Национальный исследовательский университет «высшая школа экономики» удк 658. 011. 46 № госрегистрации утверждаю первый проректор ниу вшэ
Скачать 14.91 Mb.
|
| Цель НИР - проведение анализа законодательных, финансово-экономических, социальных последствий присоединения России к ОЭСР, а также выработка рекомендаций по дальнейшей гармонизации законодательной базы и правоприменительной практики России в соответствии с нормами и требованиями ОЭСР в целях минимизации рисков и максимизации преимуществ от будущего членства России в ОЭСР. Задачи НИР:
В ходе реализации НИР проводится постоянное взаимодействие с Министерством экономического развития Российской Федерации для учета новых требований и задач, которые возникают в ходе текущих официальных переговоров по присоединению к ОЭСР. В том числе в ходе НИР учтены результаты заседания подкомиссии по экономической интеграции Правительственной комиссии по экономическому развитию и интеграции под руководством Первого заместителя Председателя Правительства Российской Федерации И.И. Шувалова, прошедшей 26 февраля 2013 года. Также в ходе реализации НИР проведены консультации с ОЭСР, в том числе получена официально подтвержденная информация о размере ожидаемого обязательного взноса Российской Федерации на ближайшие пять лет, а также информация о тех выгодах и преимуществах, которые Россия может получить, став членом ОЭСР. Методологические подходы к выполнению работ, предусмотренных 2-м этапом НИР, их результаты, включая выводы и рекомендации по повышению качества и эффективности дальнейшего сотрудничества с ОЭСР, представлены в Основной части отчета. ОСНОВНАЯ ЧАСТЬ 1. Идентификация дополнительных чувствительных секторов и областей на основе обоснованных подходов и критериев к их выбору с учетом структуры и характера возможных обязательств, экономического и социального значения сектора, методических возможностей изучения и обеспеченности статистическими и иными данными, роли данных секторов в развитии регионов России, а также хода переговоров 1.1. Занятость и социальные отношения Документы ОЭСР, включенные в анализ Рекомендации по политике трудовых ресурсов для экономического роста, С(64)48/финал, 21 мая 1964 г. - Recommendation of the Council on Manpower Policy as a Means for the Promotion of Economic Growth, 21 May 1964 – C(64)48/Final Рекомендации по общей занятости и политике трудовых ресурсов, 5 мая 1976 г. – С(76)37 Recommendation on General Employment and Manpower Policy. 5 May 1976 – C(76)37 Декларация о политике в отношении занятости женщин 16 апреля 1980 г. - Приложение к С(80)76. - Declaration on Policies for the Employment of Women 16 April 1980 - Annex to C(80)76 Декларация о социальных аспектах технологических изменений 19 ноября 1985 г. - Приложение к С (86) 204.- Declaration on the Social Aspects of Technical Change 19 November 1986 - Annex to C(86)204 Лучше профессиональные навыки, лучше работа, лучше жизнь: Стратегический подход к политике в области развития профессиональных навыков. ОЭСР, 2012 - Better Skills, Better Jobs, Better Lives: A Strategic Approach to Skills Policies, OECD Publishing. OECD, 2012 http://dx.doi.org/10.1787/9789264177338-en Стратегия ОЭСР по улучшению рабочих мест. ОЭСР, 1996. - The OECD Jobs Strategy: Pushing Ahead with the Strategy. OECD, 1996 «Дорожная карта» присоединения Российской Федерации к Конвенции об учреждении ОЭСР (принята на 1163-й сессии Совета ОЭСР 30 ноября 2007 г.). - ROADMAP for the accession of the Russian Federation to the OESD convention (adopted by the Council at its 1163rd session on 30 November 2007)C(2007)103/FINAL
Заключение: Российская Федерация разделяет принципы и цели, изложенные в Рекомендации, и выражает свою готовность следовать данным принципам. Краткая формулировка обязательства Приступить к переоценке политики в области трудовых ресурсов в направлении повышения ее способности решать проблемы занятости, возникающие в результате технологических и экономических изменений, так, чтобы это содействовало экономическому росту. Структура и характер обязательства - разработка программ обучения для лиц всех трудоспособных возрастов в ответ на изменение структуры производства и спроса на рабочую силу, в т.ч. за счет обеспечения возможностей перетока рабочей силы из трудоизбыточных в трудонедостаточные территории и сферы деятельности; - преимущественное развитие активной политики на рынке труда; - централизация политики в области трудовых ресурсов для определения общих целей, стратегии, координации деятельности различных служб, признания данной политики всеми структурами правительства, обеспечения приоритетного характера целей занятости с точки зрения экономических, политических и гуманитарных интересов; - проведение консультаций с организациями работодателей и работников для содействия совершенствованию программ развития рабочей силы на уровне предприятий, компаний и отраслей; - совершенствование системы сбора и обработки информации о рынках и их последствиях для занятости, прогнозирование будущих потребностей в сфере труда - придание службе