5.2. Размещение государственного и муниципального заказа
Сфера размещения государственного и муниципального заказа относится к числу наиболее коррупциогенных сфер. Учитывая, что вопросы размещения государственного и муниципального заказа относятся в том числе к компетенции субъектов Российской Федерации, это обусловливает необходимость включения в региональные программы противодействия коррупции мероприятий, направленных на снижение коррупционных рисков. Предусмотренные мероприятия, учитывая существующее разграничение полномочий в данной сфере (вопросы гражданского законодательства и установление ответственности за данные правонарушения отнесены к ведению Российской Федерации), ограничены рамками мониторинга и профилактики.
Большинство программ содержат в себе формальный подход к определению программных мероприятий по противодействию коррупции в сфере размещения государственных заказов. Так, например, в программах Вологодской области и Ставропольского края меры по противодействию коррупции сформулированы как «совершенствование контроля за выполнением контрактных обязательств и контроль за прозрачностью процедур закупок», а в Калининградской области мероприятия в плане противодействия коррупции сводятся «к проведению непрерывного мониторинга за выполнением контрактных обязательств».
Вместе с тем отдельные субъекты Российской Федерации предусматривают программные мероприятия в этой сфере более развернуто. Так, в Новосибирской области в Плане мероприятий по противодействию коррупции выделены в специальный раздел меры противодействия коррупции при размещении государственных заказов, где предусматривается несколько последовательных мероприятий, а именно:
- анализ практики, выявление недостатков и подготовка предложений по совершенствованию практики размещения государственных заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд Новосибирской области в целях предотвращения коррупционных действий;
- разработка рекомендаций по проведению сопоставительного анализа закупочных и среднерыночных цен на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг;
- организация мониторинга отклонения закупочных цен по государственному заказу на поставки товаров и т.п.
В субъектах Федерации, как правило, контроль за размещением заказа осуществляется до заключения контракта. В то же время контроль за исполнением заказа нередко не осуществляется.
Анализ мониторинга правонарушений в сфере размещения государственного заказа показывает, что характер правонарушений в этой области имеет системный характер и во многом обусловлен несовершенством действующего федерального законодательства.
Объектом мониторинга были нарушения, выявленные в субъектах Российской Федерации по данным официального сайта www.zakupki.gov.ru. в 2011 году. В целях получения объективной картины исследовались жалобы, рассмотренные в административном порядке уполномоченным по осуществлению контроля органом, по которым были приняты решения о признании жалоб обоснованными полностью или в части.
Мониторинг нарушений, жалобы на которые были рассмотрены по существу и признаны обоснованными, позволяет сделать ряд общих выводов.
1. Большая часть нарушений фиксируется в процессе размещения федеральных и муниципальных заказов. В сравнении с общим числом нарушений жалобы на действия региональных государственных заказчиков составляют относительно небольшое число.
2. На первом месте по числу фиксируемых нарушений находятся запросы котировок, затем – жалобы на открытые аукционы в электронной форме, наименьшее количество жалоб касается открытых конкурсов.
Объяснение этому положению вещей видится не в том, что процедура запроса котировок несет в себе большую коррупционную составляющую, нежели аукцион или конкурс, а в том, что по статистике процедура запроса котировок используется чаще, как следствие фиксируется и большее количество нарушений.
Основная часть жалоб связана с необоснованным отклонением котировочных заявок, поданных в форме электронного документа. Позиция контролирующих органов по данной процедуре едина: заявки, поступившие в электронной форме, должны быть заказчиком приняты и рассмотрены, причем и в тех случаях, когда заказчик не имеет возможности удостовериться в сертификате ключа электронно-цифровой подписи участника размещения заказа.
По данным результатов рассмотрения жалоб на запросы котировок в 2011 г., во многих случаях податели жалоб справедливо ссылались на установление региональными заказчиками избыточных требований к поставляемым товарам. Такие действия приводят (или могут привести) к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, однако статья 17 Федерального закона «О защите конкуренции», запрещающая подобное поведение заказчиков, распространялась только на сферу торгов. Но поскольку запрос котировок формально разновидностью торгов не является, а представляет собой самостоятельный способ размещения заказа, у контролирующих органов не было возможности квалифицировать злоупотребления заказчиков в качестве нарушения указанной нормы антимонопольного законодательства.
Надо отметить, что с 1 января 2012 г. ситуация изменилась в лучшую сторону в связи с распространением запретов статьи 17 Федерального закона
от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» не только на торги, но и на запросы котировок (это обусловлено принятием так называемого «третьего антимонопольного пакета» Федеральный закон от 6 декабря 2011 г. № 401-ФЗ). Тем самым появилась необходимая возможность противодействия коррупционным сговорам заказчиков с поставщиками, относительно предварительного согласования между ними требований котировочной документации под товар конкретного поставщика или производителя.
