Таблица 1.1. Лучшие МФЦ по результатам мониторинга 2009 года
Характеристика
|
г. Тамбов
|
г. Елец
|
г. Малоярославец
|
Общая площадь, кв. м.
|
2290
|
1900
|
598
|
Количество услуг
|
107
|
134
|
105
|
Количество окон
|
72
|
26
|
9
|
Пропускная способность, чел. в день
|
1300
|
1040
|
300
|
Количество дополнительных услуг1
|
15
|
13
|
3
|
В целом по итогам 2009 года, можно в общих чертах нарисовать «картину» типичного многофункционального центра. Это государственное учреждение, ориентированное на предоставление 50-100 государственных услуг, площадью около 1000 кв.м., с 20-40 окнами приема документов и персоналом около 30 специалистов. На создание подобного МФЦ требуется, как показал опыт 2007-2009 г., порядка 35-40 млн. руб., а на обеспечение эксплуатации – 12 млн. руб. в год. Такой многофункциональный центр обеспечивает пропускную способность до 140 тыс. человек в год, что достаточно для большинства районных центров. Такой подход обеспечивает построение системы МФЦ более чем в половине субъектов Российской Федерации и выполнить задачи, поставленные Концепцией административной реформы. Планы регионов по созданию МФЦ до 2010 г. позволяют надеяться, что эти цели будут достигнуты.
По результатам анализа отечественного опыта стоит обозначить также типовые ошибки и просчеты, допускавшиеся при реализации пилотных проектов по созданию МФЦ.
Первая и главная из их – это небольшое количество услуг, к тому же сконцентрированных в какой-то одной области, что не соответствует самой идее многофункционального центра.
Вторая связанная с этим ошибка – это попытка обозначить как МФЦ существующую систему «одного окна». Единое окно действительно является одним из главных элементов многофункционального центра, однако далеко не единственным, хотя бы в силу дополнительных требований к комфортности и информированию граждан о порядке получения государственных услуг, способу взаимодействия участников предоставления услуг. При «переименовании» действующих систем одного окна регионы забывали или были просто не в состоянии обеспечить внедрение call-центра, электронной очереди, других требуемых для эффективной работы технологий.
Третий недостаток – это предоставление в МФЦ государственных (муниципальных) услуг за дополнительную плату для потребителя. МФЦ в этом случае превращается в обычную посредническую организацию, предоставляющую платные услуги по сбору и оформлению документов. В результате резко снижается доступность услуг для потребителя при далеко не гарантированном их качестве и сомнительной (в силу наличия конкуренции со стороны частных посредников) востребованности, а нагрузка по приему и обработке документов с государственных органов никуда не исчезает.
Четвертая из общих для многих МФЦ ошибок – это непродуманное планирование внутреннего размещения специалистов и зоны приема посетителей в МФЦ, приводящее к большим расходам на строительство и неэффективному использованию пространства. Оптимальные проектные решения в прямом смысле слова представляют собой фундамент для построения многофункционального центра, отвечающего всем поставленным требованиям.
И, наконец, еще один недостаток действующих МФЦ, который одновременно становится и проблемой организаторов МФЦ в процессе развития МФЦ – то, что учредителем МФЦ, как правило, является орган государственной власти, осуществляющий реализацию государственной политики в одной сфере (имущественной, социальной или информационной). При учреждении МФЦ орган-учредитель может делегировать ему только те полномочия, которые относятся непосредственно к его сфере деятельности. Расширение спектра услуг МФЦ за счет привлечения других участников-органов исполнительной власти при таком учредительстве МФЦ невозможно.
Таким образом, несмотря на то, что география МФЦ расширяется, в том числе и рамках субъектов Российской Федерации, говорить о предоставлении услуг в режиме «одного окна» пока еще рано.
Мероприятия, реализация которых должна стать основной задачей в ближайшее время – организация и обеспечение межуровневого и межведомственного взаимодействия за счет внедрения информационно-коммуникационных технологий.
1.3Сравнительный анализ использования автоматизированной информационной системы поддержки деятельности МФЦ, реализованной на базе двух технологических платформ свободно распространяемого программного обеспечения (АИС МФЦ СПО) и Adobe Lifecycle
1.3.1Общие положения. Подход к проведению сравнительного анализа
Одной из задач, поставленных перед Консультантом в рамках настоящей научно-исследовательской работы является проведение сравнительного анализа типовых решений, разработанных для автоматизации деятельности МФЦ, описание вариантов перспективного развития решений в области автоматизации МФЦ, оценка их преимуществ и особенностей, влияющих на реализацию предлагаемой программы развития.
