7.3. Внедрение антикоррупционных стандартов
Как следует из ч. 4 ст. 10 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», правовое положение (статус) государственного гражданского служащего независимо от того, является ли он федеральным государственным гражданским служащим или государственным гражданским служащим субъекта Российской Федерации, устанавливается федеральным законом о соответствующем виде государственной службы.
Вместе с тем данное обстоятельство не запрещает субъектам Российской Федерации устанавливать своими законами дополнительные к закрепленным федеральным законом особенности правового статуса государственного гражданского служащего. Например, законами города Москвы от 26 января 2005 г. № 3 «О государственной гражданской службе города Москвы»56, Республики Татарстан от 16 января 2003 г. № 3-ЗРТ «О государственной гражданской службе Республики Татарстан»57, Краснодарского края от 31 мая 2005 г. № 870-КЗ «О государственной гражданской службе Краснодарского края»58 и др.
Запреты, ограничения, обязанности, дозволения и требования к служебному поведению государственного служащего образуют в совокупности общий административно-правовой статус государственного служащего.
Общий административно-правовой статус государственного служащего устанавливается Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и Указом Президента Российской Федерации от 12 декабря 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих».
Анализ запретов, ограничений, обязанностей, дозволений и требований к служебному поведению государственных служащих субъектов Российской Федерации свидетельствует об отсутствии единых стандартов к их установлению и классификации. Одни и те же нормативные положения в разных законодательных и иных нормативных правовых актах могут представляться как запреты, ограничения, обязанности, дозволения либо как требования к служебному поведению. Нередки случаи дублирования указанных положений.
Требования к служебному поведению государственного служащего установлены ст. 18 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в соответствии с принципами, утвержденными Указом Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих». По существу указанные требования сводятся к строгому соблюдению запретов и ограничений, исполнению обязанностей, установленных для государственных служащих законодательными и иными нормативными правовыми актами.
Вместе с тем проведенное исследование свидетельствует о противоречивости подходов, применяемых в субъектах Российской Федерации к определению и внедрению антикоррупционных стандартов. В частности, устанавливая понятие антикоррупционного стандарта как совокупности законодательно установленных правил, выраженных в виде запретов, ограничений, требований, следование которым предполагает формирование устойчивого антикоррупционного поведения государственных служащих, в подавляющем большинстве регионов соответствующие стандарты, при условии их введения, представляют собой свод этических норм и правил для государственного служащего.
При изучении практики формирования антикоррупционных стандартов в субъектах Российской Федерации отмечается направленность стандартов на создание устойчивого антикоррупционного поведения государственных гражданских служащих. При этом стандарт антикоррупционного поведения государственного гражданского служащего предполагает активность его действий, направленных на предотвращение коррупционных проявлений, и (или) строгое соблюдение установленных предписаний в виде отказа от совершения каких-либо действий.
В антикоррупционных стандартах преимущественно отмечается, что отклонение государственного гражданского служащего при осуществлении своих полномочий от положений должностного регламента может способствовать совершению коррупционных правонарушений, а также являться признаком коррупционного поведения.
Установление отдельных принципов антикоррупционного поведения государственных гражданских служащих указывает на отсутствие адресности их применения, исключительно субъективную оценку государственным служащим своего поведения, отсутствие механизмов их практической реализации.
В качестве примера можно привести следующие принципы, установленные в Ульяновской и Оренбургской областях:
1) неподкупность – противостояние проявлению коррупции во всех ее видах;
2) законность – выполнение своих служебных обязанностей в пределах установленных полномочий;
3) решительность – обязательность принятия мер по недопущению возникновения коррупционно опасной ситуации и (или) ликвидации проявлений коррупции;
4) требовательность – формирование в своей служебной деятельности условий, при которых невозможно появление коррупционно опасной ситуации;
5) открытость – подход к организации своей служебной деятельности, позволяющий в пределах, установленных законодательством, обеспечивать принятие решений на основании объективных и проверяемых критериев;
6) объективность – подход к принятию решений на основании объективных критериев;
7) ответственность – добровольное обязательство гражданских служащих нести персональную уголовную, административную, дисциплинарную, материальную ответственность за свои действия или бездействие, которое привело к проявлениям коррупции в процессе служебной деятельности.
