Национальный исследовательский университет «высшая школа экономики» удк 658. 011. 46 № госрегистрации утверждаю первый проректор ниу вшэ
Скачать 14.91 Mb.
|
Аспекты политики занятости, связанные с миграционной политикой в целом покрываются принятой в июне 2012 г. «Концепцией государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года». Необходимость кооперации на рынке труда России между организациями работников и работодателей отражена в Законе РФ от 19.04.1991 N 1032-1 (ред. от 23.02.2013) "О занятости населения в Российской Федерации". В частности, в статье 20 закона говорится, что «в целях выработки согласованных решений по определению и осуществлению политики занятости населения на федеральном, территориальных уровнях в рамках социального партнерства создаются координационные комитеты содействия занятости населения из представителей объединений профессиональных союзов, иных представительных органов работников, работодателей, органов службы занятости и других заинтересованных государственных органов, общественных объединений, представляющих интересы граждан». Далее, в статье 21, говорится о формах участия профессиональных союзов и иных представительных органов работников в содействии занятости населения и в разработке государственной политики в области содействия занятости населения. Помимо Закона РФ от 19.04.1991 N 1032-1 (ред. от 23.02.2013) "О занятости населения в Российской Федерации" вопросы координации зафиксированы также в Федеральном законе от 27 ноября 2002 г. №156-ФЗ «Об объединениях работодателей». Предварительная экспертная оценка возможных рисков на уровне экономики и социальной сферы в целом, сектора/отрасли, отдельных регионов Непосредственных рисков, вытекающих из формулировок обязательств, нет. В то же время существует риск формального выполнения обязательств со стороны России в связи с тем, что все основные положения действующего Закона РФ от 19.04.1991 N 1032-1 (ред. от 23.02.2013) "О занятости населения в Российской Федерации" могут быть интерпретированы в качестве покрывающих эти требования. Последнее неверно, поскольку по политической значимости службы занятости, по охвату категорий населения, по эффективности предоставляемых услуг в области активной политики на рынке труда, по возможностям ее финансирования политика занятости в России далека от достижения полной занятости и увязки политики в области занятости и трудовых ресурсов с общей экономической политикой (см. экспертную оценку к рекомендациям от 21.05.1964). Противоречивыми могут оказаться и механизмы реализации миграционной политики в России в связи с тем, что в тексте настоящих рекомендаций отсутствует указание на содержание ее совершенствования, только на необходимость ее концентрации на международном уровне, что можно трактовать в духе рестрикционных мер в отношении трудовых мигрантов из стран, с которыми отсутствуют двухсторонние, либо иные международные договоренности. Учитывая, что в России усиливается ксенофобия как в общественной среде, так и в среде государственных чиновников, неопределенность формулировок рекомендаций может использоваться для укрепления в политике занятости федеральной и региональной власти ксенофобских настроений, выражающихся в ужесточении приема, условий проживания и занятости трудовых мигрантов (что мало согласуется как с положениями рекомендаций от 21.05.1964, так и с текстом настоящих рекомендаций). Например, в Законе РФ от 19.04.1991 N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" с 2003 г. появилась оговорка о том, что «государственная политика в области содействия занятости населения направлена на… защиту национального рынка труда» (в ред. Федерального закона от 10.01.2003 N 8-ФЗ). В тексте Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года есть следующие положения, относящиеся к разделу III «Цели, принципы, задачи и основные направления государственной миграционной политики Российской Федерации» п.ж., посвященному противодействию незаконной миграции: «- совершенствование правовой базы противодействия незаконной миграции; совершенствование мер ответственности за нарушение миграционного законодательства Российской Федерации; - создание и совершенствование системы иммиграционного контроля путем закрепления данного понятия в системе нормативных правовых актов Российской Федерации, определения компетентных органов и перечня соответствующих полномочий; - совершенствование системы государственного контроля въезда и пребывания иностранных граждан на территории Российской Федерации; - противодействие организации каналов незаконной миграции, в том числе за счет повышения защищенности паспортно-визовых и иных документов, позволяющих идентифицировать личность; - создание инфраструктуры для осуществления процедуры реадмиссии и обеспечение органами государственной власти субъектов Российской Федерации функционирования специальных учреждений для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению или депортации; - совершенствование межведомственного взаимодействия, в том числе обмена информацией на внутригосударственном уровне, а также с компетентными органами иностранных государств по вопросам противодействия незаконной миграции; - разработка и принятие программ противодействия незаконной миграции, проведение совместных межгосударственных оперативно-профилактических мероприятий; - усиление информационной и разъяснительной работы с гражданами, работодателями в целях предупреждения нарушений миграционного законодательства Российской Федерации». Положения концепции можно было бы считать вполне адекватными, если бы не факт, что основная часть незаконной миграции приходится на неформальную трудовую миграцию иностранных граждан, занятых в сферах деятельности, в силу тяжести труда и низкой заработной платы, непривлекательных для местного населения. Предварительная экспертная оценка возможных преимуществ (позитивные эффекты) на уровне экономики и социальной сферы в целом, сектора/отрасли, отдельных регионов Позитивные эффекты от присоединения к ОЭСР связаны с совершенствованием политики занятости в России в направлениях, изложенных в нашем комментарии к рекомендациям от 21.05.1964. В связи с новыми рекомендациями можно отметить следующие дополнительные моменты: 1) Одна из основных задач рекомендаций и одновременно – основная проблема российской политики занятости – это установление более тесной связи между политикой в области занятости и трудовых ресурсов - с одной стороны, и экономической политикой, с другой. При этом в рекомендациях прямо указаны механизмы достижения этого результата – координация политики занятости на уровне министерств и ведомств. К этому следует добавить содержащееся в рекомендациях от 21.05.1964 уточнение о необходимости централизации политики занятости и сосредоточении ее центра в отдельном государственном ведомстве, имеющем высокий государственный управленческий статус. Формально это уже произошло с выделением Министерства труда и социальной защиты РФ из состава бывшего Министерства здравоохранения РФ. Однако это управленческое решение является необходимым, но недостаточным условием реализации рекомендаций. До 1996 г. в России существовали два министерства - Министерство труда и Министерство социального обеспечения (Министерство социальной защиты населения), которые затем были преобразованы в Министерство труда и социального развития РФ. В 2004 г. Указом президента В.