Политические процессы реформирования и оптимизации государственной политики в сфере управления земельными ресурсами (на примере Забайкальского края)
Скачать 1.65 Mb.
|
2.2. Политико-правовые проблемы, возникающие в процессе реализации государственной политики в сфере управления земельными ресурсами вЗабайкальском крае По мнению Б.В. Ерофеева, с которым трудно не согласиться, «земельные отношения…» уже есть сама по себе «…сложная многоаспектная проблема, включающая большой круг вопросов, требующих безотлагательных решений: формы собственности и хозяйствования, рынок и цена земли, рента, залог, налог на землю, землеустройство, государственное регулирование, управление земельными ресурсами»157. Проведенный ранее анализ показал, что в состав содержания государственной политики в сфере управления земельными ресурсами включено содержание элемента «государственное регулирование земельных отношений». А.А.Варламов определяет государственное регулирование земельных отношений как систему мер, направленных на обеспечение рационального и эффективного использования земли, ее охрану, воспроизводство и повышение плодородия почв, сохранение и создание благоприятной для людей окружающей среды, на защиту прав собственности, владения и пользования землей путем осуществления комплекса организационных, правовых, экономических действий»158. Как считает С.С. Бородин, «правильная организация государственного регулирования земельных отношений, формирование его адекватного содержания и методов осуществления должны способствовать выполнению задач в сфере государственного управления земельными ресурсами, но на практике складываются ситуации, при которых политическая воля и собственность государства стоит выше любых других форм собственности на землю и, соответственно, интересов иных субъектов земельных отношений, в том числе муниципальных образований, субъектов Российской Федерации»159. В качестве глобальных проблем, возникающих в сфере государственного управления земельными ресурсами в Забайкальском крае, на основании исследований приведем политическую проблему отсутствия равенства между собой форм собственности и наличия преимущества перед другими формами собственности права федеральной собственности. При регулировании земельных отношений государство должно создавать экономические, правовые и организационные условия для поддержки рационального и эффективного использования земельных ресурсов, их охраны и повышения качества, для обеспечения территориальной и экологической устойчивости землевладений и землепользования. О.М.Оглоблина, М.Ю.Тихомиров, Л.В.Тихомиров, изучая деление земель по категориям, отметили, что «Российская Федерация, реализуя направление политической деятельности по управлению земельными ресурсами, приняв Земельный кодекс Российской Федерации, установила, что все земли по целевому назначению подразделяются на самостоятельные категории, в частности, на земли населенных пунктов, земли лесного фонда»160. В силу ст. 101 Земельного кодекса Российской Федерации «к землям лесного фонда относятся лесные земли (земли, покрытые лесной растительностью и не покрытые ею, но предназначенные для ее восстановления, – вырубки, гари, редины, прогалины и другие) и предназначенные для ведения лесного хозяйства нелесные земли (просеки, дороги, болота и другие). При этом порядок использования и охраны земель лесного фонда регулируется Земельным кодексом Российской Федерации и лесным законодательством»161. Учитывая указанные положения, реализация государством земельной политики осуществляется через «установление исчерпывающего перечня категорий земель и правил невозможности нахождения земель одновременно в двух категориях»162. В связи с этим существует законодательно установленная процедура «изменения категории земель через перевод земель или земельных участков из одной категории в другую»163. На основании ранее изложенного, кажется, что все правоотношения связанные с земельными участками из категорий «земли населенных пунктов», «земли лесного фонда», нормативно урегулированы. При этомгосударственная политика в сфере управления земельными ресурсами осуществляется в направлении формирования земель, находящихся в федеральной собственности. Исследуя политико-правовые ситуации, возникающие в Забайкальском крае, выясняется, что на практике в СССР при расширении городов и поселков в процессе развития цивилизации, земельные участки, занятые лесными насаждениями, были включены в состав городской черты. Такое направление деятельности государства на тот период не влекло за собой никаких последствий, поскольку формой собственности на землю была одна исключительная форма - государственная. В современный период, согласно норм ст. 84 Земельного кодекса Российской Федерации,включение земельных участков в состав городской черты влечет за собой изменение категории земель из лесного фонда в категорию земель населенных пунктов и как следствие переход земель из государственной в любые другие формы собственности»164. В связи с этим возникла рассматриваемая проблема, в результате которой обозначилась политико-правовая составляющая неравенства форм собственности между собой. Во исполнение направления государственной задачи повсеместной разработки документов территориального планирования, в городском округе «Город Чита» «генеральный план был утвержден в 1991 г.»165, и как следствие границы, в состав которых входят земли населенных пунктов, установлены. Соответствующие органы федеральной власти (ТУ Госимущество в Забайкальском крае) выполняли поставленную им задачу осуществления в ускоренном порядке