Одни предписания, содержащиеся в антикоррупционных стандартах, воспроизводят и дублируют положения федерального законодательства и Конституции Российской Федерации. Например, распространена такая формулировка: «в служебном поведении государственному служащему необходимо исходить из конституционных положений о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью и каждый гражданин имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту чести, достоинства, своего доброго имени». Другие предписания носят исключительно этический и эстетический характер. Например, «у государственного служащего должна быть хорошая моральная репутация (лояльность, умение пойти на компромисс, взаимодействие, взаимная поддержка в отношениях с коллегами, конструктивное сотрудничество). Государственный служащий должен быть примером поведения для подчиненных (честным, справедливым, беспристрастным, вежливым, доброжелательным, внимательным и проявлять терпимость в общении с гражданами и коллегами)», как отмечается, в частности, в антикоррупционном стандарте государственных служащих Саратовской области. Третьи предписания касаются неформализованных в нормах федерального и регионального законодательства требований к служебному поведению и профессиональному этикету, предъявляемых к лицам, замещающим должности государственной гражданской службы субъектов Федерации.
В значительной мере общей характеристикой исследованных антикоррупционных стандартов государственных гражданских служащих в Республике Саха (Якутия), Новгородской области, Тюменской области, Саратовской области является воспроизведение в соответствующем стандарте законодательно установленных запретов, ограничений и дозволений, связанных с государственной гражданской службой и обеспечивающих предупреждение коррупции.
В частности, на основе проведенного анализа можно отметить следующие типичные примеры дублирования положений федерального и регионального законодательства в антикоррупционных стандартах: «Непредставление гражданином при поступлении на государственную службу указанных сведений либо представление заведомо недостоверных или неполных сведений является основанием для отказа в приеме указанного гражданина на государственную службу. Невыполнение государственным служащим вышеуказанной обязанности является правонарушением, влекущим его освобождение от замещаемой должности государственной службы либо привлечение к иным видам дисциплинарной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации».
При этом антикоррупционный стандарт содержательно придает исключительно морально-нравственную окраску соответствующему запрету, дозволению или ограничению». Например, как следует из антикоррупционного стандарта поведения государственных гражданских служащих Саратовской области, «совершение действий по соблюдению антикоррупционного стандарта направлено на предупреждение коррупционных правонарушений и способствует созданию атмосферы «невыгодности» коррупционного поведения».
В антикоррупционных стандартах органов исполнительной власти субъектов Федерации преимущественно закрепляются нравственные обязательства государственного гражданского служащего, не позволяющие ему:
– заниматься предпринимательской деятельностью, состоять лично, а также через аффилированных лиц в какой-либо коммерческой организации;
– выстраивать отношения личной заинтересованности с лицами, занимающимися предпринимательской деятельностью;
– осуществлять покровительство, оказывать поддержку субъектам предпринимательской деятельности в корыстных или иных личных интересах;
– предоставлять услуги, предусматривающие денежную или иную компенсацию, за исключением случаев, установленных действующим законодательством;
– создавать условия для получения ненадлежащей незаконной выгоды, пользуясь своим служебным положением;
– проявлять заинтересованность и (или) вмешиваться в гражданско-правовые споры физических лиц, хозяйствующих субъектов вне рамок, установленных законом;
– обращаться к коллегам с просьбами, нарушающими установленный порядок осуществления служебной деятельности, предоставления государственных услуг, исполнения государственных функций органа.
В антикоррупционных стандартах раскрываются подходы к отношению государственного гражданского служащего к получению подарков и иным знакам внимания:
Получение государственным гражданским служащим подарков, вознаграждений, призов может создавать ситуации этической неопределенности, способствовать возникновению конфликта интересов. Принимая подарок, государственный гражданский служащий может оказаться в моральной или иной зависимости от дарителя (вручателя), стать объектом шантажа.
Государственному гражданскому служащему следует принимать меры к тому, чтобы общепринятые знаки внимания, уважения, оказываемые в связи с родственными, приятельскими, земляческими или иными отношениями, не приводили к конфликту интересов.
Получение подарков государственным гражданским служащим соответствует профессионально-этическому стандарту поведения, если:
– это является частью официального протокольного мероприятия и происходит публично, открыто;
– ситуация не вызывает сомнения в честности и бескорыстии;
– стоимость принимаемых (вручаемых) подарков не превышает предела, установленного законодательством.
В целом задачу антикоррупционных стандартов для государственных гражданских служащих субъектов Федерации можно определить как формирование комплекса знаний о коррупциогенных ситуациях для формирования стандартов поведения в соответствии с правовыми и морально-этическими нормами.
Вместе с тем отсутствие четких дефиниций в системе правового регулирования рассматриваемых правоотношений на уровне регионов, таких как «признаки коррупционного поведения», «коррупционные действия», «риск совершения коррупционного правонарушения», не могут в полной мере обеспечить эффективность такой меры по противодействию коррупции, как установление на государственной службе субъекта Федерации антикоррупционных стандартов в виде единой системы запретов, ограничений и дозволений.
В качестве рекомендаций и пожеланий полагаем целесообразным установление на федеральном уровне единых требований, определяющих содержание региональных нормативных правовых актов – антикоррупционных стандартов.
|