Путина это министерство было объединено с Министерством здравоохранения РФ, в результате образовалось Министерство здравоохранения и социального развития РФ. В последнем политически и организационно проблемы труда и занятости занимали второстепенное значение, что было обусловлено снижением в 2000-х годах общей безработицы до уровня, считающегося по международным нормам средним (с 10,8 в 2000 г. до 7,8% от экономически активного населения в 2004 г. и далее до 6,1% в 2007 г.). Необходимое повышение статуса ведомства и его способности влиять и включаться в реализацию экономической политики возможно лишь при наличии существенных финансовых ресурсов для осуществления политики занятости и понимания руководства – и страны, и министерства – значимости политики занятости для экономического роста, выражающееся в конкретных мерах по его достижению. Для усиления роли политики занятости необходима переоценка ее традиционных мер с точки зрения результативности, совершенствование целевых показателей работы, создание дополнительных источников финансирования по аналогии с внебюджетным фондом занятости и т.п. 2) Одним из элементов эффективной политики занятости является оценка и переоценка используемых мер и программ с точки зрения их эффективности и достижения желаемых результатов. Традиционные показатели, используемые в России для оценки работы, такие, как перечисление направлений расходования средств на те или иные программы, либо показатель регистрируемой безработицы, не являются показателями эффективности. Необходима разработка системы показателей оценки эффективности работы служб занятости с учетом разницы в условиях регионов, в частности, при работе в трудоизбыточных и трудонедостаточных районах, с высоким и относительно низким уровнем напряженности на рынке труда, различным возрастным и образовательным составом рабочей силы и населения в целом, положительным и отрицательным сальдо миграции и т.п. 3) Настоящие рекомендации делают особый акцент на помощи уязвимым категориям населения с низкой конкурентоспособностью на рынке труда. При том, что – как уже говорилось в комментариях к рекомендациям от 21.05.1964 – большая часть работы служб занятости в России сосредоточена на уязвимых социальных группах, соответствующие программы недостаточно нацелены на качественные и долгосрочные изменения в положении уязвимых групп и на повышение их конкурентоспособности на рынке труда. В частности, в большинстве стран ОЭСР помощь уязвимым группам опирается на принципы так называемого «нового государственного управления» (new public management). Последнее выражается в децентрализации услуг и их приближению к клиенту на фоне усиления надзорных функций федеральной власти, использовании методов управления, принятых в бизнесе (снижение издержек, бюджетирование, внедрение принципов состязательности на основе контрактов и тендеров, оценка результативности по разнообразным количественным индикаторам), передаче функций по оказанию услуг негосударственным предприятиям и пр. 4) Рекомендации акцентируют роль международного сотрудничества в совершенствовании политики занятости. В области международного сотрудничества России необходимо изучение и сравнительный анализ ка лучшей практики, так и неудачного опыта применения мер активной политики на рынке труда в разных странах ОЭСР в различных институциональных условиях. Это особенно важно, поскольку применяемые в России программы и методы работы существуют практически в неименном виде долгое время, а изучение международного опыта и прежде всего – Канады и Ирландии осуществлялось и применялось только в 1990-е годы, когда создавалась система функционирования службы занятости. 5) В области миграционной политики в рекомендациях также отмечается важное значение международного сотрудничества. Для России в этой связи первоочередной задачей могло бы стать изучение и сопоставление различного международного опыта в области управления потоками иностранной рабочей силы в интересах местного рынка труда и развития различных отраслей экономики, а также социальной, культурной и профессиональной интеграции мигрантов и их семей в стране приема. При этом одним из важнейших инструментов разработки адекватных механизмов управления служит мониторинг состава и сфер приложения труда мигрантов, который является нетривиальной задачей с точки зрения государственной статистики и стандартных социологических обследований населения, и требует применения специальных методов исследования.
Заключение: Российская Федерация разделяет принципы и цели, изложенные в Декларации, и выражает свою готовность следовать данным принципам. Краткая формулировка обязательства Обеспечить женщинам равные с мужчинами условия доступа к оплачиваемой занятости и устранить дискриминацию женщин на рынке труда, включая защиту от безработицы, доступ к профессиональному обучению, уменьшение разницы в среднем заработке между мужчинами и женщинами Структура и характер обязательства К основным направлениям обязательств следует отнести: - законодательное запрещение прямой дискриминации по признаку пола; - устранение разницы в оплате труда за труд аналогичного качества и квалификации; - ослабление существующих социальных предубеждений и негативной институциональной практики, ограничивающих для девушек и женщин доступ к более широкому кругу профессий и видов профессиональной подготовки; - создание более гибких условий рабочего времени для расширения выбора вариантов занятости для женщин и мужчин, несущих ответственность за воспитание детей; - обеспечение работникам, занятым неполный рабочий день, уровня оплаты и льгот, пропорциональных тем, которые имеют работники, занятые полный рабочий день; - содействие устранению использования гендерных стереотипов о распределении времени между оплачиваемой занятостью и другими видами деятельности в ходе принятия решений, касающихся труда и занятости; - обеспечение программ занятости, обучения и переподготовки с учетом новых технологий и промышленного развития для женщин, чьи навыки требуют совершенствования, в т.ч. возвращающихся на рынок труда после перерыва; - более активное использование мер прямого распоряжения государства для обеспечения равных возможностей для женщин (например, наем на работу, обучение и продвижение по службе в госсекторе, политика в области регионального развития и т.