5.3. Образование и здравоохранение
Образование и здравоохранение в Российской Федерации являются сферами деятельности, которые также подвержены коррупции.
За 2011 год больше всего нарушений коррупционного характера выявлено в здравоохранении и образовании: против работников здравоохранения и соцобеспечения было возбуждено 1990 уголовных дел, еще около 2000 дел возбудили в сфере образования и науки38. По оценкам российских СМИ, в 2005-2011 годах размер среднероссийской взятки в России за поступление в престижную школу составлял около 20 тыс. рублей, а ежемесячные сборы 1-2 тыс. рублей; в элитную школу, соответственно, 150-200 тыс. рублей и 7-10 тыс. рублей39.
Наибольшими коррупционными рисками в сфере образования характеризуются: поступление в образовательные организации (особенно специализированные общеобразовательные школы и дошкольные учреждения, государственные высшие учебные заведения), различные формы аттестации как обучающихся, так и педагогических кадров (покупка и продажа дипломов, завышение результатов аттестации и др.).
Коррупционные риски в здравоохранении имеют свою специфику и, как правило, связаны со следующими областями деятельности: дополнительное лекарственное обеспечение отдельных категорий граждан; выдача медицинских заключений, справок; внеочередное оказание медицинской помощи; оказание медицинской помощи на уровне, соответствующем стандартам качества и интересам пациента.
Общими для социальной сферы (образование, здравоохранение и культура) областями коррупционных рисков являются проведение контрольно-надзорных и разрешительных процедур (государственная регистрация, аттестация и аккредитация, выдача разрешений, лицензирование), проведение государственных закупок.
Основной объем социальных услуг оказывается на муниципальном уровне, где лицом, оказывающим услугу (или выступающим от имени организации, обязанной ее оказывать), является не государственный служащий, а лицо, состоящее в трудовых отношениях с бюджетной организацией. Поэтому анализ в этой части программ противодействия коррупции, принятых на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, представляет значительный интерес.
Анализ антикоррупционных программ всех субъектов Российской Федерации40 был проведен по трем основным направлениям: 1) оказание публичных услуг в сфере охраны здоровья граждан; 2) оказание публичных услуг в сфере образования; 3) оказание публичных услуг в сфере культуры. При этом объектами анализа выступали: 1) программы противодействия коррупции; 2) планы по реализации программ противодействия коррупции.
В результате анализа нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и соответствующих муниципальных образований было выявлено, что в целом региональные программы противодействия коррупции имеют структуру, схожую с федеральными программами, но, как правило, более развернутую по содержанию.
Меры по противодействию коррупции при оказании публичных услуг в сфере образования, здравоохранения, культуры имеются как в общих программах противодействия коррупции на уровне субъектов Российской Федерации, так и в специально разработанных ведомственных программах противодействия коррупции.
Имеющиеся в общих программах меры имеют, как правило, выборочный характер и не охватывают все сферы коррупционных рисков в деятельности органов и учреждений образования, здравоохранения, культуры.
Как правило, муниципальные программы либо не предусматривают мероприятий в социальной сфере, либо касаются тех же мероприятий, которые названы в антикоррупционной программе субъекта Федерации. Например, как и в постановлении Правительства Московской области от 10 июня 2008 г. № 440/20 «Противодействие коррупции в Московской области на 2009 - 2011 годы» в постановлении главы Серпуховского муниципального района Московской области от 01 декабря 2010 г. № 2026 «Противодействие коррупции в Серпуховском муниципальном районе на 2011 - 2013 годы» в целях формирования нетерпимого отношения к проявлениям коррупции с юношеского возраста предусмотрено проведение мероприятий (занятий, семинаров и т.п.) в образовательных учреждениях по отдельным планам.
