Федеральное государственное научно-исследовательское учреждение
«Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации»
АНАЛИЗ ПРАКТИКИ РЕАЛИЗАЦИИ ПРОГРАММ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АНАЛИТИЧЕСКИЙ ДОКЛАД
Научный руководитель Т.Я. Хабриева
Москва – 2012
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ 4
1. Общая характеристика программ противодействия коррупции субъектов Российской Федерации 9
3. Институциональные основы реализации программ противодействия коррупции субъектов Российской Федерации 49
4. Проблемы соотношения региональных и муниципальных программ противодействия коррупции 62
5. Реализация мероприятий программ противодействия коррупции субъектов Российской Федерации в наиболее коррупциогенных сферах государственного и муниципального управления 76
5.1. Природоресурсная и природоохранная сферы государственного управления 76
5.2. Размещение государственного и муниципального заказа 89
5.3. Образование и здравоохранение 95
6. Организация профилактической работы в субъектах Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции 106
6.1. Антикоррупционная экспертиза в аспекте реализации региональных программ противодействия коррупции 106
6.2. Развитие институтов общественного и парламентского контроля за реализацией мероприятий программ противодействия коррупции субъектов Российской Федерации 112
7. Кадровая работа в системе государственной и муниципальной службы и противодействие коррупции 120
7.1. Декларирование государственными гражданскими служащими субъектов Российской Федерации и муниципальными служащими доходов, имущества и обязательств имущественного характера 120
7.2. Урегулирование конфликтов интересов на государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации и муниципальной службе 128
7.3. Внедрение антикоррупционных стандартов 144
8. Регулирование публичных услуг в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях и программы противодействия коррупции 151
9. Антикоррупционный мониторинг в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях 167
10. Доступность информации об антикоррупционной деятельности на официальных сайтах органов государственной власти субъектов Российской Федерации 186
11. Опыт социологического мониторинга реализации программ противодействия коррупции в субъектах Российской Федерации 195
Выводы и предложения 212
ПРИЛОЖЕНИЯ 253
Приложение 2 268
ВВЕДЕНИЕ
В соответствии с поручением Руководителя Администрации Президента Российской Федерации, председателя президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции (письмо от 6 июня 2011 г. № А4-7981) Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (далее – Институт) провел анализ практики реализации программ противодействия коррупции в субъектах Российской Федерации.
Исходной позицией исследования стал базовый подход Национальной стратегии противодействия коррупции, предполагающий реализацию системы последовательных мер, требующих согласованных усилий на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.
Институтом исследовались нормативное правовое обеспечение реализации программ противодействия коррупции в субъектах Российской Федерации; институциональные основы реализации региональных программ противодействия коррупции; проблемы соотношения региональных и муниципальных программ противодействия коррупции; реализация мероприятий программ в наиболее коррупциогенных сферах государственного управления; организация профилактической работы. Кроме того, анализировались информационные и кадровые аспекты реализации программ, а также практика проведения антикоррупционного мониторинга в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях. В ходе исследования осуществлялся социологический мониторинг реализации региональных программ противодействия коррупции1.
Были проведены эмпирические исследования путем десантирования в ряд субъектов Российской Федерации (Астраханская область; Липецкая область; Ставропольский край; Вологодская область; Республика Саха (Якутия); Тюменская область), позволившие получить целостное представление о реализации антикоррупционной политики на региональном уровне. В рамках выездных исследований осуществлялся также выборочный анализ реализации программ противодействия коррупции муниципальных образований (на примере разных видов муниципальных образований – поселений, муниципальных районов и городских округов)2.
Цель исследования заключалась в выявлении типичных, в первую очередь юридических, ошибок в осуществлении антикоррупционной деятельности субъектов Российской Федерации, а также в формулировании предложений по ее совершенствованию.
Достижение поставленной цели осуществлялось посредством решения следующих взаимосвязанных задач: критически осмыслить и обобщить программы противодействия коррупции, принятые органами государственной власти субъектов Российской Федерации; определить эффективность институциональных основ реализации региональных программ противодействия коррупции; рассмотреть соотношение региональных программ противодействия коррупции с планами противодействия коррупции органов исполнительной власти, с муниципальными программами и планами противодействия коррупции; определить наиболее коррупциогенные сферы государственного управления; выявить особенности организации профилактической работы в субъектах Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции; проанализировать индикаторы эффективности, типичные ошибки, возникающие при реализации региональных программ противодействия коррупции.
