Политические процессы реформирования и оптимизации государственной политики в сфере управления земельными ресурсами (на примере Забайкальского края)
Скачать 1.65 Mb.
|
1.2. Содержание государственной политики в сфере управления земельными ресурсами Для определения содержания государственной политики в сфере управления земельными ресурсами и его структурного составляющего используем дедуктивный научный метод исследования. В связи с рассмотрением нами осуществления государственной политики через управление, как ее содержания, рассмотрим несколько научных подходов по определению понятия «государственного управления». В широком смысле государственное управление характеризуется Г.Л.Купряшиным как «… деятельность по реализации законодательных, исполнительных,судебных и иных властных полномочий государства в целяхвыполнения его организационно-регулирующих и служебныхфункций как в обществе в целом, так и в отдельных его частях»71. О.М. Рой определяет государственное управление «… как процессрегулирования отношений внутри государства посредствомраспределения сфер влияния между основными территориальнымиуровнями и ветвями власти»72. Х.А. Халилова, изучая государственное управление в современное время, в своей научной работе определяет государственное управление «…как совокупность двух основных подсистем государственного аппарата, являющегося самоценностью, и объединения граждан…в виде управления государственной организацией и… управления населением. Государственное управление понимается как неразрывное единство этих двух начал».73 Н.И. Булаев в своем исследовании дает иное определение государственного управления, он считает, что это «… развитие системы …, представляющее собой практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на систему … путем использования государственными органами управления … правовых, финансово-экономических и кадровых механизмов обеспечения и поддержки деятельности системы … по реализации основных стратегических ориентиров государственной … политики»74. В узком смысле определение понятия «государственноеуправление» дается А.И. Радченко, он определяет государственное управление «… как деятельность исполнительно-распорядительного органа по воздействию на объект управления дляего перевода в состояние, необходимое для достижения целисоответствующего территориального образования, посредствомпринятия правовых актов, организации и контроля исполнения этихактов и актов органов законодательной (представительной) власти»75. Б.Н. Курашвили определяет государственное управление «… как деятельность госаппарата по регулированию общественныхотношений, по управлению как общественными, так и собственнымиделами»76. В обобщенном виде все вышесказанное имеет характерные признаки управления, под термином «управление», по мнению К.Маркса и Ф.Энгельса, понимается «любое целенаправленное организующее воздействие на какие-либо процессы для приведения их в соответствие с определенными закономерностями»77. Поддерживаем точку зрения ученых, считающих, что государственное управление есть деятельность органов государственной власти по реализации государственной политики, научный смысл понимания которого заключается в том, что политическая деятельность государства осуществляется посредством государственного управления. В общей теории отечественной науки в значительной степени изучается принцип сдержек и противовесов, выражаемый в создании трех самостоятельных ветвей власти – законодательной, исполнительной и судебной. Предполагается, что все три ветви власти не должны пересекаться и влиять друг на друга. Поскольку в Российской Федерации указанный принцип реализован в политической практике, т.е. в осуществлении государственной власти через данные ветви, существует необходимость изучения государственного управления с позиции трех ветвей власти. Д.П. Зеркин и В.Г.Игнатов в подтверждение того, что все ветви государственной власти в равной степени осуществляют реализацию политической деятельности государства, понимают государственное управление как «… сознательного воздействия всех государственных институтов надеятельность общества, его отдельные группы, в котором реализуютсяобщественные потребности и интересы, общезначимые целии воля общества»78. Из всего изложенного следует умозаключение, что государственное управление земельными ресурсами является составным звеном всего процесса государственного управления. При этом, любое рассмотренное определение государственного управления, воспринимаемое учеными, как деятельность государственных органов, можно отнести к определению государственного управления земельными ресурсами с акцентом на реализацию политической деятельности в сфере земельных отношений, осуществляемой посредством проведения через три ветви государственной власти: законодательную, исполнительную и судебную. Структурными составляющими государственного управления в целом, в классическом понимании этого вопроса, является «субъект» и «объект». Как отмечает в своем исследовании Э.