5. Реализация мероприятий программ противодействия коррупции субъектов Российской Федерации в наиболее коррупциогенных сферах государственного и муниципального управления 5.1. Природоресурсная и природоохранная сферы государственного управления
Спектр полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в природоресурсной и природоохранной сферах широк. Он включает в себя полномочия по управлению и распоряжению земельными и лесными участками, а также водными объектами, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации, осуществлению регионального государственного экологического надзора; ведению учета объектов и источников негативного воздействия на окружающую среду, подлежащих региональному государственному экологическому надзору; контролю за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения платы за негативное воздействие на окружающую среду по объектам хозяйственной и иной деятельности, подлежащим региональному государственному экологическому контролю и др.
Реализация многих из выше перечисленных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации сопряжена с выдачей субъектам хозяйственной и иной деятельности (природопользователям) соответствующей разрешительной документации, что создает условия для возникновения коррупционных проявлений в рассматриваемых сферах государственного управления в субъектах Российской Федерации. В сфере природопользования осуществляются предоставление земельных участков в собственность и аренду, регулирование охоты и ведения охотничьего хозяйства, предоставление в пользование участков недр местного значения, заключение договоров водопользования и лесопользования, проведение аукционов на предоставление в пользование природных ресурсов.
Наиболее высоки коррупционные риски в сфере оказания органами государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими управление в экологической сфере31 следующих государственных услуг: выдача разрешения на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух стационарными источниками; выдача разрешения на сбросы вредных (загрязняющих) веществ в водные объекты; согласование планов мероприятий по снижению выбросов, сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду для достижения нормативов предельно допустимых выбросов и нормативов допустимых сбросов; рассмотрение и согласование планов по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов; согласование планов мероприятий по уменьшению выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферу в периоды неблагоприятных метеорологических условий.
Высокий коррупциогенный потенциал природоресурсной и природоохранной сфер государственного управления в субъектах Российской Федерации актуализирует необходимость совершенствования правовых и организационных средств противодействия коррупции в органах государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих управление в сфере экологии.
Следует отметить, что во многих субъектах Российской Федерации проводятся общие мероприятия по снижению уровня коррупции во всех сферах деятельности органов государственной власти субъектов, включая экологическую сферу. Однако в принятых в соответствии с федеральным и региональным законодательством о противодействии коррупции антикоррупционных программах субъектов Российской Федерации почти не учитывается специфика природоохранной и природоресурсной сфер государственного управления и не содержатся меры антикоррупционной политики, учитывающие особенности возникновения коррупционных проявлений в сфере деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственное управление в сфере экологии32.
В программах противодействия коррупции на региональном и муниципальном уровне отсутствуют разделы, посвященные противодействию коррупции в сфере природопользования и охраны окружающей среды, не формулируются перечни конкретных антикоррупционных мероприятий. Такое отношение к проблематике охраны окружающей среды и природопользования свидетельствует о том, что субъекты Российской Федерации и муниципальные образования недооценивают опасность или осознанно занижают уровень коррупционных проявлений в указанной сфере, особенно в вопросе предоставления прав на природные ресурсы, например на земельные участки. В свою очередь в весьма подробной Комплексной республиканской антикоррупционной программе на 2012 – 2014 годы, утвержденной постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 18 августа 2011 г. № 687, мероприятие по проверке исполнения земельного законодательства при предоставлении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, по совершенствованию нормативных правовых актов, регулирующих отношения в данной сфере, содержится в разделе «Деятельность правоохранительных органов по противодействию коррупции».
Для включения в региональные программы противодействия коррупции вопросов природопользования и охраны окружающей среды необходимо первоначально определить наиболее актуальные направления в аспекте противодействия коррупции. Данные сферы должны находиться в компетенции субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, поскольку очень многие полномочия, при реализации которых возникают коррупциогенные факторы, находятся в компетенции федеральных органов исполнительной власти (в основном недропользование, добыча водных биологических ресурсов, экологическое нормирование и разрешительная деятельность).
В региональных программах отсутствуют также и индикаторы выполнения программ применительно к сфере природопользования и охраны окружающей среды. Между тем без наличия индикаторов и ожидаемых результатов невозможно сделать вывод об эффективности той или иной региональной программы противодействия коррупции. С учетом высокой коррупциогенности сферы природопользования представляется целесообразным включать в региональные программы и планы противодействия коррупции вопросы противодействия коррупции в сфере охраны окружающей среды и природопользования: в части проведения мероприятий в коррупционно опасных сферах; в части определения индикаторов эффективности таких программ; в части мониторинга их выполнения.