п.); - решение специфических проблем женщин-представителей меньшинств, включая мигрантов, при выполнении соответствующих пунктов декларации. Включенность обязательства в план законодательной работы Не включено. Не требует внесения изменений в действующую в РФ нормативно-правовую базу. Все положения фактически покрываются действующим законодательством РФ. Основные положения, регулирующие положение женщин-работников на рынке труда условия защиты их трудовых прав, включая такие, которые связаны с сочетанием трудовых и материнских обязанностей, сформулированы в Трудовом кодексе РФ, в Конституции РФ и Законе РФ от 19.04.1991 N 1032-1 (ред. от 23.02.2013) "О занятости населения в Российской Федерации". В частности, ст.19 Конституции Российской Федерации гарантируется не только равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от социальных различий, но также подчеркивается, что «мужчина и женщина имеют равные права и свободы и равные возможности для их реализации». Труд женщин регулируется специальной главой 41 Трудового кодекса Российской Федерации «Особенности регулирования труда женщин, лиц с семейными обязанностями» (ст. 253-264 ТК). Например, ограничивается применение труда женщин на тяжелых работах и работах с вредными и (или) опасными условиями труда, запрещается применение труда женщин на работах, связанных с подъемом и перемещением вручную тяжестей, превышающих предельно допустимые для них нормы. Беременным женщинам в соответствии с медицинским заключением и по их заявлению снижаются нормы выработки, нормы обслуживания либо эти женщины переводятся на другую работу с сохранением среднего заработка по прежней работе. При прохождении обязательного диспансерного обследования в медицинских учреждениях за беременными женщинами сохраняется средний заработок по месту работы. Женщины, имеющие детей в возрасте до полутора лет, в случае невозможности выполнения прежней работы переводятся по их заявлению на другую работу с оплатой труда по выполняемой работе, но не ниже среднего заработка по прежней работе до достижения ребенком возраста полутора лет (ст. 254 ТК). Женщинам предоставляются отпуска по беременности и родам, а также отпуска по уходу за ребенком. По заявлению женщины ей предоставляется отпуск по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет. Порядок и сроки выплаты пособия по государственному социальному страхованию в период указанного отпуска определяются федеральными законами. По заявлению женщины во время нахождения в отпуске по уходу за ребенком она может работать на условиях неполного рабочего времени или на дому с сохранением права на получение пособия по государственному социальному страхованию (ст. 256 ТК). В соответствии с Законом РФ от 19.04.1991 N 1032-1 (ред. от 23.02.2013) "О занятости населения в Российской Федерации" государственная политика в области содействия занятости населения направлена на обеспечение равных возможностей всем гражданам Российской Федерации независимо от национальности, пола, возраста, социального положения, политических убеждений и отношения к религии. Многие из этих положений российского законодательства изложены в «Начальном меморандуме о позиции Российской Федерации в отношении актов ОЭСР» от 10.06.2009. С тех пор в российском трудовом законодательстве некоторые аспекты социальной защиты женщин в сфере труда только усилились. В частности, в 2011 году в статью 23 Закона РФ от 19.04.1991 N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" был введен п.1.1, в котором на органы службы занятости была возложена профессиональная подготовка, переподготовка и повышение квалификации женщин в период отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет. Порядок и условия направления женщин данной категории на обучение устанавливаются органами государственной власти субъектов РФ. Предварительная экспертная оценка возможных рисков на уровне экономики и социальной сферы в целом, сектора/отрасли, отдельных регионов Непосредственных рисков, вытекающих из формулировок обязательств, нет. Более того, долгое время институциональный опыт обеспечения равенства мужчин и женщин в области труда и социальных отношений еще советского государства был более совершенным по сравнению с большинством западных стран. Только в последние два десятилетия сравнение с ведущими демократическими странами с развитой экономкой в ряде отношений оказывается не в пользу России, что связано, во-первых, с отсутствием движения вперед в области гендерного равенства в России по сравнению с СССР, а во-вторых, с ослаблением регулирующей роли государства по сравнению с негосударственными механизмами регулирования – прежде всего деятельностью компаний и организаций работодателей. В условиях значительного сегмента неформальной занятости, как и во многих других случаях частого в России расхождения законодательных норм и правоприменительной практики, главным риском является нежелание работодателей оформлять трудовые отношения с женщинами младших трудоспособных возрастов в силу высокой вероятности рождения детей и соответствующего повышения нагрузки на компанию по выполнению обязательств перед беременными женщинами и женщинами, находящимися в отпуске по уходу за ребенком. Предварительная экспертная оценка возможных преимуществ (позитивные эффекты) на уровне экономики и социальной сферы в целом, сектора/отрасли, отдельных регионов Позитивные эффекты от присоединения к ОЭСР связаны с совершенствованием политики занятости в России в следующих направлениях, отмеченных в декларации: (1) в области преодоления гендерных стереотипов, делящих сферы деятельности на мужские и женские как непосредственно в области труда, так и в области распределения обязанностей между семьей и работой, (2) в области использования мер прямого распоряжения государства для обеспечения равных возможностей для женщин и мужчин в разных аспектах политики на рынке труда, (3) в области улучшения положения женщин – трудовых мигрантов и других социальных меньшинств. 1) Искоренение гендерных стереотипов – достаточно сложная задача и не поддается прямому воздействию управленческих решений, тем более, государственного уровня. В то же время косвенные воздействия достаточно эффективны и отработаны в западном мире, в частности в Канаде. Одним из них, достаточно развитым, является гендерный анализ документов и решений, принимаемых на государственном уровне, с точки зрения последствий для положения мужчин и женщин разных возрастов. В принципе гендерный анализ вводится в работу многих министерств и ведомств, как и в сферу регионального управления, но чаще всего и наиболее полно он реализуется в министерствах труда, а также ведомствах, отвечающих за социальное развитие. Другим направлением, которое характерно именно для России, является сужение поля неформальной занятости за счет реализации курса на повышение прозрачности и улучшение условий формальных трудовых контрактов в направлении, одинаково выгодном для работников и работодателей. Это направление работы прямо отвечает одному из положений Дорожной карты присоединения Российской Федерации к Конвенции ОЭСР, в которой говорится о «содействии сужению поля неформальной занятости и переходу к формальной занятости». 2) Среди мер прямого государственного воздействия помимо внедрения гендерного анализа необходима специальная дополнительная подготовка государственных служащих, а также парламентариев к использованию гендерного анализа в своей работе. Обращает на себя внимание то, что речь идет не об одностороннем улучшении «прав женщин», а о том, чтобы те или иные меры (например, льготы для женщин-матерей и беременных женщин за счет работодателей) не приводили к фактическому предпочтению на соответствующих работах мужчин, либо уводу трудовых контрактов с молодыми женщинами из формальной в неформальную область, неподконтрольную государственному регулированию, что фактически ухудшает положение целевых групп женщин, в первую очередь, на малых и средних предприятиях в негосударственном секторе. С другой стороны, дискриминации могут подвергаться и мужчины, поэтому речь идет о гендерном анализе и изучении последствий решений для разных социальных и возрастных групп мужчин и женщин. Дополнительной мерой государственного управления может быть периодическое проведение эмпирических исследований положения в области отношений «семья – работа» по аналогии с докладами UNDP, включающее выборочные обследования работников, имеющих маленьких детей, их работодателей, а также изучение принятых нормативных документов, в том или ином отношении затрагивающих эту сферу семьи и работы. 