Имеются муниципальные программы противодействия коррупции, которые отличаются большим перечнем мероприятий в социальной сфере, нежели программы регионального уровня. Так, например, в решении Совета городского округа г. Октябрьский Республики Башкортостан от 07 апреля 2011 г. № 392 «Об утверждении Программы противодействия коррупции в городском округе город Октябрьский Республики Башкортостан на 2011 - 2013 годы» предусмотрено осуществление проверок в общеобразовательных учреждениях района по привлечению внебюджетных средств и их целевому использованию.
Анализ перечня мероприятий ведомственных программ противодействия коррупции показывает наличие общих мер противодействия коррупции, которые приемлемы для оказания услуг не только в сфере образования, но и в иных сферах, где подобные услуги оказываются (социальное обслуживание, здравоохранение, культура). К их числу отнесены41: проведение анализа результатов опроса населения о качестве предоставляемых бюджетных услуг в сфере образования, заявлений, обращений граждан о коррупции и внесение предложений руководству Министерства для принятия организационных мер, направленных на недопущение подобных фактов; проведение отчетных совещаний о ходе реализации антикоррупционной политики, информирование общественности через СМИ о проводимой работе и ее результатах; проведение мероприятий, посвященных Международному дню борьбы с коррупцией - 9 декабря: оформление стенда, обсуждение проблемы коррупции среди сотрудников в целях формирования нетерпимости к фактам коррупции.
Однако наибольшее число мероприятий имеет общий характер, вследствие чего они могут быть адресованы всем государственным органам и государственным, а также муниципальным служащим, например: создание «антикоррупционной линии» на сайте министерств; проведение в подведомственных учреждениях проверочных мероприятий в целях выявления и устранения причин, способствующих возникновению фактов коррупции; проведение анализа фактов привлечения к уголовной ответственности государственных служащих за совершение преступлений коррупционной направленности, проведение служебных проверок в целях выявления и устранения условий, способствовавших совершению преступлений; содействие общественным организациям в проведении акций, направленных на формирование негативного отношения к коррупционным проявлениям, и повышение правовой культуры; организация работы «телефона доверия» («горячей линии») для сообщений о фактах коррупции, информирование общественности о результатах его работы; проведение встреч, «круглых столов» с представителями общественности, предпринимателями с целью выработки наиболее эффективных мер противодействия коррупции; размещение в СМИ, на ннтернет-сайтах программы противодействия коррупции, ежегодное информирование общественности о результатах проводимой работы; разработка и изготовление печатной продукции и наружной рекламы антикоррупционной направленности; оформление информационного стенда по вопросам борьбы с коррупцией; размещение на сайтах государственных органов и в печатных изданиях информации о результатах проведения конкурса государственных закупок; развитие исключающей коррупцию системы подбора и расстановки кадров, в том числе конкурсного замещения вакантных должностей, ротации кадров, процедур тестирования кандидатов на замещение должностей государственной гражданской службы; проведение анкетирования подведомственных организаций по вопросам антикоррупционной направленности.
Ведомственные программы и планы по противодействию коррупции в органах управления образованием, как правило, включают в себя три блока мероприятий: создание механизма антикоррупционной деятельности; совершенствование антикоррупционного просвещения и обучения, формирование негативного отношения к коррупции как социальному явлению; обеспечение прозрачности деятельности управления образования субъекта Федерации и подведомственных ему образовательных учреждений.
Таким образом, в числе основных мер профилактики коррупции в региональных и муниципальных программах противодействия коррупции рассматривается формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению посредством просветительской деятельности и использования различных агитационно-воспитательных мероприятий.
Наиболее масштабный охват коррупционных рисков в социальной сфере (и соответственно перечень мероприятий по борьбе с ними) достигается при наличии специальных ведомственных программ. Однако в некоторых субъектах Российской Федерации (например, Санкт-Петербург), специальные программы в образовании, здравоохранении и культуре не предусмотрены, несмотря на то, что официальные данные свидетельствуют о массовых коррупционных проявлениях в указанных сферах.