В отдельных региональных программах противодействия коррупции предусматривается разработка ведомственных планов мероприятий по противодействию коррупции. Так, в Программе противодействия коррупции в Приморском крае на 2012 – 2015 годы, утвержденной постановлением Администрации Приморского края от 26 октября 2011 г. № 266-па, предусмотрена разработка органами исполнительной власти Приморского края ведомственных планов мероприятий по противодействию коррупции в основных коррупционно опасных сферах регулирования. К указанным сферам в Программе отнесены в том числе сельское хозяйство, рыбное хозяйство, земельные ресурсы и землеустройство. Кроме того, на региональном уровне задача противодействия коррупции в сфере природопользования актуальна также для области лесопользования, водопользования, использования и охраны объектов животного мира, в том числе охоты. В указанных областях субъекты Российской Федерации обладают собственной компетенцией, а также большим объемом делегированных полномочий.
Необходимо учитывать, что субъекты Российской Федерации обладают различными природно-географическими условиями, обусловливающими достаточность или недостаточность тех или иных природных ресурсов на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, значение природного ресурса в экономике региона. Так, в Приморском крае актуальна защита водных биологических ресурсов, в Вологодской области и Республике Коми – лесных ресурсов, Ульяновской области, Саратовской области, Самарской области – водных и водных биологических ресурсов, в Краснодарском крае - земель сельскохозяйственного назначения, в Тюменской области – недр. Данные факторы должны учитываться в региональных программах противодействия коррупции при отражении наиболее коррупционноемких направлений в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Однако учет особенностей противодействия коррупции в указанных сферах государственного управления не осуществляется.
Перспективным направлением для противодействия коррупции является сфера землепользования. Формально сфера землепользования находится в основном в компетенции органов местного самоуправления, которые предоставляют земельные участки для строительства и иных целей, однако субъекты Федерации могут в рамках региональных программ по противодействию коррупции «точечно» бороться с проявлениями коррупции на муниципальном уровне. Кроме того, в компетенции субъектов Российской Федерации находится оборот земель сельскохозяйственного назначения, который в ряде субъектов Российской Федерации имеет выраженный коррупционный характер.
Анализ ряда муниципальных правовых актов33 в области противодействия коррупции свидетельствует о том, что на муниципальном уровне предупреждению коррупции в сфере землепользования также не уделяется достаточного внимания.
С учетом наличия значительного количества коррупциогенных факторов в сфере охраны окружающей среды и природопользования на муниципальном уровне (прежде всего в сфере землепользования) рекомендуется в муниципальные программы противодействия коррупции включать вопросы противодействия коррупции в указанных сферах.
Для выделения наиболее коррупциогенных сфер на региональном и муниципальном уровне необходимо шире проводить научные исследования, привлекать экспертов. Несмотря на выявленные недостатки в части отражения в региональных программах противодействия коррупции проблематики природопользования и охраны окружающей среды, проведенный анализ свидетельствует об определенной положительной динамике в отражении природоресурсной и природоохранной составляющей.
Это связано с тем, что конкретные антикоррупционные мероприятия органов исполнительной власти ряда субъектов Федерации, уполномоченных в области охраны окружающей среды и природопользования, стали предусматриваться в ведомственных программах противодействия коррупции.
С целью искоренения коррупции как системного явления в области государственного управления экологической сферой в субъектах Российской Федерации уполномоченными органами государственной власти регионов разрабатываются ведомственные антикоррупционные программы (планы). Полагаем, что именно этот инструмент должен сыграть ключевую роль в формировании ведомственного организационно-правового механизма противодействия коррупции в сфере государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды в субъектах Российской Федерации, поскольку, как уже было отмечено, специальных мер антикоррупционной политики, направленных на предупреждение коррупции в сфере деятельности органов государственного экологического управления субъектов Российской Федерации, антикоррупционные программы субъектов Российской Федерации практически не содержат.
Анализ антикоррупционной деятельности субъектов Федерации, однако, показывает, что не во всех органах государственной власти субъектов Федерации, осуществляющих экологическое управление, разработаны и утверждены ведомственные антикоррупционные программы (планы), направленные на снижение уровня коррупции в сфере деятельности органов государственного экологического управления субъектов Российской Федерации. Так, в Оренбургской области Министерством природных ресурсов, экологии и имущественных отношений не разработан программный документ, направленный на предупреждение коррупции в сфере его деятельности. Нет такого документа и у Министерства экологии и природных ресурсов Нижегородской области.