3) Несмотря на то, что в России решение проблем гендерного равенства началось значительно раньше, чем в странах развитой рыночной экономики, и все необходимые нормы отражены в законодательстве, в отдельных сегментах рынка труда, там, где сочетаются неблагоприятные условия труда и неблагоприятное социальное положение тех или иных групп людей, могут сохраняться и усиливаться формы дискриминации женщин. К одной из таких категорий могут относиться женщины - трудовые мигранты. По аналогии с опытом многих стран проблема возникает тогда, когда женщины-мигранты попадают в поле трудовой дискриминации со стороны работодателей принимающей стороны и одновременно – социальной дискриминации со стороны представителей национальной диаспоры, приносящей с собой стереотипы гендерного неравенства, принятые в стране исхода. Прежде чем принимать государственные решения, затрагивающие такие группы, находящиеся в России, необходимо использовать методы мониторинга ситуации в области миграции. При этом в обследовании важно представительство разных регионов России с разным типом и составом трудовой миграции – по социальным, национальным, образовательным и иным характеристикам, которые позволили бы адекватно представить картину трудовой и социальной жизни мигрантов, а государственным органам власти – понять стратегические задачи в этой области. Только после этого можно было бы перейти к принятию решений, среди которых могут быть не только меры контроля над соблюдением прав социальных и национальных меньшинств, но и двусторонние межгосударственные договоренности между Россией и странами исхода соответствующих мигрантов, которые позволили бы сделать положение трудовых мигрантов более прозрачным и цивилизованным. К мерам прямого государственного воздействия в этой области следует отнести договоры подотчетных государству организаций с рекрутинговыми фирмами – посредниками в обеспечении рабочей силой из соответствующих стран. На примере таких отношений можно было бы отладить механизмы цивилизованного найма рабочей силы и мониторинга ее положения, включить в условия найма рабочей силы, где это полезно для российской экономики и существует устойчивая нехватка рабочей силы, возможности профессионального обучения работников-мигрантов, отработать оптимальные формы ее интеграции в российскую среду и т.п. Эти решения также прямо отвечают положениям Рекомендаций от 21.05.1964, в которых говорится о «мерах по социальной адаптации и интеграции людей, чьи условия прежнего проживания и труда значительно отличаются от условий регионов прибытия».
Краткая формулировка обязательства Обеспечить положительное влияние распространения новых технологий на социальный и экономический прогресс за счет эффективной нейтрализации негативных социальных последствий технологических сдвигов Структура и характер обязательства Обязательства предполагают учет обычаев и традиций конкретной страны в определении направлений политики занятости. При этом предполагается учесть в качестве основных ориентиров следующие положения: - технологические изменения рассматриваются как важный источник экономического и социального прогресса - технологические изменения могут оказать различное, в т.ч. неблагоприятное влияние на отдельные группы работников, и в этом случае требуют новых более инновационных подходов к решению проблем социальной адаптации - экономические, образовательные, социальные и производственные аспекты новых технологий имеют взаимозависимый характер, а значит, поиск взаимоприемлемых решений в социальной области требует диалога трех сторон – государства, работодателей и работников с учетом опыта и традиций каждой страны-члена ОЭСР - для повышения адаптации рабочей силы к технологическим изменениям требуется усиление поддержки подготовки и переподготовки, консалтинга по вопросам занятости и обустройства, географической мобильности работников, исследования перспектив занятости, в т.ч. за счет инвестирования в модернизацию систем исследований и подготовки рабочей силы - при внедрении новых технологий необходимо поощрять обогащение производственных задач, рост автономии наемных работников, большую гибкость в организации рабочего времени, улучшение производственных условий и обеспечение безопасности Заключение: Российская Федерация разделяет принципы и цели, изложенные в Декларации, и выражает свою готовность следовать данным принципам. Включенность обязательства в план законодательной работы Не включено. Не требует внесения изменений в действующую в РФ нормативно-правовую базу. Согласно российскому законодательству и тексту Начального меморандума о позиции РФ в отношении актов ОЭСР, основная ответственность за предупреждение негативных социальных последствий внедрения новых технологий, лежит на работодателях. Это же записано в тексте настоящей декларации. Государство также участвует в процессе смягчения социальных последствий технического перевооружения через программы активной политики на рынке труда, включая переобучение и другие меры. Соответствующие положения есть в Трудовом кодексе и в Законе РФ от 19.04.1991 N 1032-1 (ред. от 23.02.2013) "О занятости населения в Российской Федерации". Предварительная экспертная оценка возможных рисков на уровне экономики и социальной сферы в целом, сектора/отрасли, отдельных регионов Непосредственных рисков, вытекающих из формулировок обязательств, нет. В то же время некоторые положения настоящей декларации содержат возможность противоречия с основными идеями Рекомендаций от 21.05.1964г. Во всяком случае, они могут интерпретироваться односторонне. 1) Основной посыл Рекомендаций, и это, на наш взгляд, особенно важно для России, где высока роль государства в преодолении рыночных диспропорций, состоит в создании и укреплении государственной системы содействия занятости и адаптации рабочей силы к структурным сдвигам в экономике под воздействием технологических изменений. В настоящей декларации, наоборот, говорится о том, что основную ответственность за нейтрализацию социальные аспектов внедрения новых технологий несут работодатели. Это можно понять так, что государство снимает с себя ответственность за создание социально приемлемых условий внедрения технологических изменений. Остается вопрос: государство лишь поощряет диалог и консультации между участниками рынка (работодателями и наемными работниками, либо их представителями) в случае возникновения нежелательных последствий технологических изменений, или является решающим субъектом политики содействия занятости? С точки зрения позиции ОЭСР некоторый сдвиг в контексте обсуждения темы технологических изменений и политики занятости в 1985 г. по сравнению с 1964г. понятен. В 1964 г. в логике строительства политики занятости господствовала концепция социального государства. К 1980-м гг. она подверглась значительной критике под воздействием концепции либерального государства и уменьшения государственного влияния в экономике, поэтому отношение к роли государства в политике занятости претерпело изменения, хотя идея социального государства и не была отвергнута в политике европейских стран. В сегодняшних условиях стран ОЭСР и России осторожное отношение к ведущей роли государства в политике занятости и содействию занятости в условиях технологических сдвигов, сквозящее в духе Декларации 1985 г., уже воспринимается анахронизмом. 