2.3. Место органов исполнительной власти, осуществляющих
полномочия в сфере государственного управления земельными
ресурсами Забайкальского края, в системе органов исполнительной
власти Забайкальского края
Д.В. Доленко в своем исследовании отмечает, что «…с точки зрения комплексного системного управления обществомглавная роль в региональной организации общества принадлежит… государственным образованиям, в силу того,что они наиболее адекватно воспроизводят структуру общества и характеризуютсянаибольшей степенью организации самой территориальной системы...»183.
В результате реформы государственного управления в конце XX века государство путем законодательного установления положения о разграничении полномочий между Российской Федерации и субъектам Российской Федерации изменило основной критерий построения советской системы государственного управления – его централизацию.
В современное время в соответствии со ст.ст. 72, 77 Конституции Российской Федерации «установление общих принципов организации государственной власти субъектов Российской Федерации входит в совместное ведение Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Система органов государственной власти республик, краев… устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом»184.
Более того, Президент Российской Федерации в своем «ежегодном послании Федеральному Собранию Российской Федерации 22 декабря 2011 г. указал на необходимость реализации принципа децентрализации в организации системы органов государственной власти, что позволит «… приблизить к людям исполнение важнейших для них функций государства…», в том числе, на «… серьезное перераспределение властных полномочий и бюджетных ресурсов в пользу регионов…», делегирование значительного числа публичных полномочий сфедерального на региональный уровень, на усиление политической ответственности руководителей регионов»185.
В настоящее время система государственной власти в субъекте Российской Федерации – Забайкальском крае строится в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом № 184-ФЗ от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»186.
Н.А. Михалев определяет «систему органов государственной власти как необходимый атрибут любого государственного образования… Государственное единство центра и регионов России достигается диалектическим сочетаниемнезыблемости основных начал организации органов государственной власти на всех ееуровнях и инвариативности, свойственной конкретным субъектам»187.
Соглашаясь с данным определением, отмечаем, что система органов государственной власти субъектов Российской Федерации, так же как и система органов федеральной власти строиться на тех же принципах разделения властей: законодательную, исполнительную и судебную.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Единство указанной системы предполагает большую структурно-функциональную схожесть органов исполнительной власти как федеральных, так и субъектов Федерации, повышенную степень организационно-правового взаимодействия и определенную соподчиненность»188.
Все это подтверждается нормами ст. 5 Конституции Российской Федерации, согласно которым, «единство системы государственной власти во многом обеспечивается тесным взаимодействием между федеральным и региональным уровнями власти»189.
И.А. Умнова по этому поводу в своей работе отмечает, что «принцип единства системы государственной власти в сочетании с принципом субсидиарности предопределяет особенности правового регулирования разграничения государственной власти по вертикали в рамках государства»190.
Н. А. Ушаков в своем анализе указывает, что «…совокупная компетенция органов государствадолжна охватывать все правомочия, необходимые для осуществления функций государства, а различные органы не должны предписывать при одних и тех же обстоятельствах взаимоисключающие друг друга правила поведения»191.
Продолжая мысль Н.А. Ушакова, отметим, что представительные органы Забайкальского края – Законодательное Собрание Забайкальского края и судебные органы государственной власти Забайкальского края – органы федеральной власти, основываясь на единых принципах разграничения полномочий по ветвям власти и по уровням ее реализации, осуществляют свои «взаимоисключающие полномочия» при установлении прав, положений и критериев в указанной области путем реализации законотворческой деятельности Забайкальским краем и при уже свершившемся факте нарушения установленных прав, положений и критериев, соответственно.
А.П. Плехин, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов, используя тот же взаимоисключающий критерий, дают следующее определение «исполнительной власти», как «представляющую собой относительно самостоятельную ветвь единой государственной власти Российской Федерации, тесно взаимодействующую с законодательной и судебной ее ветвями. Разделение властей нельзя абсолютизировать, доводя дело до признания полной независимости каждой ветви. Все они взаимосвязаны, что однако, не должно приводить к подмене одной ветви власти другой…»192.
Установив критерий разграничения полномочий органов трех ветвей государственной власти, отметим, что полномочия в части управления, распоряжения земельными ресурсами на территории Забайкальского края осуществляют специально уполномоченные органы исполнительной власти Забайкальского края.
В соответствии с Законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в субъекте Российской Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации, возглавляемым его высшим должностным лицом»193.