В то же время есть субъекты Российской Федерации, в которых реализуются разработанные соответствующими отраслевыми министерствами антикоррупционные программы (планы). Так, в Республике Татарстан Министерством экологии и природных ресурсов осуществляется уже третья антикоррупционная программа, утвержденная приказом Министерства от 29 ноября 2011 г. № 491-п «Об утверждении Антикоррупционной программы Министерства экологии и природных ресурсов Республики Татарстан на 2012 – 2014 годы». Две предыдущие программы действовали в периоды с 2006 по 2008 и с 2009 по 2011 годы, и их выполнение позволило повысить информационную открытость деятельности Министерства экологии и природных ресурсов Республики Татарстан, оперативность и эффективность нормативного правового обеспечения антикоррупционной деятельности, улучшить работу по анализу обращений граждан о фактах коррупции, сформировать практику проведения анализа исполнения антикоррупционных мероприятий34.
Антикоррупционная программа Министерства экологии и природных ресурсов Республики Татарстан на 2012 - 2014 годы определяет в качестве основных следующие направления деятельности по противодействию коррупции в Министерстве: развитие системы нормативных правовых актов Министерства в сфере противодействия коррупции, быстрое и эффективное устранение пробелов в правовом регулировании; совершенствование системы проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, в том числе независимой антикоррупционной экспертизы; ежегодное проведение проверок достоверности представленных сведений о доходах, об имуществе государственных служащих, их супругов и несовершеннолетних детей; активизацию деятельности комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих и урегулированию конфликта интересов; ведение мониторинга информации о коррупционных проявлениях в деятельности должностных лиц; совершенствование организации деятельности по размещению государственных заказов.
Содержащиеся в анализируемой Программе антикоррупционные мероприятия являются типичными мероприятиями по противодействию коррупции, обычно реализуемыми органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации во всех сферах государственного управления в соответствии с федеральными и региональными антикоррупционными программными документами. Специфика организации работы по противодействию коррупции в природоохранной и природоресурсной сферах, предполагающая дифференциацию антикорупционных мер по наиболее коррупцигенным направлениям деятельности Министерства экологии и природных ресурсов Республики Татарстан (в числе которых, например, выдача разрешений на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух стационарными источниками; согласование планов мероприятий по снижению выбросов, сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду; рассмотрение и согласование планов по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов35), в программе практически не отражена.
Следует также отметить, что Антикоррупционная программа Министерства экологии и природных ресурсов Республики Татарстан не содержит необходимых для оценки результативности реализации Программы индикаторов (показателей) эффективности реализации предусмотренных Программой антикоррупционных мер. В Антикоррупционной программе Министерства экологии и природных ресурсов Республики Татарстан довольно абстрактно определены лишь ожидаемые конечные результаты реализации Программы – рост эффективности государственного управления в природоохранной сфере посредством установления приоритета закона как основного инструмента регулирования жизни в обществе и государстве, открытости и доступности для граждан и организаций деятельности Министерства, упрочнения связи с гражданским обществом, повышения профессионального и культурного уровня должностных лиц Министерства, повышения эффективности борьбы с коррупционными правонарушениями.
Еще один пример. В Московской области приказом министра экологии и природопользования от 28 декабря 2011 г. № 75-ПМ утвержден План мероприятий Министерства экологии и природопользования Московской области по противодействию коррупции на 2012 год. В числе 23 предусмотренных этим планом антикоррупционных мероприятий определены: мониторинг внесения изменений в законодательство о противодействии коррупции; проведение первичной антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов, разрабатываемых Министерством; проверка на предмет соответствия требованиям антикоррупционного законодательства административных регламентов по исполнению государственных функций и оказанию государственных услуг; противодействие коррупции при размещении государственных заказов; проведение заседаний Рабочей группы по противодействию коррупции в сфере природопользования и охраны окружающей среды; контроль за соблюдением ограничений, налагаемых на гражданина, замещавшего должность государственной гражданской службы в Министерстве, при заключении им трудового договора на новом месте работы; организация работы по обеспечению соблюдения сотрудниками Министерства общих принципов служебного поведения; формирование нетерпимого отношения к коррупционным проявлениям; развитие правовой основы противодействия коррупции; мониторинг правоприменительной практики правоохранительных органов и судов по делам, связанным с коррупцией; расширение системы правового просвещения населения.