Методика исследования строилась на изучении законодательства, правоприменительной практики в отношении как программных мероприятий, так и общесистемных мер, что позволило сфокусироваться не только на общеправовых проблемах, но и на проблемах содержательного характера.
При проведении исследования использовались традиционные юридические методы (формально-юридический, системно-структурный методы, метод сравнительного анализа, моделирование, метод опережающей информации) и специальные методы, основанные на группировке сходных антикоррупционных материалов в рамках тематических блоков, выделении наиболее распространенных антикоррупционных практик, их структурно-функциональном анализе, проведении экспресс-опросов, интервьюирования, диагностирования и др.
Особенностью применяемой методологии исследования стал переход от сугубо текстуального анализа программ противодействия коррупции к практическим аспектам их реализации (документообороту, взаимодействию с федеральными и муниципальными органами власти, а также с институтами гражданского общества, информационным и кадровым ресурсам, мнению граждан, государственных служащих и предпринимателей о реализации программ).
Проведенный анализ позволяет констатировать, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют значительную работу по формированию правовых, организационных и информационных механизмов противодействия коррупции.
В целом, антикоррупционная деятельность субъектов Российской Федерации ориентирована на выполнение стандартов, предусмотренных федеральным законодательством о противодействии коррупции. Налажена взаимосвязь программ субъектов Федерации с системой мер противодействия коррупции, определенных в Национальной стратегии противодействия коррупции3 и Национальном плане противодействия коррупции на 2012 – 2013 годы4. Можно констатировать формирование самостоятельного направления деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации в рамках реализации государственной антикоррупционной политики.
В качестве позитивных практик можно отметить Республику Татарстан и Ульяновскую область. В этих субъектах Российской Федерации: сформированы специализированные органы противодействия коррупции; активно реализуются профилактические мероприятия на ведомственном уровне и в муниципальных образованиях; обеспечивается доступность и открытость деятельности органов государственной власти и местного самоуправления; налажена методическая работа по обеспечению противодействия коррупции; внедряется система добровольного тестирования граждан, претендующих на замещение государственной и муниципальной должности, а также должностей государственной и муниципальной службы и т.п.
Несмотря на в целом положительный опыт противодействия коррупции в Тюменской и Астраханской областях можно, в частности, отметить проблемы, связанные с взаимодействием с институтами гражданского общества (отсутствие представителей гражданского общества в совещательных органах при высших должностных лицах субъектов Российской Федерации). В Астраханской области фактически не функционирует институт независимых экспертов (лиц, аккредитованных Минюстом России в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов).
Значительная часть регионов (67) использует потенциал программно-целевого метода для регулирования антикоррупционной деятельности на территории субъекта Федерации, что способствует повышению эффективности координации органов власти и их взаимодействия с институтами гражданского общества.
Преимущества программно-целевого подхода видятся в том, что программа представляет собой акт комплексного регулирования, направленный на достижение целей и задач в сфере противодействия коррупции; имеет более сложную структуру, дополнительно включает оценку имеющихся материально-финансовых ресурсов по реализации предусмотренных мероприятий. В отличие от планов в программах более детально закрепляется механизм контроля и надзора за исполнением мероприятий, определяются потенциальные риски при их реализации, устанавливаются индикаторы оценки их эффективности.
В целом намечается тенденция к расширению использования субъектами Российской Федерации программно-целевого регулирования антикоррупционной деятельности, но она недостаточна. Рекомендуется принять соответствующие целевые программы во всех субъектах Российской Федерации, и на их основе разрабатывать ведомственные программы и планы антикоррупционных мероприятий с учетом направлений деятельности органов исполнительной власти и региональной специфики.
По результатам проведенного исследования сделаны выводы и предложены рекомендации по повышению эффективности использования программно-целевого метода в сфере противодействия коррупции на региональном уровне.
|