Определяя «систему органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, как совокупность органов государственной власти, призванных обеспечивать, реализовывать исполнительную власть в субъекте Российской Федерации посредством государственного управления …»194, в «задачи органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в рамках исполнения нормативных правовых актов Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, входит издание указов, постановлений, распоряжений»195.
Статьей 2 Закона Забайкальского края от 5 октября 2009 г. № 228-ЗЗК «О системе исполнительных органов государственной власти Забайкальского края» (с изменениями на 10 июля 2013 г.) систему исполнительных органов государственной власти Забайкальского края составляют:Губернатор Забайкальского края, являющийся руководителем высшего исполнительного органа государственной власти Забайкальского края;Правительство Забайкальского края – высший исполнительный орган государственной власти Забайкальского края;иные исполнительные органы государственной власти Забайкальского края:Администрация Губернатора Забайкальского края; Администрация Агинского Бурятского округа Забайкальского края; Представительство Правительства Забайкальского края при Правительстве Российской Федерации; министерство Забайкальского края; департамент Забайкальского края; служба Забайкальского края; инспекция Забайкальского края»196.
Постановлением Губернатора Забайкальского края от 9 октября 2013 г. № 69 «О структуре исполнительных органов государственной власти Забайкальского края» утверждена следующая структура органов исполнительной власти Забайкальского края: Администрация Губернатора Забайкальского края, Администрация Агинского Бурятского округа Забайкальского края, Представительство Правительства Забайкальского края при Правительстве Российской Федерации, Министерство финансов Забайкальского края, Министерство экономического развития Забайкальского края, Министерство территориального развития Забайкальского края, Министерство природных ресурсов и промышленной политики Забайкальского края, Министерство сельского хозяйства и продовольствия Забайкальского края, Министерство международного сотрудничества, внешнеэкономических связей и туризма Забайкальского края, Министерство образования, науки имолодежной политики Забайкальского края, Министерство здравоохранения Забайкальского края, Министерство труда и социальной защиты Забайкальского края, Министерство культуры Забайкальского края, Министерство физической культуры и спорта Забайкальского края, Департамент государственного имущества и земельных отношений Забайкальского края, Департамент управления делами Губернатора Забайкальского края, Департамент записи актов гражданского состояния Забайкальского края, Департамент по делам архивов Забайкальского края, Департамент по обеспечению деятельности мировых судей Забайкальскогокрая, Департамент государственных закупок Забайкальского края, Департамент информатизации и связи Забайкальского края, Департамент по гражданской обороне и пожарной безопасности Забайкальского края, Государственная лесная служба Забайкальского края, Региональная служба по тарифам и ценообразованию Забайкальского края, Государственная ветеринарная служба Забайкальского края, Государственная служба по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира Забайкальского края, Государственная служба занятости населения Забайкальского края, Государственная финансовая инспекция Забайкальского края, Государственная экологическая инспекция Забайкальского края, Государственная жилищная инспекция Забайкальского края, Инспекция государственного строительного надзора Забайкальского края, Государственная инспекция по надзору за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники Забайкальского края»197.
Исследуя структуру органов исполнительной власти Забайкальского края с позиции вертикали власти, отмечаем, что органы исполнительной власти Забайкальского края в сфере государственного управления земельными ресурсами имеются практически во всех ее уровнях.