В программах противодействия коррупции в качестве, ответственных лиц за реализацию тех или иных мероприятий, обозначены только органы исполнительной власти субъекта Федерации. Исключение составляет Программа противодействия коррупции в Республике Башкортостан на 2011 – 2013 годы, утвержденная Указом Президента Республики Башкортостан от 10 февраля 2011 г. № УП-46, в которой исполнителями программы, помимо органов исполнительной власти, названы образовательные и научные учреждения Республики. Такой подход представляется обоснованным, поскольку направлен на более широкий учет коррупционных рисков в субъекте Федерации.
Анализ имеющихся ведомственных программ субъектов Российской Федерации с точки зрения содержания и целей позволяет говорить о том, что сложились два подхода к ведомственным программам противодействия коррупции.
В первой группе субъектов Российской Федерации ведомственные программы в сфере образования в основном касаются деятельности соответствующего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации и не ставят целью борьбу с коррупцией в сфере образования на территории субъекта Российской Федерации. Так, Программа «Противодействие коррупции в сфере образования и науки в Карачаево-Черкесской Республике на 2009 - 2011 годы», утвержденная постановлением Правительства Карачаево-Черкесской Республики от 23 декабря 2009 г. № 495, также в основном касается пресечения коррупционных проявлений в деятельности государственных гражданских служащих органов управления образованием, состоит из нескольких блоков мероприятий, которые в целом повторяют ведомственные программы федерального уровня (организационно-правовые меры по формированию механизма противодействия коррупции; внедрение антикоррупционных механизмов в рамках кадровой политики; контроль за предоставлением государственными гражданскими служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера; противодействие коррупции при размещении государственных заказов; антикоррупционная экспертиза; взаимодействие с получателями государственных услуг).
Вторая группа субъектов Российской Федерации разрабатывает такие ведомственные программы, которые ставят целью осуществление как можно более широкого комплекса мероприятий по борьбе с коррупцией по предмету управления (образование, здравоохранение и т.п.). Так, в Самарской области региональная целевая программа «Противодействие коррупции в Самарской области на 2010 - 2012 года» предусматривает разработку и принятие образовательно-просветительских программ для учащихся по вопросам предупреждения коррупции, а также разработка программы курсов повышения квалификации и переподготовки работников образования по вопросам профилактики в образовательных учреждениях коррупционных правонарушений и преступлений.
Логическим продолжением программных мероприятий региональной программы являются мероприятия ведомственной целевой программы «Противодействие коррупции в сфере деятельности министерства образования и науки Самарской области» на 2010 - 2012 годы. Она состоит из трех крупных блоков мероприятий: 1) создание региональной системы противодействия коррупции в сфере деятельности Министерства образования и науки Самарской области; 2) совершенствование антикоррупционного просвещения и формирование в обществе негативного отношения к коррупции как явлению; 3) обеспечение прозрачности деятельности Министерства образования и науки Самарской области и подведомственной системы.
В первый блок включены в основном контрольные мероприятия за образовательными учреждениями по вопросам организации работы по предупреждению коррупционных правонарушений, за порядком распределения и расходования денежных средств, полученных на реализацию мероприятий в рамках приоритетного национального проекта «Образование», а также проведение антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов и действующих документов Министерства образования и науки Самарской области.
Во второй блок включены мероприятия, в основном направленные на информирование граждан об их правах в сфере образования.
Мероприятия третьего блока имеют своей целью привлечение средств массовой информации и институтов гражданского общества для совместного контроля за исполнением мероприятий ведомственной программы.
В Курганской области также действует ведомственная целевая Программа Главного управления образования Курганской области «Противодействие коррупции в сфере деятельности Главного управления образования Курганской области на 2010 - 2012 годы»42. Основной объем мероприятий касается деятельности государственных органов и государственных гражданских служащих. Следует отметить наличие отдельных мер, связанных с предотвращением коррупции в образовательной деятельности, в том числе: подготовка и распространение среди населения Курганской области информационных материалов об оказании образовательными учреждениями, подведомственными Главному управлению образования Курганской области, образовательных услуг населению; проведение руководителями образовательных учреждений, подведомственных Главному управлению образования Курганской области, в своих коллективах, а также перед населением выступлений об итогах проводимой работы по предупреждению коррупционных правонарушений; участие представителей общественных организаций в работе коллегии Главного управления образования Курганской области.