С. Керимов, «единым субъектом государственного управления выступает общенародное государство как целостная политико-управляющая система. Объектом государственного управления признается вся система общественных отношений, образующих целостный социальный организм – общество»79. В научной теории существуют позиции В.Г. Афанасьева и Н.П. Лебедева по анализированию субъекта государственного управления в двух измерениях «по горизонтали» (территориальное членение, специализацией отдельных органов управляющей системы) и «по вертикали» (отраслевой разрез, иерархические уровни самых субъектов управления)»80. М.К. Бочаров представляет свою классификацию субъектов государственного управления, исходя из уровня подразделения государственных институтов, он выделяет институты «первого уровня – для решения задач подпроцессов управления; подразделения второго уровня – для выполнения функций управления; подразделения третьего уровня – для решения подфункций управления; все остальные уровни – для выполнения операций управления»81. Г.Д. Атаманчук, исследуя субъект государственного управления, отмечает, что «… реализация государственной власти осуществляется через государственный орган и его государственный аппарат, который имеет вертикальную иерархическую структуру с соответствующим руководящим звеном. Над плоскостной системой надстраивается пирамида государственной власти, которая призвана повседневно управлять делами государства»82. В политической науке также существуют структурные подходы к объекту государственного управления, при этом совокупность структурных элементов объекта и является самим объектом государственного управления. Ю.А. Тихомиров в своем исследовании выделяет следующие объекты государственного управления: «относительно статичные объекты, связанные между собой как часть и целое (общество и его сферы); материальные объекты, как процессы, протекающие в обществе»83. Из этого следует многогранность и сложность субъектов и объектов государственного управления. Г.К. Ашин и В.К. Беленький в своих исследованиях пришли к выводу «об объединении субъекта и объекта государственного управления»84. С этим утверждением следует не согласиться, поскольку «объект внеположен всегда субъекту, не сливается с ним»85. Из всего исследованного вытекает умозаключение о многогранности объекта государственного управления, обозначающего структуру субъекта государственного управления, формирование системы органов государственной власти, реализующих государственную волю, от которых зависит эффективность государственного управления. То есть, от четкости функционирования слаженного механизма органа государственной власти, его структурных элементов – государственного аппарата, государственных служащих, будет зависеть эффективность государственного управления. Для полной характеристики структуры государственного управления необходимо обратиться к анализу деятельности субъектов государственного управления – органов государственной власти. П.Н. Лебедев в своей научной работе анализирует деятельность органов государственного управления, исходя из того, что «… в организационно-правовом оформлении получает выражение зависимость этой деятельности от прошлого опыта, в концентрированном виде воплощенного в сложившихся организационных структурах и нормативно определенных функциях системы управления. В этом своем качестве институты управления выступают важным фактором в общем механизме детерминации настоящего (и будущего) прошлым в развитии общества»86. В подтверждении этого, приведем пример одного из тезисов «XXVI съезда КПСС: … сегодня, заглядывая вперед …, мы не можем забывать, что именно в эти годы будет закладываться и создаваться … структура, с которой страна вступит в XXI век. Она должна воплощать основные черты и идеалы нового общества, быть в авангарде прогресса, олицетворять собой интеграцию науки и производства, нерушимый союз творческой мысли и творческого труда»87. Соглашаясь с Н.П. Лебедевым и социалистическим тезисом, считаем, что результат государственного управления обеспечивается непосредственно функционированием органа государственной власти, слаженностью его аппарата и профессионализмом государственных служащих, основанных на историческом опыте и совмещению творческой мысли и творческого труда. Главным определяющим критерием эффективности деятельности органов государственной власти являются показатели достигнутых результатов проведения того или иного направления государственной политики. В зависимости от эффективности функционирования данного механизма возникают предпосылки для его реформирования. Второстепенными составляющими элементами государственного управления являются также природа, процесс, целевая направленность и ресурсы. Из выводов Р.