занятости характера органа, способствующего эффективному функционированию рынка труда для всех категорий работников, расширение ее влияния и ресурсов - предоставление условий для подготовки и переподготовки взрослых с тем, чтобы каждый имел возможность получить новую профессию для новой и лучшей работы - содействие географической мобильности рабочей силы и содействие обустройству на новом месте, в частности, для международных мигрантов и бывших жителей сельских районов (для этого должны быть приняты меры по социальной адаптации и интеграции людей, чьи условия прежнего проживания и труда значительно отличаются от условий регионов прибытия) - активизация мер содействия социально уязвимым группам по обеспечению и/или поддержанию их результативной занятости - развитие программ защиты доходов для компенсаций безработным, недозанятым, поддержки переехавших для работы в другой регион. Включенность обязательства в план законодательной работы Не включено. В основном не требует внесения изменений в действующую в РФ нормативно-правовую базу федерального уровня. Помимо Закона РФ от 19.04.1991 N 1032-1 (ред. от 23.02.2013) "О занятости населения в Российской Федерации", регулирующего основные направления активной политики на рынке труда, можно отметить несколько принятых недавно важных политических и административных решений, которые находятся в русле анализируемых рекомендаций – это: - Совместный Приказ Министерства здравоохранения РФ N 409 и Минобрнауки РФ N 1667 от 19.05.2011 «Об утверждении Положения о системе среднесрочного и долгосрочного прогнозирования занятости населения в целях планирования потребностей в подготовке специалистов в учреждениях высшего и среднего профессионального образования и плана мероприятий по ее внедрению» - Постановление Правительства Российской Федерации от 3 июня 2011 г. N 440 г. Москва «О разработке прогноза баланса трудовых ресурсов». (Оба решения являются выполнением поручения президента РФ Д.Медведева правительству РФ по итогам совместного заседания государственного совета Российской Федерации и Комиссии по модернизации и технологическому развитию экономики России 31 августа 2010 г.) - Указ президента РФ от 21.05.2012 о преобразовании Министерства здравоохранения и социального развития РФ в Министерство здравоохранения РФ и Министерство труда и социальной защиты РФ Предварительная экспертная оценка возможных рисков на уровне экономики и социальной сферы в целом, сектора/отрасли, отдельных регионов Непосредственных рисков, вытекающих из формулировок обязательств, нет. В то же время существует риск формального выполнения обязательств со стороны России в связи с тем, что все основные положения действующего Закона РФ от 19.04.1991 N 1032-1 (ред. от 23.02.2013) "О занятости населения в Российской Федерации" могут быть интерпретированы чиновниками министерств и ведомств не только в качестве соответствующих положениям настоящего документа, но и целиком покрывающих эти требования. Последнее неверно, поскольку и по охвату категорий населения, и по эффективности предоставляемых услуг в области трудоустройства и обучения, и по возможностям финансирования, которыми располагает служба занятости в РФ, политика занятости в России далека от достижения целей экономического роста, выраженных в положениях настоящих рекомендаций. Направления, требующие совершенствования, изложены в следующем пункте. Предварительная экспертная оценка возможных преимуществ (позитивные эффекты) на уровне экономики и социальной сферы в целом, сектора/отрасли, отдельных регионов Позитивные эффекты от присоединения к ОЭСР для политики занятости и рынка труда в России тесно связаны с преодолением ограничений текущей политики занятости, которые во многом связаны с тем, что последняя не рассматривается в качестве неотъемлемой части экономической политики и, тем более, в качестве ресурса экономического развития. Во-первых, основные услуги активной политики на рынке труда региональные отделения службы занятости в России оказывают в основном зарегистрированным безработным. Это значительно меньше, чем число реальных и потенциальных работников, нуждающихся в содействии эффективной занятости и адаптации к структурным изменениям в экономике. Это также меньше, чем реальное число безработных. Даже в период кризиса (в такие периоды разрыв между уровнем зарегистрированной и общей безработицы, рассчитанной по методологии МОТ, обычно сокращается) по официальным данным отчета Министерства здравоохранения РФ за 2011 г., зарегистрированные в качестве безработных в службах занятости составляли в 2009-2010 гг. 33% и 37% от числа безработных, рассчитанного по методологии МОТ. По данным независимых исследований, эта доля могла составлять одну пятую. Кроме того, пособие по безработице крайне низко и фактически способствует занижению уровня официальной безработицы, демотивируя потенциальных клиентов к обращению в службы занятости Во-вторых, услуги, которые предоставляет служба занятости в России в части трудоустройства, сдвинуты в область скорее «неэффективной», чем «эффективной» занятости