3. Ряд нарушений касается содержания аукционной документации, когда техническому заданию на поставку товара соответствует товар лишь одного производителя. Установление безальтернативных требований к товару ущемляет права и законные интересы других участников размещения заказа. Данные нарушения свидетельствуют о возможных коррупционных сговорах, и в равной степени могут быть обусловлены недобросовестным отношением заказчиков к подготовке аукционной документации, недостаточной предварительной проработкой рынка товаров, закупаемых на аукционах.
4. Большинство нарушений относятся к аукционам на закупку медицинской техники, медицинского оборудования, запасных частей к ним, а также лекарственных препаратов. Преобладающий тип нарушений неверное обоснование начальной (максимальной) цены контрактов. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» во многих нормах оперирует понятием «начальная (максимальная) цена контракта», это понятие является отправной точкой для реализации процедур размещения заказа (как торгов, так и запроса котировок). Однако в период с 01 января 2006 г. по 25 апреля 2011 г. законодательство не регламентировало, в каком порядке и исходя из каких критериев определяется начальная (максимальная) цена контракта в каждом конкретном случае размещения заказа. Равным образом Закон не возлагал на государственных заказчиков обязанность по проверке (мониторингу) цен или подтверждению обоснованности расчета начальной (максимальной) цены контракта.
Соответствующая норма (ст. 191 Закона) вступила в силу с 25 апреля 2011 г., она содержит открытый перечень источников информации, на которые заказчик может ориентироваться при установлении начальной цены, и которые он обязан указать в конкурсной документации, документации об аукционе или в извещении о запросе котировок.
Очевидно, что нарушения, допускаемые заказчиками в части неверного обоснования начальной цены контрактов, обусловлены пока еще недостаточным сроком применения этой нормы. Кроме того, некоторые региональные заказчики вовремя не сориентировались в применении еще одной новеллы, появившейся в развитие ч.4 ст. 191 Закона.
Речь идет о Правилах формирования начальных (максимальных) цен контрактов (цен лотов) на отдельные виды медицинского оборудования для целей их включения в документацию о торгах на поставку такого оборудования, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 3 ноября 2011 г. № 881. В связи с этим в самом конце 2011 г. были зафиксированы нарушения в закупках медицинского оборудования с обоснованием начальных цен в нарушение указанных правил.
Анализ мониторинга правонарушений в сфере размещения государственного и муниципального заказа выявил следующие проблемы:
– отсутствие единого организационно-методического обеспечения процедур размещения заказа;
– формализованный подход к государственным и муниципальным заказам, не учитывающий специфические свойства заключения контрактов на многие виды товаров, услуг и работ (например, медицинское оборудование и лекарственные препараты, инновационная деятельность, наукоемкая, высокотехнологичная продукция, долгосрочные стратегические проекты и др.);
– отсутствие взаимосвязи между планированием заказа и формированием бюджета (бюджет не является итогом плана закупок, а наоборот – объемы закупок фактически являются следствием доведенных показателей бюджетных ассигнований. Зачастую в начале календарного года учреждение рассчитывает на один объем ассигнований, проводит размещение заказа, а в итоге не может исполнить контракт в части оплаты товара (работы, услуги) поставщику).
Проведенное исследование позволило выявить следующие недостатки антикоррупционных программ:
– избирательность, исключение из сферы действия программ отдельных областей государственного управления, в которых отмечаются наиболее системные коррупционные риски;
– ограниченность в выборе антикоррупционных мер, что приводит к нарушению комплексного подхода в осуществлении антикоррупционной политики;
– несоразмерность программных мероприятий имеющимся у субъектов Российской Федерации полномочиям в указанных сферах;
отсутствие ведомственных программ по противодействию коррупции в указанных сферах.
Рекомендации по совершенствованию средств противодействия коррупции в органах государственной власти субъектов Российской Федерации:
– усиление влияния федерального уровня регулирования на формирование антикоррупционных мероприятий в указанных сферах;
– разработка и совершенствование ведомственных антикоррупционных программ и планов в части дифференциации антикоррупционных мер по каждой сфере государственного управления, потенциально содержащей коррупционные риски;
– разработка единого организационно-методического обеспечения процедур размещения заказа;
– формирование критериев эффективности реализации антикоррупционных мер в зависимости от сфер государственного управления;
– проведение отраслевых научных исследований коррупционных рисков и коррупциогенных факторов в отдельных сферах государственного управления.
|