Специальные антикоррупционные меры в сфере здравоохранения содержат общие региональные программы противодействия коррупции 4 субъектов Российской Федерации (Республика Калмыкия, Краснодарский край, Калужская область, Нижегородская область). В сфере здравоохранения ведомственные программы по противодействию коррупции приняты только в Самарской области43 и Кабардино-Балкарской Республике44. Эти две программы содержат тождественные антикоррупционные мероприятия и предусматривают в качестве специальных мер усиление контроля за порядком распределения и расходования денежных средств, получаемых на реализацию мероприятий в рамках национального проекта, а также контроль за целевым использованием поступающего оборудования.
Следует отметить, что в большинстве субъектов Российской Федерации борьба с коррупцией в здравоохранении осуществляется в рамках общих мер.
Анализ антикоррупционных программ субъектов Российской Федерации показал, что наименьшее внимание в программах противодействия коррупции, как на региональном, так и на муниципальном уровнях уделяется коррупционным рискам в сфере культуры. Сфера культуры в отдельное направление антикоррупционной деятельности не выделена, борьба с коррупцией в этой сфере осуществляется в рамках общих мер.
Ведомственная программа в сфере культуры принята только в Самарской области («Противодействие коррупции в сфере деятельности Министерства культуры Самарской области на 2010 - 2012 годы», утвержденная Приказом Министра культуры Самарской области от 28.09.2009 № 18). Основной целью ведомственной программы является создание условий для защиты законных прав и интересов граждан от угроз, связанных с коррупцией в сфере деятельности Министерства. Для достижения указанной цели приводится набор традиционных как для регионального, так и федерального уровня задач. Анализ перечня мероприятий ведомственной целевой программы показал, что они являются общими и направлены в основном на предупреждение возможных коррупционных проявлений в работе гражданских служащих, должностных лиц Министерства культуры Самарской области и работников подведомственных учреждений.
В большинстве субъектов Российской Федерации в региональных программах противодействия коррупции мероприятия в сфере образования являются общими и касаются вопросов организации и проведения антикоррупционного обучения для различных возрастных категорий населения. Такие мероприятия содержатся в антикоррупционных программах Архангельской области, Республики Бурятия, Владимирской области, Волгоградской области, в Республике Марий Эл, Воронежской области, Еврейской автономной области, Республики Карелия, Кировской области, Краснодарского края, Магаданской области, Республики Мордовия, Нижегородской области, Новгородской области, Оренбургской области, Орловской области, Приморского края, Псковской области, Ростовской области, Саратовской области, Тамбовской области, Республики Татарстан, Тверской области, Республики Тыва, Ульяновской области.
Но в то же время некоторые субъекты Федерации в своих антикоррупционных программах при организации программных мероприятий отдельно сферу образования не выделяют и предусматривают только общие антикоррупционные мероприятия. Такая ситуация наблюдается в Республике Алтай, Амурской области, Астраханской области, Брянской области, Белгородской области, Республике Дагестан, Забайкальском крае, Липецкой области, Ненецком автономном округе, Пермском крае, Сахалинской области, Республике Северная Осетия – Алания, Тюменской области, Республике Хакасия, Челябинской области, Ярославской области.
Анализ региональных и муниципальных программ противодействия коррупции, а также отчетов о выполнении антикоррупционных мероприятий в социальной сфере показал, что выполнение этих мероприятий (и отчетов о выполнении) во многом имеет формальный характер и не ведет к реальному снижению уровня коррупции в сфере образования, здравоохранения, культуры.
С учетом изложенного субъектам Российской Федерации может быть рекомендовано специализировать мероприятия по противодействию коррупции в зависимости от коррупционно опасных сфер государственного управления.
|