С позиции определения отраслевых и общеотраслевых органов исполнительной власти Забайкальского края, следует, что в системе органов исполнительной власти Забайкальского края субъектами государственного управления земельными ресурсами являются:
1. Губернатор Забайкальского края и Правительство Забайкальского края, являющимися «общеотраслевыми органами, обеспечивающими исполнение на территории Забайкальского края Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, Устава Забайкальского края, законов и иных нормативных правовых актов Забайкальского края»198;
2. «Министерства Забайкальского края – исполнительные органы государственной власти края, определяющие перспективные направления развития … отрасли и осуществляющие управление …, функции по принятию нормативных правовых актов в пределах установленных полномочий, а также функции по оказанию государственных услуг, не обладающие правом осуществлять функции по управлению государственным имуществом, … кроме случаев, устанавливаемых Правительством Забайкальского края»199, такие как:
– «Министерство экономического развития Забайкальского края, являющегося общеотраслевым исполнительным органом государственной власти Забайкальского края в сфере организации решения вопросов стратегического планирования социально-экономического развития края…»200;
– «Министерство территориального развития Забайкальского края, являющегося общеотраслевым исполнительным органом государственной власти Забайкальского края, в сфере определения перспективных направлений развития в области архитектурной и градостроительной деятельности»201;
– «Министерство природных ресурсов и промышленной политики Забайкальского края, являющегося общеотраслевым исполнительным органом государственной власти Забайкальского края, в сфереохраны окружающей среды, … особо охраняемых природных территорий, охраны озера Байкал, государственной экологической экспертизы, … водных отношений и отношений, связанных с созданием на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, искусственных земельных участков...»202;
– «Министерство сельского хозяйства и продовольствия Забайкальского края, являющегося общеотраслевым исполнительным органом государственной власти Забайкальского края, в сфереопределения перспективных направлений развития в области государственной поддержки развития личных подсобных хозяйств, садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан,… мелиорации земель и обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения…»203;
3) «департамент Забайкальского края – исполнительный орган государственной власти края, осуществляющий отраслевое или межотраслевое управление в … сфере деятельности, а также функции по оказанию государственных услуг и функции по управлению государственным имуществом, не обладающий правом осуществлять функции по принятию нормативных правовых актов, а также функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых Правительством Забайкальского края»204, такой как «департамент государственного имущества и земельныхотношений Забайкальского края, являющийся отраслевым исполнительным органом государственной власти Забайкальского края, осуществляющим исполнения переданных Российской Федерацией полномочий по управлению и распоряжению земельными участками, … находящимися в федеральной собственности, в сфере имущественных и земельных отношений Забайкальского края, а также осуществляющим функции по оказанию государственных услуг, функции по принятию нормативных правовых актов, функции по контролю в пределах установленных полномочий»205.
4) «служба Забайкальского края - исполнительный орган государственной власти края, осуществляющий функции по контролю и надзору, функции по оказанию государственных услуг и управление в установленной сфере деятельности, не обладающий правом осуществлять функции по принятию нормативных правовых актов и функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых Правительством Забайкальского края»206, такая как «Государственная лесная служба Забайкальского края, являющаяся исполнительным органом государственной власти Забайкальского края, осуществляющая исполнение полномочий исполнительных органов государственной власти Забайкальского края в области лесных отношений, а также переданных отдельных полномочий Российской Федерации в указанной области»207.
Указанные «исполнительные органы государственной власти края участвуют в осуществлении реализации полномочий» в сфере государственного управления земельными ресурсами, «исполнение которых предусмотрено федеральными законами, иными издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами по предметам ведения Российской Федерации, а также обеспечивают реализацию полномочий, исполнение которых предусмотрено федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, Уставом Забайкальского края, законами Забайкальского края и иными издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами по предметам совместного ведения Российской Федерации и Забайкальского края и по предметам ведения Забайкальского края»208.
Из изложенного анализа органов исполнительной власти Забайкальского края в сфере государственного управления земельными ресурсами и осуществляемых им полномочий, усматривается значимость их места в структуре органов исполнительной власти Забайкальского края, деления их по системе отраслевых и межотраслевых органов и четкое обозначение полномочий, переданных на исполнение Российской Федерацией и собственных, исполняемых в соответствии с нормами федерального земельного законодательства.
Определяя место любого органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, следует отметить что «орган исполнительной власти – это публично-правовой институт, который представлен одним должностным лицом или группой должностных лиц, официально осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность и наделенных в законном порядке определенной компетенцией, материальными и правовыми средствами, необходимыми для реализации возложенных на них государственных задач и функций»209.
Из приведенного следует, что в рассматриваемых органах исполнительной власти Забайкальского края имеется своя система, из представления о которой вытекает общее понимание места и роли органа исполнительной власти Забайкальского края в сфере государственного управления земельными ресурсами в общей системе органов исполнительной власти Забайкальского края.
Т.М. Макосейчук в своем научном исследовании «понятие органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации анализирует через их системно-структурную характеристику,… представляющую собой совокупность юридических понятий, определяющих орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, как одну из форм организации, типовую систему, орган государственной власти, для которого характерно внутреннее построение, то есть структура, компетенция, формы и территориальный масштаб деятельности, взаимосвязь с иными органами в системе государственной власти»210.
В.А. Константинович в своей работе отмечает, что «система управления представляется как конкретная совокупность элементов, находящихся в качественных и количественных отношениях, взаимосвязях друг с другом, образующих определенную целостность. Она характеризуется наличием причинных связей между элементами, управляющей и управляемой подсистемами, динамическим характером системы»211.
Поскольку единственным «отраслевым органом исполнительной власти Забайкальского края в сфере земельных отношений является департамент государственного имущества и земельных отношений Забайкальского края»212, существует необходимость рассмотрение структуры именно этого органа исполнительной власти Забайкальского края.
