края«Управление государственной собственностью Забайкальского края» установлены следующие показатели результативности работы органов государственной власти Забайкальского края: - показатель доли зарегистрированных вустановленномпорядке правсобственности вотношении земельныхучастков и объектовнедвижимости,являющихсясобственностьюЗабайкальского края в 2013 г. – 10 земельных участков; план на 2014 г. – 15 земельных участков; – показатель доли граждан, относящихсяк льготной категории,получивших бесплатно земельные участки в 2013 г., – 24 и запланировано на 2014 г. – 35 (показатель степени удовлетворенности льготных категорий граждан земельными участками, предоставленными для индивидуального жилищного строительства (в % от количества граждан, включенных в реестр лиц, имеющих право на бесплатное предоставление земельных участков в собственность для индивидуального жилищного строительства»151. Для сравнения приведем показатели близ расположенного к Забайкальскому краю субъекта Российской Федерации – Республики Бурятия. «Законом Республики Бурятия от 04 июля 2014 г. №549-V «Об утверждении отчета об исполнении Закона Республики Бурятия «О Программе социально-экономического развития Республики Бурятия на 2011-2015 гг.» за 2013 г.» установлено, что: – в 2013 г. сформированных в целях реализации Закона Республики Бурятия от 16 октября 2002 г. № 115-III «О бесплатном предоставлении в собственность земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности» земельных участка – 2078; –предоставлено бесплатно в собственность нуждающимся категориям граждан 3 609 земельных участков, включая ранее сформированные земельные участки; – получено 240 свидетельств о государственной регистрации права собственности Республики Бурятия на земельные участки»152. Из всего следует, что результативные показатели осуществления государственной политики в процессе государственного управления достижения земельными ресурсами в десятки раз меньше, чем в ближнем регионе. При этом, следует учесть примерно равные климатические условия двух исследованных субъектов Российской Федерации и значительное количество особо охраняемых природных территории и лесов. За рассмотренными показателями логично следует совокупность проблем: нечеткость структуры органов государственной власти; отсутствие профессионализма государственных служащих и слаженности механизма взаимодействия всех субъектов государственного управления земельными ресурсами, что влечет за собой отсутствие поступлений в бюджет от управления земельными ресурсами края. За выявленными проблемами следует то, что реально за органами государственной власти и органами местного самоуправления находятся физические лица - граждане. В связи с чем, «существование государственной власти, –как отмечал К. Маркс, – находит свое выражение именно в ее чиновниках, армии, администрации, судьях. Если отвлечься от этого ее физического воплощения, она представляет собой, лишь тень, воображение, простое название»153. При этом «для выполнения своих функций государственные органы располагают необходимыми материальными средствами, говоря словами Ф.Энгельса, «вещественными придатками», к каковым можно отнести земельные ресурсы и разного рода материальные ценности, которые можно получить в процессе управления землей»154. Наличие взаимосвязи выявленных в работе проблем государственного управления земельными ресурсами в Забайкальском крае, подтверждается высказыванием А.Н. Кузнецова, все «…это способствует возникновению и развитию целого ряда негативных явлений и процессов: «нарушение механизма управления, вследствие чего дискредитируется основной принцип – конкуренция, что в свою очередь развивает монополистические тенденции в экономики, снижению эффективности ее функционирования; неэффективное распределение средств государственного бюджета, снижение налоговых поступлений в государственный бюджет, и т.д.»155. В связи с чем, при наличии материальной заинтересованности, поступающей из вне государственного финансирования, или ее отсутствии, государственные служащие, ответственные не только за элементарное исполнение своих обязанностей, а также и за структуру органа и эффективность его взаимодействия с другими субъектами государственного управления, тормозят процесс государственного управления земельными ресурсами. Как указывал В.И.Якунин в своей работе, «отсутствие параметров – прямая предпосылка коррупции и казнокрадства. Для России расширение практики выдвижения количественно измеряемых целей при формировании разнообразных государственных политик является особо настоятельной задачей»156. Соглашаясь с В.И. Якуниным, предлагаем, кроме увеличения числа четких административных регламентов, внедрение следующих финансовых поощрений в государственной службе как самых эффективных: – в систему оплаты труда государственного служащего установленного коэффициента по результатам достижения показателей при выполнении заданий, характер и перечень которых должны быть строго зафиксированы. Факторы объемности и возможности исполнения задания для каждого государственного служащего должны определяться индивидуально. Для защиты государственного служащего от необоснованных понижений коэффициента к заработной плате, введение института профессионального союза в каждом органе государственной власти с соответствующими полномочиями; – дополнительного финансового стимулирования государственного служащего по результатам представленных в отчетные периоды от субъектов государственного управления земельными ресурсами, с которыми осуществлял взаимодействие орган государственной власти, характеристик в отношении указанного государственного служащего; – при взаимодействии с органами местного самоуправления законодательного введения фиксированных санкций, возлагаемых на муниципальных служащих, за неисполнение своих полномочий в установленный срок, в связи с их включением в механизм государственного управления земельными ресурсами и их убежденностью, что органы местного самоуправления не обязаны осуществлять указанные взаимодействие, поскольку они не входят в систему органов государственной власти. Подводя итог, отметим, что в настоящее время в Забайкальском крае все элементы государственного управления земельными ресурсами сформированы и осуществляют функционирование, несмотря на это, в отношении государственного управления земельными ресурсами и его структурных составляющих в период идет унификация, итоги которой трудно предсказать. Пока все это не влечет за собой совершенствования государственного управления земельными ресурсами в Забайкальском крае. Для решения возникающих проблем, учитывая субъективное восприятие всех процессов, связанных с государственным управлением земельных ресурсов каждого государственного служащего, предлагаем продуманную организацию процесса реформирования государственного управления земельными ресурсами в Забайкальском крае с точки зрения финансовогопоощрения и наказания каждого государственного служащего. |
Похожие:
 | Утвердить прилагаемый Перечень государственных услуг, предоставляемых исполнительными органами государственной власти Забайкальского... | | Утвердить прилагаемый Перечень государственных услуг, предоставляемых исполнительными органами государственной власти Забайкальского... |
| Устава Забайкальского края, в целях оказания гарантированного объема медицинской помощи населению Забайкальского края Правительство... |  | В соответствии со статьей 30 Устава Забайкальского края, статьей 11 Закона Забайкальского края "Об Уполномоченном по правам ребенка... |
| В соответствии со статьей 44 Устава Забайкальского края, в целях организации процесса добровольного переселения в Забайкальский край... | | В соответствии со статьей 30 Устава Забайкальского края, статьей 8 Закона Забайкальского края "Об Уполномоченном по правам человека... |
| О некоторых вопросах реализации программы "Жилье для российской семьи" в рамках государственной программы Российской Федерации "Обеспечение... | | Настоящий документ является руководством пользователя по работе с программным комплексом «Учет и управление земельными ресурсами»... |
| ПМ. 01 «Проведение проектно-изыскательских работ для целей землеустройства и кадастра» | | Планом работы Арбитражного суда Забайкальского края на 1 полугодие 2013 года проанализирована практика рассмотрения Арбитражным судом... |