В. Голощапова, А.Г. Пяткова следует, что «природа государственного управления вытекает из его особойсоциальной функции, направленной на упорядочение процессовразвития в интересах всего общества путем согласовыванияразнообразных требований, нужд и форм деятельности, гдегосударственный аппарат выступает действенным механизмомвоплощения публичной власти и обеспечивает осуществлениегосударственной политики через систему административных учреждений»88. Как понимается, процесс, целевая направленность и ресурсы государственного управления – это механизм осуществления государственной политики в соответствующим направлении в зависимости от достижения предполагаемой цели и, соответственно, необходимые для этого ресурсы всевозможного плана: материальные, финансовые и т.д. Рассматривая структуру государственного управления земельными ресурсами в современный период, считаем, что участие субъекта государственного управления земельными ресурсами – государства следует различать, когда: государство выступает в роли собственника земельных ресурсов (осуществляет функцию распоряжения и т.д.); государство выступает в роли органа государственной власти, т.е. носителем всей государственной власти, управляя земельными ресурсами всех форм собственности (регулирует налоговые правоотношения, осуществляет функцию государственного надзора и т.д.). Государственное управление земельными ресурсами осуществляют представительные, исполнительные и судебные органы государственной власти. Судебные органы государственной власти в составе судебной системы, основываясь на правилах подведомственности и подсудности, приступают к исполнению своих полномочий в сфере государственного управления земельными ресурсами только в случае нарушения прав и законных интересов любых субъектов земельных правоотношений, в том числе публичных образований, юридических и физических лиц. Представительные органы государственной власти – это «Президент Российской Федерации, Совет Федерации Российской Федерации и Государственная Дума Российской Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»89. Их деятельность сводится к исключительному принятию законов в сфере государственного управления земельными ресурсами. Важную группу конституционных положений, действующих в области государственного управления земельными ресурсами, составляют положения, связанные с «разграничением предметов ведения (полномочий) между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросу о земле (ст. 72 Конституции Российской Федерации»90). Согласно общей теории права органы исполнительной власти, как субъекты управления земельными ресурсами, подразделяются на два вида: органы общей и специальной компетенции. К органам общей компетенции на федеральном уровне относится Правительство Российской Федерации, объем полномочий которого установленнормами Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»91. Правительство Российской Федерации выполняет и отдельные управленческие функции, в том числе правоприменительные, непосредственно в сфере государственного управления земельными ресурсами. Так, согласно Федеральному закону от 21 декабря 2004 г. №172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» Правительство Российской Федерации рассматривает ходатайства о переводе соответствующих земель или земельных участков в другую категорию; до разграничения государственной собственности на землю принимает решение о переводе земель, находящихся в государственной собственности из одной категории в другую»92. Органы специальной компетенции подотчетны исполнительно распорядительным органам общей компетенции и в свою очередь подразделяются на функциональные и отраслевые (ведомственные) органы. К примеру, к одним из самых основных функциональных органов специальной компетенции относится Министерство экономического развития Российской Федерации, который в соответствии с постановлением правительства Российской Федерации от 05 июня 2008 г. №437 «О Министерстве экономического развития Российской Федерации» уполномочен Правительством Российской Федерации в сфере: имущественных отношений, земельных отношений (за исключением земель сельскохозяйственного назначения, а также перевода земель водного фонда и земельособо охраняемых территорий и объектов (в части, касающейся земель особо охраняемых природных территорий) в земли другой категории), государственного кадастра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета и кадастровой деятельности, государственной кадастровой оценки, государственного мониторинга земель (за исключением земель сельскохозяйственного назначения), государственной регистрации прав на недвижимое имущество, геодезии и картографии, создания и развития инфраструктуры пространственных данных Российской Федерации.. и т.