Структура «департамента государственного имущества и земельных отношений Забайкальского края: руководитель; первый заместитель; два заместителя; отдел земельных отношений; отдел финансов и администрирования доходов; отдел землеустройства; отдел арендных отношений; отдел приватизации государственной собственности; отдел корпоративного управления; отдел имущественных прав и разграничения государственной собственности; отдел реестра государственной собственности; отдел антикризисного управления и распоряжения государственной собственностью; отдел правового обеспечения и кадров»213.
Из рассматриваемой структуры усматривается наличие несовершенства, влияющего на эффективность государственного управления земельными ресурсами Забайкальского края:
1) отсутствие деления структурных подразделений департамента по направлениям работы:
– с землей и имуществом, т.е. в структуре отсутствуют более крупные структурные подразделения, такие, как «управления в сфере земельных отношений и имущественных отношений», что влечет за собой возникновение проблем в руководстве узкой специализации «земельных отношений»;
– с землями, находящимися в государственной собственности Забайкальского края, не разграниченными государственными землями на территории городского округа «Город Чита», и землями, полномочия по распоряжению которыми переданы Забайкальскому краю Российской Федерацией;
2) основная ориентация структуры департамента сводится к управлению и распоряжению государственной собственностью, поскольку вопросами земельных отношений занимаются два отдела: отдел земельных отношений и землеустройства.
А.И. Радченко, изучая органы исполнительной власти, сделал заключение о том, что «орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, как организация, является типовой системой, которая входит в состав более сложной системы»214.
Как отмечает В.Г. Чураков, «Конституция Российской Федерации посредством императивных и диспозитивных норм задает систему юридических координат, в рамках которой органы государственной власти реализуют установленные, а также выбирают приемлемые и формируют адаптированные варианты взаимодействия друг с другом. Воспроизводясь, они приобретают черты устойчивости, рациональности, правовой определенности и объективируются в конституционно-правовых моделях.Наиболее многогранно и показательно такого рода процесс проявляет себя в исполнительно-распорядительной деятельности уполномоченных органов, что обусловлено их спецификой»215.
Рассматривая структуру органов исполнительной власти Забайкальского края, начиная со структуры самого органа, установив несовершенства последней, следует, что и в механизме взаимодействия указанного органа исполнительной власти Забайкальского края с другими органами исполнительной власти Забайкальского края, Российской Федерации и органами местного самоуправления, как следствие, имеются несовершенства.
Е.Ф. Еськов, исследуя «теорию управления считает, что в теории … управления «взаимодействие – это совместное участие и связь сотрудников, подразделений, организаций, органов в процессе трудовой деятельности, возникающие на основе различных функций, полномочий, взаимных обязательств»216.
Рассматривая структуру органов исполнительной власти Забайкальского края, следует отметить ее характерные признаки взаимодействия на принципе подчинения органов исполнительной власти нижнего уровня органам исполнительной власти высшего уровня. Так, например, «Департамент государственного имущества и земельных отношений Забайкальского края находится в подчинении Министерства экономического развития Забайкальского края»217, но «его действия по направлению формирования градостроительной инфраструктуры Забайкальского края координируются Министерством территориального развития Забайкальского края»218.
Кроме внутреннего взаимодействия, органы исполнительной власти Забайкальского края в сфере государственного управления земельными ресурсами осуществляют взаимодействие с органами федеральной власти и органами местного самоуправления.
К примеру, департамент государственного имущества и земельных отношений Забайкальского края в целях «постановки на государственный кадастровый учет земельных участков и государственной регистрации права собственности Забайкальского края осуществляет взаимодействие с Росреестром по Забайкальскому краю»219.
При предоставлении земельных участков на территории городского округа «Город Чита», государственная собственность на которые не разграничена, департамент государственного имущества и земельных отношений Забайкальского края взаимодействует с «органами местного самоуправления городского округа «Город Чита», поскольку они осуществляют градостроительное планирование территории городского округа»220.
Б.В. Грызлов по этому поводу отмечал, что «необходимо сформировать механизмы, обеспечивающие эффективное встраивание в постоянно меняющуюся систему экономических координат. Это будет возможно только в условиях развития федерализма, развития гражданского общества, развития местного самоуправления»221.