2) В условиях неразвитости в России сегмента независимых организаций по защите прав граждан, включая трудовые права, непопулярности, либо инертности профсоюзов, а также непрозрачности и несовершенстве судебной системы возлагать основную ответственность за последствия технологических сдвигов на организации работодателей и работников, в котором государство в лучшем случае занимается посредничеством в диалоге и мониторингом, последствий вряд ли целесообразно. Из сказанного не следует, что России стоит отказаться от поддержки данных рекомендаций, но важно правильно расставить акценты в формировании политики занятости и учитывать всю систему подходов к политике в области занятости и трудовых ресурсов, отраженных в различных документах ОЭСР, включая последние документы. Предварительная экспертная оценка возможных преимуществ (позитивные эффекты) на уровне экономики и социальной сферы в целом, сектора/отрасли, отдельных регионов Позитивные эффекты от принятия настоящей декларации ОЭСР состоят в первую очередь в следующем: - понимании того, что, по крайней мере, в краткосрочной перспективе технологические сдвиги могут приводить к росту, а не сокращению безработицы, динамику которой необходимо предвидеть для выстраивания эффективной политики занятости для конкретного региона и/ или отрасли; - информационно-аналитической поддержке эффективной политики занятости посредством изучения влияния технологических сдвигов на занятость на уровне отраслей и регионов и прогнозирования динамики основных показателей рынка труда; - осознании государством своей доли ответственности за нейтрализацию негативных последствий технологических сдвигов на занятость и социальные условия жизни работников и их семей. ДРУГИЕ ДОКУМЕНТЫ:
Заключение: Российская Федерация пока не выразила своего отношения к принципам и целям, изложенным в данной стратегии. Краткая формулировка обязательства Расширение доступа к профессиональному обучению и переобучению, позволяющему постоянно совершенствовать профессиональные навыки и тем самым обеспечивать адаптацию к постоянно меняющимся условиям рынка труда. Структура и характер обязательства Данная стратегия - достаточно объемный документ. К основным направлениям обязательств можно было бы отнести следующие положения: - государство должно помогать участникам национальной системы развития профессиональных навыков (работодателям, работникам, родителям, студентам, обучающим организациям) в выборе приоритетов для инвестирования в развитие профессиональных навыков; - в выборе политики развития квалификаций государству следует комбинировать долгосрочные и краткосрочные соображения; - при формировании политики развития квалификаций должен соблюдаться межправительственный подход, учитывающий взаимное влияние различных сфер: образования, науки и технологий, семейной политики, занятости, промышленного и экономического развития, миграции, интеграции, доходов и т.п. - политика в области развития квалификаций должна сочетать различные уровни управления – федеральный и региональный; - в формирование политики развития квалификаций должны быть включены все заинтересованные участники с учетом того, что навыки формируются в течение всей жизни человека; - при формировании национальной стратегии необходимо учитывать слабые и сильные стороны национальных систем развития профессиональных навыков для увязки трех компонентов: предложения обучающих услуг (развитие навыков), предложения навыков со стороны трудовых ресурсов, спрос на навыки со стороны рабочих мест (использование навыков); - для повышения эффективности политики необходимо учитывать, что неиспользуемые профессиональные навыки устаревают и атрофируются, а новые навыки чаще всего возникают в ходе использования имеющихся навыков в процессе трудовой деятельности; - каждая страна формирует свою систему развития квалификаций с учетом социального и культурного опыта, склоняясь к одной из трех базовых моделей – рыночно-ориентированной (англо-саксонская модель), модели социального партнерства и централизованной модели (развивающая или мобилизационная модель); при этом в одних сферах развития навыков эффективнее государственное вмешательство, в других – рыночная ориентация, а в третьих – партнерство негосударственных участников, поэтому элементы данных моделей можно комбинировать в каждой стране. Предварительная экспертная оценка возможных рисков на уровне экономики и социальной сферы в целом, сектора/отрасли, отдельных регионов Непосредственных рисков, вытекающих из формулировок обязательств, нет. Поскольку стратегия ориентирована на разные страны, она исходит из более низкого базового уровня развития квалификаций или профессиональных навыков, чем тот, который есть сегодня в России. Последние решения федеральной власти, направленные на стимулирование системы прогнозирования развития рынка труда в среднесрочной и долгосрочной перспективе, а также реформирование системы профессионального образования в направлении увязки программ обучения с текущим и перспективным спросом на рынке труда всецело укладывается в русло настоящей стратегии. В связи с этим у руководства России может сложиться впечатление, что изложенные в стратегии принципы не содержат серьезных предложений для совершенствования национальной системы развития профессиональных навыков и прежде всего – в аспектах, связанных с реформированием политики занятости. Между тем для того, чтобы Россия в ближайшей перспективе не оказалась отстающей с точки зрения положений стратегии, и в системе управления человеческими ресурсами, и в системе сбора/анализа информации о рынке труда, и в системе социального партнерства необходимы дальнейшие энергичные шаги (см. следующий раздел). Предварительная экспертная оценка возможных преимуществ (позитивные эффекты) на уровне экономики и социальной сферы в целом, сектора/отрасли, отдельных регионов Позитивные эффекты от принятия настоящей декларации ОЭСР состоят в стимулировании формирования и реализации национальной стратегии в области эффективного управления человеческими ресурсами и развития квалификаций. Среди них: 1) России нужна национальная стратегия содействия развитию квалификаций и эффективному использованию человеческих ресурсов в целях экономического роста. Такой стратегии нет, существуют разрозненные элементы системы развития квалификаций, которые до сих пор развивались вне зависимости друг от друга, часто весьма неэффективно и с точки зрения развития экономики, и с точки зрения использования человеческих ресурсов, и с точки зрения расходования государственных средств, в частности на систему образования. 2) Поскольку такая стратегия – принципиально межотраслевая, и должна увязывать политики разных министерств и ведомств, соединив цели развития экономики, науки и технологий, занятости, благосостояния, образования и т.