государственной регистрации права федеральной собственности на земли лесного фонда. При выполнении политической задачи они руководствовались «статьями 4.3, 4.4 Федерального закона от 4 декабря 2006 г. №201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации», которым установлено, что право собственности Российской Федерации на участки лесного фонда, ... признается соответственно правом собственности Российской Федерации… В случае, если до 01 января 2015 г. государственный кадастровый учет лесных участков в составе земель лесного фонда не осуществлялся, … вместо кадастрового плана … представляются планы лесных участков и идентификация лесного участка … осуществляется по условному номеру…»166. Учитывая изложенное, государственная регистрация права собственности Российской Федерации на «земли лесного фонда» соответствующими органами государственной власти была осуществлена оперативно, в связи, с чем был установлен факт нахождения земель в категории земель лесного фонда, влекущий за собой ограничение в обороте данных земель. Поскольку факт произошел до 01 января 2015 г., государственная регистрация права федеральной собственности на «земли лесного фонда» была произведена на основании материалов лесоустройства, подготовленных во времена СССР. Данные материалы не только не отражали точных границ зарегистрированных в федеральную собственность земельных участков, они уже полностью не соответствовали их существующим границам, поскольку земельные участки в большей массе вошли в состав городских округов и поселений и многие из них были заняты постройками. В связи с этим на территории Забайкальского края произошла проблема наложения двух категорий земель «земли лесного фонда» и «земли населенных пунктов», которая в настоящее время не урегулирована. В соответствии с «Решением Забайкальского арбитражного краевого суда от 01 декабря 2008 г. по делу № А78-4493/20071111 по материалам: лесоустройства Читинского лесхоза земельные участки расположены в лесных кварталах №1-55.59-75,102, которые относятся к группе лесов 1-й категории защищенности (леса зеленой зоны). Включение земельных участков в черту г.Чита и занятия их объектами недвижимости до государственной регистрации права федеральной собственности не влечет прекращения права собственности на землю, права землевладения, землепользования и аренды на эти участки. В связи с этим установление городской черты не может влиять на имущественные отношения сторон. При включении участка лесного фонда в городскую черту соответствующими органами не была проведена процедура перевода земель лесного фонда (леса первой категории защищенности) в земли поселений (населенных пунктов)»167. Аналогичные ситуации произошли практически во всех субъектов Российской Федерации, на территории которых имеются или имелись леса. В судебные процессы «вступали и органы государственной власти, и органы местного самоуправления, и физические и юридические лица, пытаясь доказать, что такая государственная регистрация права федеральной собственности на земли влечет нарушение и ограничение их прав, поскольку такие земельные участки уже были вовлечены в хозяйственный оборот, на них построены объекты недвижимости. Поскольку нахождение объектов недвижимости на землях лесного фонда не допускается, последствием такой государственной регистрации права федеральной собственности явились иски о сносе построек, на которые у многих уже было зарегистрировано право собственности»168. Администрация Хабаровского края обращалась в Конституционный Суд Российской Федерации о проверке конституционности отдельных положений о лесном фонде, на что Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 09 января 1998 г. №1-П указал, что, исходя из политических интересов Российской Федерации и соблюдения Конституционных принципов формирования объектов федеральной собственности, ранее указанные земельные участки, входящие в земли лесного фонда по материалам лесоустройства, независимо от даты их составления, так и остались в категории земель «земли лесного фонда», не смотря на включение данных земельных участков в черты населенных пунктов до момента осуществления государственной регистрации права собственности Российской Федерации на указанные земельные участки из состава лесного фонда»169. Анализируя судебные постановления судов всей судебной системы, отмечаем, что вопрос о нарушении прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и физических и юридических лиц решен не был. Суды исходили исключительно из интересов Российской Федерации, опираясь на сохранение земель федеральной собственности, несмотря на нарушение прав иных лиц. Вопрос о защите прав граждан, проживающих в жилых домах, расположенных в поселениях, оказавшихся на территории земель лесного фонда, до настоящего времен остается не разрешенным. На территории Забайкальского края таким поселением оказалось сельское поселение «Арей», что влечет за собой последствие невозможности оформления прав на имущество граждан, формирования социальной и общественной инфраструктуры. В городском округе «Город Чита» городское кладбище, часть земель мкр. Северный и объекты спортивно-оздоровительного комплекса «Высокогорье» оказались на территории земель лесного фонда. Конституционный Суд Российской Федерации в «постановлении указал, что лесной фонд представляет собой публичное достояние многонационального народа России и как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим»170, но при этом рекомендаций по решению проблемы в случае нахождения данных земель в городских и поселенческих чертах не представил. В «Постановлении Президиума ВАС Российской Федерации от 02 сентября 2008 г. № 16490/07 по делу № А76-738/2007-22-204 указано, что при изменении черты города следует одновременно подавать ходатайство о переводе земель лесного фонда в земли населенного пункта»171, в нашем случае черта была установлена в 1991 г., в связи с чем «заявители получили отказ в рассмотрении пакета документов о переводе земель» аналогично был рассмотрен «Президиумом ВАС РФ и Президиумом Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа»172. В результате рассмотрения возникшей проблемы, выявлено, что государство посредством органов судебной власти полностью устранилось от решения возникшей проблемы. Предлагаем решение рассматриваемой проблемы путем внесения в нормы Федеральный закон от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»173, нормы «Земельного кодекса Российской Федерации»174, «Лесного Кодекса Российской Федерации»175изменений, касающихся введения положения о переводе земель лесного фонда в категорию земель населенных пунктов независимо от факта нахождения данных земель в черте населенного пункта в случае, если на данных землях располагаются объекты недвижимости, построенные без нарушения градостроительных норм и правил на основании разрешений на строительство, выданных уполномоченными органами до факта государственной регистрации прав федеральной собственности на земли лесного фонда. Самой основной проблемой неэффективности государственной политики в сфере управления земельными ресурсами в Забайкальском крае является несогласованность действий субъектов государственного управления между собой. Отсутствие координации в направлениях осуществляемых полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления приводит к последствиям нарушений прав человека. В период начала 90-х гг. XX в. в процессе проведения реформы земли сельскохозяйственного назначения были разделены между членами колхозов и совхозов. Поскольку, как показало диссертационное исследование, формирование земельных участков с установлением их границ на местности стало осуществляться в конце 90-х XX – начале XXI вв., земли сельскохозяйственного назначения были разделены между гражданами декларативно – виртуально, путем простого арифметического деления имеющейся площади земель, результат которого был закреплен выдачей гражданам Комитетами по земельным ресурсам и землеустройству свидетельств на право собственности на землю. В результате граждане остались со свидетельствами на право собственности на земельную долю сельскохозяйственного назначения без понимания о местоположении данной доли. Государство, в целях урегулирования данной проблемы в рамках осуществления правотворческой деятельности, принимает «Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»176, которым устанавливается сложный трудноисполнимый процесс выдела земельной доли на местности, с целью определения ее местоположения, границ и площади. Граждане до настоящего периода пытаются осуществить указанную процедуру с целью установления объекта – земельного участка, который находится у них в собственности. В результате их действий в процессе промежуточного этапа, при постановке уже сформированного земельного участка счет земельной доли, которая находилась у них собственности с прошлого века, данным гражданам отказывают в проведении учета в государственном кадастре недвижимости со ссылкой на то, что органы местного самоуправления утвердили генеральный план поселения, в результате чего, вновь сформированный земельный участок гражданина в счет его земельной доли оказался в иной категории, нежели той, которая указана в свидетельстве на право собственности. В результате данного отказа гражданин лишается возможности осуществить государственную регистрацию права собственности на свой земельный участок и, соответственно, реализации своего права собственности на земельную долю, которую он когда-то получил в результате реформы. В качестве примера приведем одну из ситуаций, возникающих в сфере государственного управления земельными ресурсами в сельском поселении «Засопкинское» Читинского района. В этом году ФГБУ «Земельная кадастровая палата» по Забайкальскому краю принято ряд решений об отказе в осуществлении кадастрового учета - земельных участков, принадлежащих гражданам на праве собственности, на основании «п. 6 ч. 2 ст. 27 Федерального Закона «О государственном кадастре недвижимости» №221-ФЗ от 24 июля 2007 г., в связи с тем, что образуемые земельные участки, путем выдела в счет долей вправеобщей собственности на земельный участок входит в границы территориальных зон, в числе прочих, зона 75.22.1.24 (Зона дачных и садово-огородных участков Ж-5 (1), внесенных в государственный кадастр недвижимости на основании утвержденной органами местного самоуправления сельского поселения «Засопкинское» градостроительной документации»177. При этом «проект межевания земельного участка, из состава которого осуществляется выделение земельных долей, принадлежащих гражданам на праве собственности, был утвержден в 2011 г. Росреестром по Забайкальскому краю, в подчинении которого находится ФГБУ «ЗКП по Забайкальскому краю»178. Согласно Приказа Министерства экономического развития Российской Федерации от 03 августа 2011 г. № 388 «Об утверждении требований к проекту межевания земельных участков» проектом межевания, определяются размеры и местоположение границ земельного участка или земельных участков, которые могут быть выделены в счет земельной доли или земельных долей»179. Учитывая то, что у граждан имеются свидетельства о праве собственности на земельные доли, отказы ФГБУ «ЗКП по Забайкальскому краю» опостановке земельных участков на государственный кадастровый учет незаконны. Границы территориальных зон установлены в месте расположения земельного участка сельскохозяйственного назначения, находящегося в собственности граждан, и не входящего в черту населенного пункта «Засопкинское». Поскольку действия органов местного самоуправления сельского поселения «Засопкинское», Росреестра по Забайкальскому краю и ФГБУ «ЗКП по Забайкальскому краю» были не согласованны, произошло нарушение «исключительного вещного права – права частной собственности граждан»180. Статьей 35 Конституции Российской Федерации установлено, что «право частной собственности охраняется законом.Каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами.Никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения»181. На сегодняшний день в суд Читинского района Забайкальского края поступают иски от граждан об обжаловании незаконных действий органов государственной власти и органов местного самоуправления сельского поселения «Засопкинское». Органы судейского сообщества вынуждены анализировать проблему и принимать решения. В настоящее время судебные постановления, вступившие в законную силу, по данному вопросу отсутствуют. Рассмотрев указанную проблему, учитывая ее серьезность, в целях недопущения нарушения конституционных прав граждан в дальнейшем, предлагаем ее решение в досудебном порядке путем: – введения совместного административного регламента, детализирующего действия органов государственной власти, ФГБУ «ЗКП по Забайкальскому краю» и органов местного самоуправления в процессе взаимодействия при осуществлении государственного управления земельными ресурсами, учитывающего все принятые решения какого-либо из субъектов государственного управления земельными ресурсами. В настоящее время «административные регламенты утверждаются исключительно в отношении одного органа государственной власти»182; – законодательного упрощения процедуры выдела земельных участков из категории земель сельскохозяйственного назначения в счет земельных долей, находящихся в собственности граждан, выражающегося в создании фонда, осуществляющего на основании заявлений собственников земельных долей в жестко установленные сроки функции по формированию земельных участков, внесения всех сведений о них в государственный кадастр недвижимости и государственной регистрации прав собственности на них. Данный принцип осуществления единства функций должен реализовываться при подаче даже одного заявления собственника земельной доли. В целях соблюдения прав остальных собственников земельных долей, формироваться должен весь сельскохозяйственный массив за счет средств государственного бюджета Забайкальского края, компенсация расходов которого будет осуществлена при подаче заявлений о реализации прав на выдел своих долей остальных собственников с оплатой услуг фонда. Политико-экономическая составляющая предложенного механизма работы фонда обосновывается защитой конституционных прав граждан на свое право собственности и формированием объектов дальнейшего налогообложения – земельных участков, на которые после государственной регистрации права собственности будет начисляться земельный налог вместный бюджет. Подводя итоги, отметим следующее: – несмотря на проведенную реформу государственной политики в сфере управления земельных ресурсов, основное направление которой должно было быть реализовано в установлении равенства всех форм собственности на земельные ресурсы (государственной, муниципальной, частной и иных форм) и приоритетности конституционных прав граждан, на практике имеют место случаи совместных действий всех ветвей власти по защите права федеральной собственности, нарушая при этом права титульных обладателей иных форм собственности на земельные ресурсы; – политический характер и серьезность последствий не решения рассмотренных проблем в сфере государственного управления земельными ресурсами; – в процессе анализа проблем в сфере государственного управления земельными ресурсами доказана возможность их урегулирования в досудебном порядке, не допуская факта нарушения конституционных прав граждан, и разработаны варианты решения таких проблем. |
Похожие:
 | Утвердить прилагаемый Перечень государственных услуг, предоставляемых исполнительными органами государственной власти Забайкальского... | | Утвердить прилагаемый Перечень государственных услуг, предоставляемых исполнительными органами государственной власти Забайкальского... |
| Устава Забайкальского края, в целях оказания гарантированного объема медицинской помощи населению Забайкальского края Правительство... |  | В соответствии со статьей 30 Устава Забайкальского края, статьей 11 Закона Забайкальского края "Об Уполномоченном по правам ребенка... |
| В соответствии со статьей 44 Устава Забайкальского края, в целях организации процесса добровольного переселения в Забайкальский край... | | В соответствии со статьей 30 Устава Забайкальского края, статьей 8 Закона Забайкальского края "Об Уполномоченном по правам человека... |
| О некоторых вопросах реализации программы "Жилье для российской семьи" в рамках государственной программы Российской Федерации "Обеспечение... | | Настоящий документ является руководством пользователя по работе с программным комплексом «Учет и управление земельными ресурсами»... |
| ПМ. 01 «Проведение проектно-изыскательских работ для целей землеустройства и кадастра» | | Планом работы Арбитражного суда Забайкальского края на 1 полугодие 2013 года проанализирована практика рассмотрения Арбитражным судом... |