В процессе механизма взаимодействия департамента государственного имущества и земельных отношений Забайкальского края с другими органами происходят сбои. В качестве обоснования указанного умозаключения в диссертационном исследовании приводился пример отсутствия взаимопонимания и взаимодействия органов государственной власти в общей структуре государственного управления земельными ресурсами при решении вопроса о переводе земель из категории земель лесного фонда в категорию земель населенных пунктов.
Т.М. Макосейчук по этому поводу в своей работе отмечает, что поскольку «определяется двойственное правовое положение органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в системах исполнительной власти, в единой системе исполнительной власти в Российской Федерации, …в системе исполнительной власти субъекта Российской Федерации,…существует необходимость применения общих федеральных принципов к организации органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в рамках единой системы исполнительнойвласти в Российской Федерации и общих региональных принципов в рамках системы исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации»222.
Существующая система органов исполнительной власти Российской Федерации в сфере государственного управления земельными ресурсами, как отмечает А.Ф. Ноздрачев, «это тоже «рабочий механизм» исполнительной власти, служащий целям лучшей ее организации и функционирования на всей территории Российской Федерации. Аппарат исполнительной власти помимо органов общей компетенции включает в свой состав также отраслевые, межотраслевые, надзорные, территориальные и иные звенья государственно-управленческого механизма. Но одновременно все эти звенья в совокупности составляют систему субъектов государственного управления»223.
Учитывая самостоятельность субъектов Российской Федерации по определению структуры органов исполнительной власти, следует отметить по вопросу реализуемой этими органами государственной политики анализ В.И. Якунина того, что «несмотря на свою внутреннюю противоречивость, последние два десятилетия российских реформ наглядно продемонстрировали отчетливую направленность российского общества на устойчивое развитие. В то же время дисбаланс социальных и административных структур, общая институциональная рыхлость переходного общества сделали отечественный социум крайне зависимым от политических стратегий, действующих в нем разнообразных сил»224.
Соглашаясь с В.И. Якуниным, А.Ф.Ноздрачевым и Т.М. Макосейчук, отметим, что, несмотря на необходимость дачи самостоятельности субъектам Российской Федерации, как отмечал Президент Российской Федерации, для повышения эффективности в сфере государственного управления земельными ресурсами в субъектах Российской Федерации, в целях ликвидации дисбаланса структур, общей институциональной рыхлости, существует необходимость применения принципа единообразия государственных структур органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в том числе, и в связи с тем, что они входят в общую структуру государственного управления.
Подводя итог, отметим следующее:
– значительность места органов исполнительной власти Забайкальского края в сфере государственного управления земельными ресурсами в системе органов исполнительной власти Забайкальского края;
– несовершенство структуры отраслевого органа исполнительной власти Забайкальского края в сфере государственного управления земельными ресурсами;
– отсутствие механизма его эффективного взаимодействия с другими государственными органами в сфере государственного управления земельными ресурсами.
Предлагаем в целях совершенствования структуры отраслевого органа исполнительной власти Забайкальского края в сфере земельных отношений и механизма его взаимодействия с другими органами государственной власти в сфере государственного управления земельными ресурсами:
– установить на федеральном уровне единую концепцию формирования структуры органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
– в целях эффективности работы департамента государственного имущества и земельных отношений Забайкальского края и воспитании специалистов в области государственного управления земельными ресурсами сформировать его структуру, исходя их направлений деятельности – земельных и имущественных отношений, соответственно;
– создания единой концепции подготовки одного административного регламента по осуществлению государственных и муниципальных услуг при реализации одного направления деятельности. К примеру, в отношении совокупности полномочий по предоставлению земельного участка для строительства.
Заключение
Подводя итог проделанной работы, следует отметить, что результаты исследования политических процессов реформирования и оптимизации государственной политики в сфере управления земельными ресурсами (на примере Забайкальского края) имеют значение не только в политическом, но и юридическом, социальном и иных областях развития общества.
Начиная свое исследование, для получения знания о формировании и развитии элементов государственной политики в сфере управления земельными ресурсами в России, с целью установления закономерности формирования структуры государственного управления в указанной области, в диссертации была предложена новая периодизация трансформации направлений государственной политики в сфере управления земельными ресурсами в конце XX–начале XXI вв.
Поскольку содержание современной государственной политики в сфере управления земельными ресурсами в России (структура, содержание и направление) возникло в результате его комплексной эволюции, политической, правовой, экономической и социальной, научное изучение этапов возникновения и трансформации должно осуществляться на основании фактора формирования и развития указанных элементов государственной политики в сфере управления земельными ресурсами. Все это позволит выявить закономерность определения концепции государственной политики в сфере управления земельными ресурсами, влияющего на множество показателей развития государства.