п., важно выбрать адекватный управляющий орган, который мог бы курировать разработку, а также механизмы и результаты реализации такой стратегии. Теоретически это может быть и министерство экономики, и министерство труда и социального развития, и какой-то другой орган. В то же время в сегодняшней управленческой логике и с учетом длительного опыта рассмотрения труда как части соцзащиты разработка и реализация подобной концепции под контролем министерства труда рискует сделать ее второстепенной и экономически беспомощной уже на старте. Если же ориентироваться как на базовый орган на министерство труда, необходимо обновление его структуры и функций в целях повышения его статуса и результативности с точки зрения управления человеческими ресурсами страны. 3) При разработке и реализации стратегии управления человеческими ресурсами, политики занятости и развития квалификаций важно иметь в виду, что основным пространством развития квалификаций является рабочее место, а не образовательные учреждения, поэтому тема развития квалификаций не может быть полномочием исключительно или в основном министерства образования и образовательных учреждений, она требует диалога и ведомств, и образовательных учреждений, и других социальных партнеров, включая работодателей и работников. 4) В пользу ведущей роли министерства труда в разработке и реализации стратегии говорит то, что оно в последнее время проявляет активность в работе с работодателями и другими заинтересованными структурами по разработке профессиональных стандартов. В то же время плановые объемы разработки профессиональных стандартов и тот факт, что основная роль в них отводится работодателям, показывает, что министерство пока не готово к работе со всеми социальными партнерами, заинтересованными в формировании профессиональных стандартов и, шире - в разработке национальной стратегии в области развития квалификаций (профессиональных навыков). Применительно к разработке профессиональных стандартов – это профессиональные сообщества, а в случае разработки стратегии управления человеческими ресурсами – различные социальные партнеры, включая представителей профсоюзов и других представителей работников, профессиональные ассоциации, образовательные учреждения и пр. 5) Система развития квалификаций предполагает развитие системы консалтинга в области труда и занятости, это роднит положения стратегии ОЭСР с Декларацией 19.11.1985. России необходимо стимулировать развитие системы консалтинга как в области частных (коммерческих и некоммерческих) услуг для частных или корпоративных клиентов, так и в области государственных услуг, например, оказываемых службой занятости. Важность этого направления обусловлено необходимостью задействования в экономике тех ресурсов, которыми она уже располагает. Для этого необходима разработка дополнительных мер по возвращению на рынок труда «разочарованных» и «отчаявшихся» безработных (есть такие термины в международном анализе безработицы); разработка совместными усилиями с региональной властью и заинтересованными работодателями переселения специалистов и квалифицированных рабочих из трудоизбыточных для их профиля регионов в трудонедостаточные регионы (соединение навыков людей со спросом на навыки); содействие развитию новых отраслей и распространению лучших навыков работы в этих отраслях (увеличение совокупного спроса на высококвалифицированный труд и соответствующие навыки). 6) В соответствии со стратегией ОЭСР развитие квалификаций включает стимулировании экономической активности населения, одним из важнейших рычагов которого является развитие предпринимательства, которое в России недоразвито по всем международным стандартам. 7) Принято считать, что для России традиционно характерен высокий уровень вмешательства государства в экономику. По этой логике из трех базовых управленческих моделей развития квалификаций для нас должна была бы быть ближе централизованная или мобилизационная модель, тем более, что система социального партнерства в силу слабости гражданского сектора пока не развита. Однако анализ тенденций экономического и административного развития России в последнее десятилетие показывает, что во многих аспектах хозяйственной жизни у нас реализуется тенденция к снижению экономической ответственности государства, в том числе в сфере управления занятостью (передача финансового бремени активных программ в регионы, снижение уровня пособий по безработице и т.п.). В связи с этим по факту в России реализуется скорее рыночно-ориентированная модель. Не обсуждая здесь, насколько это оправданно с точки зрения социальных и культурных традиций, следует учесть, что и для эффективной реализации этой модели, характерной для англоязычных стран, России следует сделать ряд шагов в области совершенствования государственного управления. Во-первых, необходимо качественно изменить подходы к сбору и анализу информации о рынке труда, а также ее предоставлению заинтересованным структурам. Например, в системе статистического учета не хватает данных, позволяющих формировать адекватные структуре выпуска системы прогноза спроса на труд в разных отраслях экономики. Между тем только адекватные системы прогнозирования, и постоянное обновление прогнозов, опирающееся на профессионально разработанную методологию, могут служить ориентиром для деятельности учреждений профессионального образования, мониторинг текущего спроса для этого не подходит. Во-вторых, необходимо не только стимулировать региональные власти к разработке региональных стратегий экономического развития, сбалансированных по показателям рынка труда, но и проводить на основе общей методологии анализ соответствующих стратегий и результатов их реализации, как и региональных программ содействия занятости, с тем , чтобы своевременно информировать регионы а) о положительном опыте других регионов в области управления человеческими ресурсами и развития квалификаций и б) об избыточных трудовых ресурсах, которые могли бы быть использованы на других территориях. В-третьих, на основе собранной в регионах информации методически и организационно содействовать заключению договоров между регионами и переселению трудовых ресурсов на взаимовыгодных началах и/ или содействовать развитию различных форм трансфера профессиональных навыков из точек развития лучшей практики в области, испытывающие их нехватку (площадки обмена опытом, профессионального обучения и пр.). В-четвертых, необходима общая инвентаризация ресурсов и различных аспектов национальной системы развития профессиональных навыков и квалификаций для понимания ее слабых и сильных сторон, а также желательных направлений ее совершенствования с тем, чтобы далее ориентировать все заинтересованные стороны, а некоторым - оказывать в этом содействие. В-пятых, для правильной ориентации своей собственной стратегии и политики заинтересованных стейкхолдеров государству необходимо анализировать отраслевые и технологические сдвиги, которые могут иметь стратегическое значение для изменения спроса на квалификации и определение направлений развития квалификаций в будущем. Это – иная работа, нежели прогнозирование спроса на рабочую силу, ее результаты носят скорее качественный, чем количественный характер и связаны с выявлением точек роста в будущем, новых профессий и квалификаций, а также сопоставлением динамики развития соответствующих отраслей в России и в других странах с развитой рыночной экономикой.