Особый интерес в контексте проводимого исследования представляет ведомственная целевая программа «Противодействие коррупции в сфере деятельности Государственного комитета Кабардино-Балкарской Республики по лесному хозяйству» на 2011 - 2013 годы, утвержденная приказом Государственного комитета Кабардино-Балкарской Республики по лесному хозяйству (далее – Госкомлеса Кабардино-Балкарской Республики) от 21 марта 2011 г. № 14. Данная программа является одним из позитивных примеров, показывающих, насколько грамотным может быть применение программно-целевого метода в создании ведомственной системы противодействия коррупции. Ведомственная целевая программа Госкомлеса Кабардино-Балкарской Республики не только закрепляет перечень антикоррупционных мероприятий, но и устанавливает конкретные целевые индикаторы эффективности их реализации, что позволяет обеспечить поэтапный контроль выполнения мероприятий этой Программы и оценку их результатов.
В перечень программных антикоррупционных мероприятий Госкомлеса Кабардино-Балкарской Республики вошли: организационные и правовые меры, направленные на реализацию Программы; антикоррупционный мониторинг и аудит, мониторинг коррупциогенных факторов и мер антикоррупционной политики; антикоррупционная экспертиза и анализ коррупциогенности нормативных правовых актов и их проектов; совершенствование деятельности по размещению государственного заказа; внедрение антикоррупционных механизмов в деятельность кадровых служб; антикоррупционная пропаганда и информационно-пропагандистское обеспечение Программы и др.
Помимо перечня программных антикоррупционных мероприятий, как уже было отмечено, в приложении к обозначенной ведомственной Программе определены конкретные целевые индикаторы (показатели) этой Программы36. Для каждого целевого индикатора в ведомственной целевой программе Госкомлеса Кабардино-Балкарской Республики установлено конкретное количественное значение, ориентируясь на которое по итогам отчетного периода реализации программных антикоррупционных мероприятий можно будет дать объективную оценку эффективности реализации этих мероприятий.
Помимо антикоррупционных программ (планов) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими государственное управление в экологической сфере, с целью правового обеспечения противодействия коррупции принимаются специальные нормативные правовые акты, необходимые для реализации антикоррупционных мер в этих органах власти37. Цель принятия большей части таких нормативных правовых актов – регламентация процедурных вопросов, возникающих в процессе реализации антикоррупционных мер (правовое обеспечение функционирования комиссий по противодействию коррупции, закрепление порядка уведомления о фактах склонения государственного гражданского служащего к совершению коррупционных правонарушений, оптимизация процедуры и порядка ведения делопроизводства и др.).
Таким образом, проведенный в рамках настоящего исследования анализ деятельности органов государственной власти субъектов Федерации, осуществляющих экологическое управление по противодействию коррупции показал, что не во всех этих органах государственной власти внедрение мер противодействия коррупции осуществляется на комплексной организационно-правовой основе – ведомственные антикоррупционные программы (планы) разработаны и утверждены не в каждом органе государственной власти субъекта Федерации, осуществляющего государственное управление в экологической сфере. В этой связи с целью обеспечения совершенствования правовых и организационных инструментов противодействия коррупции на комплексной нормативной правовой основе в природоохранных и природоресурсных ведомствах субъектов Федерации уполномоченными органами государственной власти субъектов Федерации должна быть продолжена работа по принятию ведомственных антикоррупционных программ (планов). При этом вновь разрабатываемые ведомственные антикоррупционные программы (планы) обязательно должны содержать необходимые для оценки результативности реализации этих программ (планов) индикаторы (показатели) эффективности реализации ведомственных антикоррупционных мер.
Кроме того, правовой анализ ведомственных антикоррупционных программ (планов) позволяет сделать вывод о том, что реализуемые органами государственной власти субъектов Федерации, осуществляющими государственное управление в сфере экологии, мероприятия по противодействию коррупции не в полной мере учитывают особенности коррупционных проявлений в сфере государственного регулирования охраны окружающей среды и природопользования. В связи с изложенным в рамках реализации основных направлений деятельности по противодействию коррупции органам государственной власти субъектов Федерации, осуществляющим экологическое управление, необходимо активизировать работу по выявлению коррупциогенных факторов и проблем реализации антикоррупционных мер. Результаты этой деятельности должны послужить основой для дальнейшей модернизации механизмов и инструментов ведомственной антикоррупционной политики.
|