и практически никак не связаны с развитием новых отраслей и удовлетворением их потребностей в работниках, но именно об этом говорится в рекомендациях ОЭСР. Это обусловлено тем, что в банках вакансий, формируемых по информации от работодателей в России, скапливаются вакансии, которые работодатели не могут закрыть другими способами, прежде всего, в связи с низкой оплатой, либо низкой квалификацией, которая для них требуется, а также непопулярностью соответствующих видов деятельности (как правило, по причине низкой оплаты и тяжелых условий труда). Так, например, в списках вакансий, которые можно обнаружить на сайтах региональных служб занятости Москвы и Московской области, преобладают рабочие места для низкоквалифицированных рабочих и инженеров промышленности, строительства, городского хозяйства, а также медицинского персонала городских и районных больниц. В-третьих, в Законе РФ от 19.04.1991 N 1032-1 (ред. от 23.02.2013) "О занятости населения в Российской Федерации" возможности трудоустройства соискателей ограничены понятием «подходящей работы», которое включает временную занятость и общественные работы. Отказ от двух предложенных работ дает основания не регистрировать соискателя в качестве безработного11. Подобная схема позволяет соединить соискателей, имеющих низкую конкурентоспособность на рынке труда, с низкооплачиваемыми рабочими местами, не пользующимися спросом, что в лучшем случае способно повысить совокупную производительность в рамках низкоконкурентного сегмента рынка труда. При этом она не ориентирована на прогрессивные качественные изменения как в положении соискателей, так и в структуре рабочих мест, связанные с экономическим ростом или способствующие его позитивному влиянию на занятость. В-четвертых, в законе прописан список уязвимых категорий населения, испытывающих трудности в поиске работы, которым государство оказывает содействие в занятости. В него включены: инвалиды; лица, освобожденные из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы; несовершеннолетние в возрасте от 14 до 18 лет; лица предпенсионного возраста (за два года до наступления возраста, дающего право выхода на трудовую пенсию по старости, в том числе досрочно назначаемую трудовую пенсию по старости); беженцы и вынужденные переселенцы; граждане, уволенные с военной службы, и члены их семей; одинокие и многодетные родители, воспитывающие несовершеннолетних детей, детей-инвалидов; граждане, подвергшиеся воздействию радиации вследствие чернобыльской и других радиационных аварий и катастроф; граждане в возрасте от 18 до 20 лет из числа выпускников учреждений начального и среднего профессионального образования, ищущие работу впервые (ст.5). С учетом ограниченности ресурсов службы занятости и особенностей вакансий, описанных выше, фактически работа с данными категориями оказывается едва ли не основной в деятельности служб занятости. В-пятых, предоставление услуг в области обучения и переобучения в соответствии с Законом РФ от 19.04.1991 N 1032-1 (ред. от 23.02.2013) "О занятости населения в Российской Федерации" также сдвинуто в область уязвимых на рынке труда групп, в т.ч. лиц, не имеющих профессии12. При этом право в приоритетном порядке пройти профессиональную подготовку, переподготовку и повышение квалификации имеют признанные в установленном порядке безработными: инвалиды; родители, усыновители, опекуны (попечители), воспитывающие детей-инвалидов; граждане по истечении шестимесячного периода безработицы; граждане, уволенные с военной службы; жены (мужья) военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы; выпускники общеобразовательных учреждений; граждане, впервые ищущие работу (ранее не работавшие) и при этом не имеющие профессии (специальности). Это создает большой круг социальных обязательств, которые с учетом скромных ресурсов многих регионов не позволяют региональным отделениям службы занятости содействовать положительным структурным изменениям в экономике. Помимо указанных категорий безработных на обучение, переобучение и повышение квалификации, в соответствии с недавно принятыми поправками к Закону РФ от 19.04.1991 N 1032-1 (ред. от 23.02.2013) "О занятости населения в Российской Федерации", могут направляться женщины в период отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет. Формально последнее расширяет круг получателей услуг службы занятости за счет занятого населения, поскольку такие женщины относятся к категории занятых. Формально оговорка о включении в состав клиентов служба занятости занятых содержится и в рекомендациях. В то же время экономическая целесообразность, стоящая за этим расширением, не вполне ясна. С одной стороны, предоставление женщинам, которые на длительное время отвлекаются от трудовой деятельности, возможности актуализировать трудовую мотивацию и расширить диапазон компетенций и сфер применения труда можно только приветствовать. С другой стороны, их прежние работодатели обязаны предоставить им рабочее место, даже в случае, если за период такого отпуска прежнее рабочее место подверглось сокращению. В