Заключение: Российская Федерация пока не выразила своего отношения к принципам и целям, изложенным в данной стратегии. Краткая формулировка обязательства Расширение возможностей получения лучшей и более высокооплачиваемой работы в целях достижения устойчивости экономического развития и высоких стандартов жизни населения через неинфляционные меры государственной политики Структура и характер обязательства Данная стратегия - развернутый документ, ключевым моментом которого является улучшение качества рабочих мест и возможностей доступа к ним населения, выступающих важнейшими задачами политики стран-членов в ответ на структурные сдвиги и рост безработицы. При этом стратегия акцентирует внимание на следующих аспектах политики: - усиление значимости и повышение эффективности активной политики на рынке труда - организация макроэкономической политики, учитывающей структурные изменения и необходимость повышения жизненных стандартов населения - создание питательной среды для развития предпринимательства и инноваций как источника новых и лучших рабочих мест - предотвращение ухудшения положения низкооплачиваемых и низкоквалифицированных работников через выявление и продвижение преимуществ, которые могут дать технологические изменения - развитие концепции обучения в течении всей жизни и развитие политики стимулирования такого обучения, расширение доступа к различным видам обучения различных категорий населения. Предварительная экспертная оценка возможных рисков на уровне экономики и социальной сферы в целом, сектора/отрасли, отдельных регионов Непосредственных рисков, вытекающих из формулировок обязательств, нет. Непосредственным импульсом разработки стратегии служило сохранение высокого уровня безработицы во многих странах-членах и направление существенных средств на поддержку безработных, которая может носить а) инфляционный характер и б) дестимулировать безработных к возвращению на рабочие места, в особенности - в низкооплачиваемые сегменты экономики. В связи с этим стратегия акцентировала внимание на расширении активной политики на рынке труда и неинфляционных мерах, стимулирующих возвращение безработных и экономически неактивное население к статусу занятых в новых сегментах экономики через посредство обучения и развитие предпринимательства. Учитывая, что уровень безработицы в России по международным меркам достаточно низкий, исходный посыл настоящей стратегии может показаться для России недостаточно актуальным, либо, что еще хуже может интерпретироваться как требование снижать уровень безработицы, улучшая формальные показатели занятости. Подобное превратное толкование стратегии могло бы нанести вред и для политики занятости, и для экономической политики в России в части структурных преобразований, которых в России в отличие от стран ОЭСР, наоборот, недостает. Предварительная экспертная оценка возможных преимуществ (позитивные эффекты) на уровне экономики и социальной сферы в целом, сектора/отрасли, отдельных регионов Позитивные эффекты от принятия настоящей декларации ОЭСР состоят, прежде всего, в (1) совершенствовании активной политики на рынке труда, которая в России сведена к минимуму, либо отсутствует (см. комментарии к пп. 1 и 2). Если в странах ОЭСР активизация этой политики связана с безработицей, ее актуальность в России обусловлена высоким уровнем сегментации занятости, низким уровнем оплаты труда, низкой территориальной мобильностью и низким уровнем вовлеченности населения в предпринимательство и в различные виды профессионального обучения, которые могли бы позволить повысить качество работы и уровень ее оплаты, а также повысить совокупную производительность в экономике в значительной степени силами самих работников. (2) Другим позитивным эффектом - и это пересекается с эффектом от присоединения к стратегии в области квалификаций – является создание и совершенствование национальной системы развития профессиональных навыков и квалификаций (см. комментарии к п.5). (3) Третьим важным следствием могло бы стать изучение и применение опыта стран ОЭСР в развитии питательной среды для предпринимательства, снятие институциональных и инфраструктурных барьеров в его развитии и вовлечение в него широких слоев населения в особенности в моногородах и экономически менее развитых территориях, где другие источники создания новых рабочих мест ослаблены, либо отсутствуют.