д.»93. Министерству экономического развития Российской Федерации подчинен Росреестр, анализ полномочий которого проводился при рассмотрении процесса реформирования политики в сфере государственного управления земельными ресурсами. Одним из обладающих достаточным объемом полномочий в сфере государственного управления земельными ресурсами является Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации. Согласно «Положению о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденного постановлением правительства Российской Федерации от 29 мая 2008 г. №404, по общему определению является межотраслевым органом федеральной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая … земельных отношений, связанных с переводом земель водного фонда… и т.д.»94. Органы специальной компетенции, являются основными исполнителями конкретной работы по управлению земельным фондом на всех уровнях государственной административно - территориальной системы. Они работают в тесном взаимодействии с соответствующими органами исполнительной власти и органами местного самоуправления. Согласно утвержденного постановлением правительства Российской Федерации от 5 июня 2008 года №432, Положения, Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению федеральным имуществом, функции по организации продажи приватизируемого федерального имущества, по оказанию государственных услуг и правоприменительные функции в сфере имущественных и земельных отношений»95. Также в целях реализации государственной политики в сфере земельных отношений государством создаются юридические лица. Одним из таковых является Федеральный фонд содействия развитию жилищного строительства, который в соответствии с нормами Федерального закона от 24 июля 2008 г. № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства» создан как институт развитияв целях содействия развитию жилищного строительства, иному развитию территорий, развитию объектов инженерной инфраструктуры (в том числе объектов инфраструктуры связи), объектов социальной инфраструктуры, транспортной инфраструктуры … и т.д.»96. Объектами государственного управления земельными ресурсами, исходя из общего понимания объекты государственного управления, являются земельные ресурсы; отношения, возникающие в сфере земельных отношений и правообладатели земельных ресурсов. В соответствии с нормами ст. 6 Земельного кодекса Российской Федерации объекты государственного управления земельными ресурсами это – «земля как природный объект и природный ресурс, земельные участки, части земельных участков; отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (земельные отношения); все права на земельные ресурсы, такие как: собственность, пожизненно – наследуемое владение, аренда»97 и т.д. Деятельность всех ветвей власти по управлению землями раскрывается через функции, каждая из которых представляет собой обособленный вид деятельности, имеющий свою непосредственную цель, порядок осуществления и взаимодействия. В настоящее время «Основами государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012-2017 гг., утвержденными распоряжением Правительства Российской Федерации от 03 марта 2012 г. №297-р», дано не только «определение государственной земельной политики, реализация которой осуществляется путем государственного управления земельными ресурсами, но и установлен перечень ее целей, задач и основных направлений. Целями государственной политики по управлению земельным фондом являются: повышение эффективности использования земель, охрана земель как основного компонента окружающей среды и главного средства производства в сельском хозяйстве при обеспечении продовольственной безопасности страны. Основными задачами государственной политики по управлению земельным фондом являются: создание условий для организации рационального и эффективного использования земельных участков, включающих в себя учет общественных и отраслевых потребностей, требования устойчивого развития территорий, а также соблюдение гарантий прав участников земельных отношений; обеспечение охраны природы и окружающей среды, в том числе охраны земель и сохранения объектов культурного наследия; сохранение и повышение качественного состоянияземель; сохранение статуса особо охраняемых природных территорий как особо охраняемых земель в составе земельного фонда… и т.