этом случае бремя адаптации женщин к изменившейся структуре спроса на труд могло бы лежать на работодателях, а не на государстве, освободив государственную службу занятости для решения более насущных проблем занятости. Наконец, значительной проблемой для женщин с маленькими детьми и молодых женщин – потенциальных матерей является нежелание работодателей приглашать молодых женщин детородного возраста на постоянную работу, либо стремление избежать заключения с ними официального трудового контракта как раз по причине нежелания нести расходы в случае наступления отпуска по уходу за ребенком. Эту проблему указанное положение Закона РФ от 19.04.1991 N 1032-1 (ред. от 23.02.2013) "О занятости населения в Российской Федерации" не решает (см. на этот счет также заключение к декларации о правах женщин). В-шестых, все программы содействия занятости населения и активной политики на рынке труда, включая ее финансирование, относятся к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, за которые в правительствах субъектов отвечают департаменты /агентства/ управления/ содействия занятости населения. Фактически это означает децентрализацию политики занятости в тех аспектах, которым как раз и посвящены рекомендации ОЭСР – в области содействия эффективной занятости, переобучения, адаптации структуры предложения на рынке труда к меняющейся структуре спроса, связанной со структурными сдвигами в экономике и экономическим ростом. Передача финансовой ответственности за активную политику на рынке труда от центра в регионы существенного сужает финансовую базу и политический статус соответствующих программ, что противоречит рекомендациям ОЭСР. Не секрет, что финансовые ресурсы большинства регионов достаточно скромны, а снижение статуса легко просматривается в месте соответствующих структур в управленческой иерархии регионального управления. В большинстве субъектов федерации подразделения службы занятости относятся к социальному, а не экономическому блоку управления, а социальная политика финансируется и осуществляется по остаточному принципу. В-седьмых, в 1990-е годы, когда создавалась служба занятости в России, принципы ее работы в гораздо большей степени, чем сегодня, соответствовали рекомендациям ОЭСР, прежде всего, в трех важных отношениях – (1) высокого общественно-политического значения службы занятости (т.к. существовала угроза высокой безработицы и было необходимо создать противовес негативным последствиям рыночных реформ), (2) развертывания активных программ профессиональной и социальной адаптации безработных (для этого были отработаны механизмы содействия занятости, соответствующие лучшим западным образцам, в так называемых, модельных региональных службах занятости), (3) страховых принципах финансирования службы занятости, основанных на аккумулировании и использовании специального внебюджетного государственного фонда занятости. Не все из задуманного удалось реализовать, т.к. это происходило в 1990-е годы во время развития финансового кризиса и спада производства, сопровождавшегося ростом безработицы и снижением финансовой дисциплины плательщиков фонда. В то же время государственный фонд занятости служил основой весомого экономического и политического влияния службы занятости. Он находился в оперативном управлении федеральной службы занятости и подведомственных ей территориальных органов в субъектах РФ и предназначался для финансирования пассивных и активных программ содействия занятости населения. Среди его источников: обязательные страховые взносы работодателей; обязательные страховые взносы индивидуальных предпринимателей в определенных видах деятельности; ассигнования из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов; добровольные взносы юридических и физических лиц, в том числе иностранных; другие поступления13. В 2001 г. фонд был ликвидирован, а штат региональных отделений службы, прежде всего, занятый активной политикой на рынке труда, стал финансироваться из местного бюджета, в результате чего он сократился, а многие успешные программы активной политики, такие как клубы ищущих работу – свернуты. Справедливости ради следует сказать, что за последнее время в России произошли положительные сдвиги в области управления сферой занятости, в определенной степени отвечающие духу рекомендаций ОЭСР. Прежде всего, это – выделение Министерства труда и социального развития из состава Министерства здравоохранения РФ в самостоятельное министерство, а также серия решений, направленных на развитие системы прогнозирования рынка труда и спроса на труд, в т.ч. в субъектах федерации, с целью ориентации учреждений профессионального образования на текущий и перспективный спрос на рабочую силу. В то же время взятые сами по себе эти решения могут быть основой, но не собственно реализацией принципов, изложенных в рекомендациях. В России пока не произошло повышения статуса службы занятости и политики занятости, которое вряд ли возможно без укрепления финансовой базы службы занятости и частичного возврата к принципам финансирования, существовавшим в России в 1990-е гг.