Заключение: Российская Федерация не высказывала официальной позиции по тексту «Дорожной карты», этот документ означал для ОЭСР официальный старт подготовки к присоединению России. Краткая формулировка обязательства Необходимо оценить, в какой мере институты рынка труда, обучения и социальной защиты благоприятствуют экономическому процветанию и урегулированию экономических проблем в стране, готовящейся к присоединению. Структура и характер обязательства В «Дорожной карте» проблематика занятости, рынка труда и социальных вопросов освещается не в основном тексте, а в Приложении В.III14. Непосредственно текст приложения посвящен задаче ОЭСР по сравнительному анализу результатов социальной политики и политики в области занятости стран – кандидатов с результатами стран-членов организации. Появление этого приложения в дорожной карте означает для России, во-первых, в краткосрочной перспективе - необходимость демонстрировать в динамике улучшение показателей рынка труда, профессиональной подготовки и социальной защиты для решения задачи вступления в члены ОЭСР и, во-вторых, в долгосрочной перспективе, т.е. после вступления в ОЭСР – необходимость совершенствовать свою политику и ее результативность в следующих направлениях: - развитие институтов рынка труда и профессиональной подготовки, а также системы трудовых отношений на предприятиях; - содействие сужению поля неформальной занятости и переходу к формальной занятости (т.е. придание отношениям работодателей и работников максимально прозрачной и официальной формы); - повышение финансовой и социальной устойчивости мер содействия социальной интеграции и сплоченности (этот пункт предполагает целый спектр мер, далеко выходящих за увеличение пенсий, материальную поддержку семей с детьми или помощь безработным, которые указаны в тексте Приложения в качестве примера). Предварительная экспертная оценка возможных рисков на уровне экономики и социальной сферы в целом, сектора/отрасли, отдельных регионов Непосредственных рисков, вытекающих из формулировок обязательств, нет. В то же время России следует иметь в виду, что сужение поля неформальной занятости и повышение уровня социальной интеграции и сплоченности – системные требования, подразумевающие значительные изменения и в политике, и в практике функционирования рынка труда и социальной сферы в России. В результате вступления в ОЭСР соответствующие аспекты рынка труда и социальной сферы будут подвергнуты пристальному рассмотрению и далее по ним России придется постоянно демонстрировать позитивные сдвиги, поскольку в области прозрачности рынка труда и достижения социальной сплоченности она еще значительно отстает от стран ОЭСР. 1) Сужение поля неформальной занятости – острая и давно существующая в России проблема. И хотя она хорошо известна, методы борьбы с ней непросты, а сама цель многим лицам, принимающим решения, неочевидна. В то же время более очевидная проблема – например, нехватка средств для обеспечения пенсионной системы, вытекает из нерешенности первой более общей проблемы. Для обеспечения пенсионной системы в России не столько важно повысить пенсионный возраст, сколько повысить оплату труда и ее прозрачность, что, в свою очередь зависит от повышения прозрачности и эффективности регуляторов рынка труда. Однако здесь возникает противоречие с существующей системой приоритетов. Приоритет полной занятости, обеспечиваемый статистикой безработицы (и, в свою очередь, соответствующий Рекомендациям 1964 г.) оказывается для руководства России выше, чем повышение прозрачности и управляемости рынка труда, которое неизбежно приведет среди прочего к повышению уровня регистрируемой безработицы (сегодня из-за низких пособий и низкого качества предлагаемых через службы занятости рабочих мест, уровень регистрации безработных, как и обращений в службу занятости, существенно отстает от реальных потребностей населения и уровня общей безработицы, фиксируемой обследованиями по методологии МОТ). 2) При том, что социальная сплоченность (social cohesion) - это тема актуальной повестки дня социальной политики европейских государств и стран ОЭСР, в России проблемы социальной интеграции и сплоченности, а тем более – их интерпретация не являются распространенным делом, а многие их составляющие не включены в социальную и, шире социально-экономическую политику. За проблематикой социальной сплоченности и интеграции в европейском контексте стоит постановка проблем в плоскости, в которой в России социальную политику рассматривать не принято. В соответствии с определением Стратегии социальной сплоченности Совета Европы, «социальная сплоченность – это способность общества улучшить благосостояние всех его членов, сводя к минимуму неравенство»15. Социальная сплоченность в новой стратегии социальной политики европейских стран представляет собой интегральное понятие, позволяющее судить о степени благоприятности для населения восьми важнейших сфер жизни: 1) занятости, 2) дохода, 3) условий проживания, 4) здоровья, 5) питания и потребления, 6) образования, 7) информации и 8) культуры. В дополнение к этому оно также включает условия достижения лучшего положения уязвимых социальных групп в отношении обеспечения равенства в реализации прав, достоинства и общественного признания, автономии и личного развития, общественного участия16. Предварительная экспертная оценка возможных преимуществ (позитивные эффекты) на уровне экономики и социальной сферы в целом, сектора/отрасли, отдельных регионов Позитивные эффекты от принятия настоящей декларации ОЭСР состоят в: 1) пересмотре политики занятости в направлении повышения прозрачности трудовых контрактов и условий вознаграждения, 2) разработке мер по сужению поля неформальных отношений на рынке труда, 3) пересмотре стратегии социальной политики в направлении повышения социальной интеграции и сплоченности, 4) разработке мер содействия социальной интеграции и сплоченности, а также создании механизма их реализации, 5) необходимости достижения по названным позициям ощутимых результатов, которые позволили бы демонстрировать прогресс и результативность во времени. 6) Помимо вопросов комплексного развития социальной сферы проблематика социальной интеграции и сплоченности сопряжена с развитием предпринимательства, инноваций и социального предпринимательства, что в российской социальной политике было пока вообще мало распространено. Последнее призвано решать следующие вопросы: а) удовлетворение расширяющихся социальных потребностей через предложение новых решений и инновационных подходов в социальной сфере, б) снижение бюджетных расходов за счет использования негосударственных социальных услуг, в) нахождение экономически эффективных механизмов преодоления социальной исключенности уязвимых социальных групп. 1.2. Налогообложение Документы ОЭСР, включенные в анализ: |
Похожие:
 | «Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики», утвержденным ученым советом ниу вшэ от 25 марта 2011 года,... | | Санкт-Петербургского филиала федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего образования «Национальный... |
 | «Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики» (далее ниу вшэ) и устанавливает порядок проведения оценки публикационной... | | Заказчик: федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего образования «Национальный исследовательский университет... |
| Заказчик: федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего образования «Национальный исследовательский университет... | | Наименование, место нахождения, почтовый адрес Заказчика: федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего... |
| Заказчик: федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего образования "Национальный исследовательский университет... | | Наименование, место нахождения, почтовый адрес Заказчика: федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего... |
| Заказчик: федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего образования «Национальный исследовательский университет... | | «Исполнитель», в лице Директора Якушева Алексея Николаевича, действующего на основании Устава, с одной стороны, и федеральное государственное... |