В отечественной науке отсутствует единое мнение по поводу периодизации реформирования государственной политики в сфере управления земельными ресурсами и фактора, положенного в основу деления.
В целях установления основных концептуальных направлений процесса реформирования государственной политики в сфере управления земельными ресурсами, в ходе исследования создана и проанализирована периодизация, основанная на политическом факторе – кардинальном изменении направления государственного управления земельными ресурсами.
Рассмотрено три этапа. Анализируя первый этап процесса реформирования государственного управления земельными ресурсами, рамки которого установлены 1991 – 1995 гг., выделены его основные направления: государством активно реализуются государственные полномочия в сфере правотворческой деятельности; государство вступило на путь развития местного самоуправления; установлено многообразие форм собственности на землю; земельные ресурсы вовлечены в гражданский оборот; установлена платность землепользования; осуществлена приватизации сельскохозяйственных государственных предприятий, в результате чего появились мелкие частные сельскохозяйственные организации в виде крестьянско-фермерских хозяйств; создан единый орган государственной власти, осуществляющий полномочия в сфере земельных ресурсов на уровне Российской Федерации и подчиненными ему территориальными органами.
Анализируя второй этап процесса реформирования государственного управления земельными ресурсами, выявлено, что данный процесс в указанный период шел по следующим направлениям: создания единого государственного реестра прав и земель с учреждением новых органов государственной власти и передачей им полномочий от комитетов по земельным ресурсам и землеустройству; разграничения государственной собственности на землю.
Анализируя третий этап процесса реформирования государственного управления земельными ресурсами, выявлено, что политическая деятельность государства осуществляется по направлениям: принятия кодифицированного источника земельного права; процесса разграничения государственной собственности на землю; создания нового органа государственной власти – Росреестра, координирующего на своем уровне огромный объем полномочий по государственной регистрации прав на землю и недвижимость, ведению государственного кадастра недвижимости, формированию земель, государственному контролю за их использованием.
В результате анализа процесса реформирования земельных ресурсов в Российской Федерации конца XX в., выявлено, что проблемы внедрения частной собственности на землю, приватизация сельскохозяйственных предприятий являются переменами институциональными, в связи с чем, данные изменения не позволяют достичь выдвинутых в начале реформирования целей: улучшения социальных и экономических результатов политических преобразований, роста производства сельскохозяйственной продукции; формирования «гавернанс» (власти, управления, руководства на всех уровнях) в земельном администрировании.
В связи с изложенным предложено совершенствование политического механизма государственного управления земельными ресурсами путем внесения изменений в законодательные акты в сфере земельных отношений в части выкупа государством неиспользуемых земельных участков из категории земель сельскохозяйственного назначения;в части увеличения объема льгот для предоставления земельных участков в городах в собственность бесплатно в целях улучшения благосостояния населения и в части совершенствования государственного аппарата государственных органов власти в сфере земельных отношений.
В исследовании рассмотрено содержание государственной политики через управление земельными ресурсами, проанализированы данные статистического учета Фонда развития жилищного строительства Российской Федерации, в связи с чем, сделаны следующие выводы: структура государственного управления земельными ресурсами, созданная в Российской Федерации путем реформирования, соответствует классическому варианту системы государственного управления с точки зрения отечественной науки;установлены несовершенства государственного управления земельными ресурсами на федеральном уровне, касающиеся: 1) создания многофункционального органа государственной власти (Росреестр), сосредоточившего в себе практически все полномочия в сфере государственного управления земельными ресурсами, что влечет за собой его неповоротливость и отсутствие мобильности при решении вопросов, а также безальтернативности его решений; 2) отсутствие четкой системы взаимодействия субъектов государственного управления земельными ресурсами на федеральном уровне с органами государственной власти субъектов Российской Федерации для ускорения решения вопросов «на местах; 3) незначительность предоставляемых земельных ресурсов слабым слоям населения.
Для решения указанных проблем в ходе исследования предложено:осуществить разделение полномочий по ведению государственного кадастра недвижимости и единого государственного реестра прав на недвижимое имущество, ввиду отсутствия единых критериев у концепций осуществления двух разных объемов полномочий. Создать два государственных органа, отвечающих за их исполнение;необходимо применение комплексного подхода координации функционирования действующих и вновь создаваемых органов государственной власти государственного управления земельными ресурсами на федеральном и региональном уровнях, законодательном четком установлении принципов, критериев, норм и правил их взаимодействия, в том числе по работе со слабо защищенными слоями населения.