Заключение: Российская Федерация разделяет принципы и цели, изложенные в Рекомендации, и выражает свою готовность следовать данным принципам. Краткая формулировка обязательства Периодически исследовать собственную политику в области занятости и трудовых ресурсов с точки зрения достижения цели полной занятости. Структура и характер обязательства - продолжение внедрения принципов активной политики в области трудовых ресурсов, изложенных в Рекомендациях от 21.05.1964; - установление тесной связи между политикой в области занятости и трудовых ресурсов с общей экономической политикой в интересах достижения полной занятости; - систематическое использование и оценка адекватности избранных мер в области занятости и трудовых ресурсов цели достижения и поддержания высокого уровня занятости и баланса между спросом и предложением на рынке труда, минимизирующих инфляцию; - специальная поддержка уязвимых групп для вхождения, поддержания, либо возвращения на рынок труда, обеспечивающая им равный доступ в сферу занятости и получения дохода; - международное сотрудничество в целях минимизации социальных издержек по адаптации работников к структурным изменениям, возникающим в результате меняющегося характера международной торговли; - усиление ориентации миграционной политики на международное взаимодействие (в странах, разделяющих руководящие принципы миграционной политики, т.е. кроме Канады, США, Японии, Австралии и Новой Зеландии); - принятие организационных мер в рамках внутригосударственного управления для координации всех элементов политики занятости с тем, чтобы все ее элементы принимались во внимание во всех областях экономической и социальной жизни; - непрерывная кооперация и вовлечение работников, работодателей и их представителей в диалог в качестве важного аспекта общей политики занятости и управления трудовыми ресурсами. Включенность обязательства в план законодательной работы Не включено. Не требует внесения изменений в действующую в РФ нормативно-правовую базу федерального уровня. Большая часть положений так или иначе регулируется Законом РФ от 19.04.1991 N 1032-1 (ред. от 23.02.2013) "О занятости населения в Российской Федерации". В частности, в Законе РФ от 19.04.1991 N 1032-1 (ред. от 23.02.2013) "О занятости населения в Российской Федерации" говорится, что «государство проводит политику содействия реализации прав граждан на полную, продуктивную и свободно избранную занятость». Среди прочего утверждается, что государственная политика в области занятости населения направлена на: |
Похожие:
 | «Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики», утвержденным ученым советом ниу вшэ от 25 марта 2011 года,... | | Санкт-Петербургского филиала федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего образования «Национальный... |
 | «Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики» (далее ниу вшэ) и устанавливает порядок проведения оценки публикационной... | | Заказчик: федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего образования «Национальный исследовательский университет... |
| Заказчик: федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего образования «Национальный исследовательский университет... | | Наименование, место нахождения, почтовый адрес Заказчика: федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего... |
| Заказчик: федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего образования "Национальный исследовательский университет... | | Наименование, место нахождения, почтовый адрес Заказчика: федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего... |
| Заказчик: федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего образования «Национальный исследовательский университет... | | «Исполнитель», в лице Директора Якушева Алексея Николаевича, действующего на основании Устава, с одной стороны, и федеральное государственное... |