д.»98. Исходя из вышеуказанных задач и направлений государственной земельной политики, с учетом состоявшихся политико-правовых решений регулирования земельных правоотношений, существует необходимость со стороны государства уточнения содержания и значения обновленного в ходе реформирования политического процесса государственного управления земельными ресурсами, как политико-нормативной основы моделирования механизма реализации политической воли государства. В политической науке встречаются ситуации, в которых путается два понятия: «государственное управление земельными ресурсами» и «государственное регулирование земельных отношений». По мнению многих ученых, в том числе, А.А.Варламова, «государственным регулированием земельных отношений называется система мер, направленных на обеспечение рационального и эффективного использования земли, ее охрану, воспроизводство и повышение плодородия почв, сохранение и создание благоприятной для людей окружающей среды, на защиту прав собственности, владения и пользования землей путем осуществления комплекса организационных, правовых, экономических действий»99. С.С. Бородин считает, что «государственное регулирование земельных отношений в Российской Федерации включает регулирование использования земли в качестве природного, социального и хозяйственного объектов; формирование многообразия форм собственности, владения и пользования землей; наделение правомочиями субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по регулированию земельных отношений на своих территориях; обеспечение равенства участников земельных отношений в защите их прав; недопущение противоречащего закону вмешательства государства в деятельность граждан и юридических лиц по владению, пользованию и распоряжению землей и т.д.»100. Что подразумевает, по нашему мнению, то, что понятие «государственное регулирование» по объему значительно меньше, чем понятие «государственное управление», к тому же первое понятие является составной частью второго понятия. Государственное управление земельными ресурсами федерального уровня осуществляется «за счет средств федерального бюджета»101. «Важность создания адекватной системы государственного управления земельными ресурсами», как отмечает С.Н. Новикова, «является надежным обеспечением реализации поставленных государством целей и задач в области землепользования, достижения экономической и социальной стабильности, своевременного реагирования к постоянно изменяющимся условиям использования земли»102. Согласившись с этим мнением, отметим, что в процессе практического анализа системы государственного управления необходимо определить наличие факта достижения показателей, изначально запланированных, как критерия для определения эффективности государственного управления в постреформенный период. Для примера проанализируем некоторые показатели «отчета о результатах деятельности «Фонда содействия развития жилищного строительства за 2013 год»103. Согласно отчета «в рамках реализации производственной программы Фонд в 2013 г. вовлек в оборот 339 земельных участков общей площадью 8 179,7 га, из которых для целей жилищного строительства 300 земельных участков общей площадью 7 503,6 га, в том числе:– земельные участки общей площадью 7 096,4 га (95%) – для строительства жилья экономического класса, в том числе земельные участки общей площадью 6 495,5 га (92%) – для строительства малоэтажного жилья экономического класса;258 земельных участков общей площадью 6 786,9 га (90%) – для малоэтажного строительства;в отношении 128 земельных участков общей площадью 2 991,5 га (37%) осуществление полномочий Российской Федерации по управлению и распоряжению земельными участками, находящимися в федеральной собственности, передано органам государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе в отношении 68 земельных участков общей площадью 2 326,9 га (78%) – для последующего бесплатного предоставления гражданам, имеющим трех и более детей;21 земельный участок общей площадью 342,2 га предназначен в том числе для передачи в безвозмездное срочное пользование жилищно-строительным кооперативам, расположенным в 18 субъектах Российской Федерации…»104. Несмотря на указание в отчете, что «…данные свидетельствуют о том, что большинство достигнутых значений показателей соответствует целевому значению или существенно его превышает, …фактическое значение показателя «Общая площадь земельных участков, предоставленных под жилищное строительство и комплексное освоение в целях жилищного строительства» составило 3 532 га, что ниже целевого значения на 11,7%». В качестве причины в отчете указывается «… расположение потенциала предоставления земельных участков в большей удаленности от населенных пунктов, чем ранее предоставленные (в большинстве находящиеся в границах поселений или непосредственно к ним примыкающие). Выручка от реализации товаров, работ, услуг, прав» составило 5 628,9 млн руб., что ниже целевого значения на 4,6% (на 271,1 млн руб.).