При анализе практических основ оптимизации государственной политики в сфере управления земельными ресурсами в Забайкальском крае выявлено наличие ряда проблем в сфере государственного управления земельными ресурсами, связанного с работой аппарата органов государственной власти Забайкальского края в сфере государственного управления земельными ресурсами.
Поскольку в качестве самого мелкого элемента государственного управления земельными ресурсами выступают государственные служащие, в ходе исследования предложено, кроме увеличения числа четких административных регламентов, внедрение следующих финансовых поощрений в государственной службе, как самых эффективных: в систему оплаты труда государственного служащего установленного коэффициента по результатам достижения показателей при выполнении заданий, характер и перечень которых должны быть строго зафиксированы.
Факторы объемности и возможности исполнения задания для каждого государственного служащего должны определяться индивидуально.
Для защиты государственного служащего от необоснованных понижений коэффициента к заработной плате, введение института профессионального союза в каждом органе государственной власти с соответствующими полномочиями; дополнительного финансового стимулирования государственного служащего по результатам представленных в отчетные периоды от субъектов государственного управления земельными ресурсами, с которыми осуществлял взаимодействие орган государственной власти, характеристик в отношении указанного государственного служащего;при взаимодействии с органами местного самоуправления законодательного введения фиксированных санкций, возлагаемых на муниципальных служащих, за неисполнение своих полномочий в установленный срок, в связи с их включением в механизм государственного управления земельными ресурсами и их убежденностью, что органы местного самоуправления не обязаны осуществлять указанные взаимодействие, поскольку они не входят в систему органов государственной власти.
В процессе анализа элементов и содержания государственной политики в сфере управления земельными ресурсами, отмечено, что в настоящее время в Забайкальском крае все элементы государственного управления земельными ресурсами сформированы и осуществляют функционирование, несмотря на это, в отношении государственного управления земельными ресурсами и его структурных составляющих в период идет унификация, итоги которой трудно предсказать. Пока все это не влечет за собой совершенствования государственного управления земельными ресурсами в Забайкальском крае.
Для решения возникающих проблем, учитывая субъективное восприятие всех процессов, связанных с государственным управлением земельных ресурсов каждого государственного служащего, предлагаем продуманную организацию процесса реформирования государственного управления земельными ресурсами в Забайкальском крае с точки зрения финансового поощрения и наказания каждого государственного служащего.
Для определения эффективности функционирования механизма реализации государственной политики в сфере управления земельными ресурсами в Забайкальском крае, были рассмотрены проблемы, возникающие в процессе государственного управления в нашем субъекте Российской Федерации.
В результате рассмотрения первой проблемы, касающейся наличия политических условий возникновения преимущества федеральной собственности перед другими формами собственности, выявлено, что государство, высказав свою позицию посредством органов судебной власти, полностью устранилось от решения возникшей проблемы, которой нарушаются права граждан, юридических лиц и других публичных образований.
Предлагаем решение рассматриваемой проблемы путем внесения в нормы федерального законодательства, регулирующего земельные правоотношения, изменений, касающихся введения положения о переводе земель лесного фонда в категорию земель населенных пунктов независимо от факта нахождения данных земель в черте населенного пункта в случае, если на данных землях располагаются объекты недвижимости, построенные без нарушения градостроительных норм и правил на основании разрешений на строительство, выданных уполномоченными органами до факта государственной регистрации прав федеральной собственности на земли лесного фонда.
Рассмотрев вторую проблему о нарушении конституционных прав граждан в результате отсутствия надлежащего взаимодействия субъектов государственного управления земельными ресурсами, учитывая ее серьезность, в целях недопущения нарушения конституционных прав граждан в дальнейшем, в результате исследования даны следующие методы решения проблемы:введения совместного административного регламента, детализирующего действия органов государственной власти, ФГБУ «ЗКП по Забайкальскому краю» и органов местного самоуправления в процессе взаимодействия приосуществлении государственного управления земельными ресурсами, учитывающего все принятые решения какого-либо из субъектов государственного управления земельными ресурсами. В настоящее время «административные регламенты утверждаются исключительно в отношении одного органа государственной власти»; законодательного упрощения процедуры выдела земельных участков из категории земель сельскохозяйственного назначения в счет земельных долей, находящихся в собственности граждан, выражающегося в создании фонда, осуществляющего на основании заявлений собственников земельных долей в жестко установленные сроки функции по формированию земельных участков, внесения всех сведений о них в государственный кадастр недвижимости и государственной регистрации прав собственности на них.