Снижение выручки Фонда обусловлено последствиями увеличения социально ориентированной составляющей деятельности Фонда, в рамках которой осуществляется безвозмездное предоставление земельных участков многодетным семьям, жилищно-строительным кооперативам….»105. Анализируя статистические данные Фонда, усматриваются ярко выраженные проблемы 2013 г.: – снижение целевого значения на 11,7% в отношении общей площади земельных участков, предоставленных под жилищное строительство и комплексное освоение в целях жилищного строительства, в связи с отдаленностью земель, говорит об отсутствии работы по взаимодействию с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, что подтверждается передачей органам государственной власти субъектов Российской Федерациивсего 128 земельных участков (37%) , в том числе в отношении 68 земельных участков – для последующего бесплатного предоставления гражданам, имеющим трех и более детей; – исходя из факта уменьшения поступлений доходов от продажи земельных участков на 4,6 % (на 271,1 млн. руб.), следует отсутствие эффективности работы Фонда, поскольку такое снижение доходов никоим образом нельзя сопоставить с данной им же статистике по доставлению в течение года 68 земельных участков бесплатно гражданам, имеющим трех и более детей. Делая выводы о государственном управлении земельными ресурсами на федеральном уровне, рассмотрев лишь незначительную часть отчета о выполнении показателей эффективности работы Фонда, не смотря на то, что показатели на очередной финансовый год, исходя из практики, планируются самим Фондом, установлено следующее: – структура государственного управления земельными ресурсами, созданная в Российской Федерации путем реформирования, соответствует классическому варианту системы государственного управления с точки зрения отечественной науки; – установлены несовершенства государственного управления земельными ресурсами на федеральном уровне, касающиеся: 1) создания многофункционального органа государственной власти (Росреестр), сосредоточившего в себе практически все полномочия в сфере государственного управления земельными ресурсами, что влечет за собой его неповоротливость и отсутствие мобильности при решении вопросов, а также безальтернативности его решений; 2) отсутствие четкой системы взаимодействия субъектов государственного управления земельными ресурсами на федеральном уровне с органами государственной власти субъектов Российской Федерации для ускорения решения вопросов «на местах; 3) незначительность предоставляемых земельных ресурсов слабозащищенным слоям населения. Для решения указанных проблем предлагаем: – осуществить разделение полномочий по ведению государственного кадастра недвижимости и единого государственного реестра прав на недвижимое имущество, ввиду отсутствия единых критериев у концепций осуществления двух разных объемов полномочий. Создать два государственных органа, отвечающих за их исполнение; – применение комплексного подхода координации функционирования действующих и вновь создаваемых органов государственной власти государственного управления земельными ресурсами на федеральном и региональном уровнях, законодательном четком установлении принципов, критериев, норм и правил их взаимодействия, в том числе по работе со слабо защищенными слоями населения. |
Похожие:
 | Утвердить прилагаемый Перечень государственных услуг, предоставляемых исполнительными органами государственной власти Забайкальского... | | Утвердить прилагаемый Перечень государственных услуг, предоставляемых исполнительными органами государственной власти Забайкальского... |
| Устава Забайкальского края, в целях оказания гарантированного объема медицинской помощи населению Забайкальского края Правительство... |  | В соответствии со статьей 30 Устава Забайкальского края, статьей 11 Закона Забайкальского края "Об Уполномоченном по правам ребенка... |
| В соответствии со статьей 44 Устава Забайкальского края, в целях организации процесса добровольного переселения в Забайкальский край... | | В соответствии со статьей 30 Устава Забайкальского края, статьей 8 Закона Забайкальского края "Об Уполномоченном по правам человека... |
| О некоторых вопросах реализации программы "Жилье для российской семьи" в рамках государственной программы Российской Федерации "Обеспечение... | | Настоящий документ является руководством пользователя по работе с программным комплексом «Учет и управление земельными ресурсами»... |
| ПМ. 01 «Проведение проектно-изыскательских работ для целей землеустройства и кадастра» | | Планом работы Арбитражного суда Забайкальского края на 1 полугодие 2013 года проанализирована практика рассмотрения Арбитражным судом... |