Данный принцип осуществления единства функций должен реализовываться при подаче даже одного заявления собственника земельной доли.
В целях соблюдения прав остальных собственников земельных долей, формироваться должен весь сельскохозяйственный массив за счет средств государственного бюджета Забайкальского края, компенсация расходов которого будет осуществлена при подаче заявлений о реализации прав на выдел своих долей остальных собственников с оплатой услуг фонда.
Политико-экономическая составляющая предложенного механизма работы фонда обосновывается защитой конституционных прав граждан на свое право собственности и формированием объектов дальнейшего налогообложения – земельных участков, на которые после государственной регистрации права собственности будет начисляться земельный налог вместный бюджет.
В качестве итогав работе отмечено, что, несмотря на проведенную реформу государственной политики в сфере управления земельными ресурсами, основное направление которой должно было быть реализовано в установлении равенства всех форм собственности на земельные ресурсы (государственной, муниципальной, частной и иных форм) и приоритетности конституционных прав граждан, на практике имеют место случаи совместных действий всех ветвей власти по защите права федеральной собственности, нарушая при этом права титульных обладателей иных форм собственности на земельные ресурсы;политический характер и серьезность последствий не решения рассмотренных проблем в областиосуществления государственной политики в сфере управления земельными ресурсами;в процессе анализа данных проблем доказана возможность их урегулирования в досудебном порядке, не допуская факта нарушения конституционных прав граждан, и разработаны варианты решения таких проблем.
Рассматривая принцип самостоятельности субъектов Российской Федерации по определению структуры органов исполнительной власти, в результате соответствующего анализа материала, в исследовании выявлено, что в целях ликвидации «дисбаланса структур, общей институциональной рыхлости», существует необходимость применения принципа единообразия государственных структур органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в том числе, и в связи с тем, что они входят в общую структуру государственного управления.
По результатам исследования местоположения органов исполнительной власти Забайкальского края в сфере государственного управления земельными ресурсами в системе органов исполнительной власти Забайкальского края, установлено следующее:значительность места органов исполнительной власти Забайкальского края в сфере государственного управления земельными ресурсами в системе органов исполнительной власти Забайкальского края;несовершенство структуры отраслевого органа исполнительной власти Забайкальского края в сфере государственного управления земельными ресурсами;отсутствие механизма его эффективного взаимодействия с другими государственными органами в сфере государственного управления земельными ресурсами.
В процессе анализа указанных проблем, в целях совершенствования структуры отраслевого органа исполнительной власти Забайкальского края в сфере земельных отношений и механизма его взаимодействия с другими органами государственной власти в сфере государственного управления земельными ресурсами, в работе предложено:установить на федеральном уровне единую концепцию формирования структуры органов государственной власти субъектов Российской Федерации;в целях эффективности работы департамента государственного имущества и земельных отношений Забайкальского края и воспитании специалистов в области государственного управления земельными ресурсами сформировать его структуру, исходя их направлений деятельности – земельных и имущественных отношений, соответственно;создания единой концепции подготовки одного административного регламента по осуществлению государственных и муниципальных услуг при реализации одного направления деятельности. К примеру, в отношении совокупности полномочий по предоставлению земельного участка для строительства.
Доказывая состоятельность диссертационных исследований, отметим, что еще ранее в «Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации» были установлены цели:увеличение доходов федерального бюджета на основе эффективного управления государственной собственностью;оптимизация структуры собственности (с точки зрения пропорций на макро- и микроуровне) в интересах обеспечения устойчивых предпосылок для экономического роста;вовлечение максимального количества объектов государственной собственности в процесс совершенствования управления;… улучшение финансово-экономических показателей их деятельности путем содействия внутренним преобразованиям в них и прекращению выполнения несвойственных им функций»225.
Принимая во внимание то, что от эффективности функционирования региональной структуры государственного управления земельными ресурсами зависит уровень социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, то, что Забайкальская краевая структура государственного управления является составным элементом общей структуры государственного управления, следует необходимость постоянного совершенствования структуры и содержания государственного управления земельными ресурсами Забайкальского края.
В заключение всего сказанного, необходимо отметить, что для достижения оптимального управления и эффективного регулирования земельных отношений, выступающих в качестве объекта государственного управления земельными ресурсами, необходимо чтобы государственное земельное управление было гибким. И как утверждает А.С. Утеева на сегодняшний день «…государство стало партнером и соучастником рыночных процессов»226.
Список литературы |