В первую очередь необходимо отметить, что сравнительный анализ и оценка перспектив дальнейшего развития и распространения проводятся для автоматизированных информационных систем, уже прошедших стадии разработки и «пилотного» внедрения. Типовые решения, выбранные в качестве исходных, в настоящее время активно эксплуатируются в штатном режиме в различных субъектах Российской Федерации.
Требование рассматривать только реально эксплуатируемые решения продиктовано необходимостью сконцентрировать внимание только на тех из них, которые (возможно с разной степенью успешности) зарекомендовали себя в практическом применении. Выбранные решения на сегодняшний день уже позволили собрать базу знаний, замечаний предложений по использованию. Конечными пользователями накоплен опыт эксплуатации. При этом уровень пользователей достаточно обширный – операторы, специалисты, руководители МФЦ, руководители и операторы со стороны внешних субъектов, с которыми взаимодействует МФЦ (органы власти, ведомства, эксплуатирующие организации). Именно поэтому экспертная оценка включает стадию сбора и обработки анкетных данных, которые содержат как основные, так и дополнительные (перспективные) требования к автоматизируемым блокам функций, контексту выполнения рабочих процедур, используемым технологиям и стоимостным характеристикам по внедрению, эксплуатации и сопровождению систем.
Поскольку модернизация исполнения государственных функций предполагает оказание государственных (муниципальных) услуг в электронной форме, в отчете рассматривается возможность использования МФЦ как центров развития на их базе инфраструктуры электронного правительства в перспективе и оказания с их использованием государственных (муниципальных) услуг полностью в электронной форме.
1.3.2Анализ текущей ситуации применения АИС МФЦ на основе опроса методом анкетирования
В настоящем исследовании для проведения сравнительного анализа типовых решений, разработанных для автоматизации деятельности МФЦ, оценки их преимуществ и особенностей, влияющих на реализацию предлагаемой программы развития применяется анкетирование путем сбора письменных ответов респондентов на систему стандартизированных ответов анкеты. Разработанная анкета представлена в Приложении №2 к данному отчету.
Анкетирование является выборочным и заочным. При анкетировании опрашивается лишь часть генеральной совокупности регионов, только из тех, что прошли стадии разработки и «пилотного» внедрения АИС МФЦ. Этот способ анкетирования имеет два преимущества: во-первых, гарантирует полный возврат анкет и, во-вторых, позволяет контролировать правильность их заполнения.
1.3.3Разработка анкет
Перечислим требования, которые отражены в анкете по сбору сведений о рассматриваемых системах. Требования могут быть разделены на 2 основные группы – базовые и дополнительные.
Базовые – это, прежде всего, требования к функциональности, в соответствии с которыми были разработаны варианты решений, необходимые для обеспечения основной деятельности МФЦ:
автоматизация работы операторов по обслуживанию заявок,
создание информационных ресурсов в Интернет об оказываемых в МФЦ услугах со ссылками на порталы регионального уровня,
создание информационных киосков для публикации сведений об оказываемых услугах МФЦ без непосредственного обращения к сотруднику центра,
обеспечение функционирования дополнительных подсистем автоматизации – например, «электронная очередь»,
вовлечение в работу по обслуживанию заявок на оказание услуг органов власти и муниципальных или федеральных ведомств,
обеспечение конфиденциального доступа к данным и криптографической защиты обрабатываемых данных и предоставляемых сервисов.
Функциональные требования в категории «Портал МФЦ»:
публикация информационно-справочных материалов по предоставляемым услугам, сроках, порядку оказания услуг, перечню необходимых документов,
сведения об оплате и пошлинах,
сведения по обжалованиям.
Функциональные требования в категории «Информационные киоски МФЦ»:
публикация информационно-справочных материалов по предоставляемым услугам, сроках, порядку оказания услуг, перечню необходимых документов,
сведения об оплате и пошлинах,
сведения по обжалованиям.
Функциональные требования в категории «Взаимодействие с РПГУ»:
передача в региональный портал государственных услуг сведений и получение сведений из РПГУ.
Функциональные требования в категории «Автоматизация деятельности МФЦ»:
формирование последовательности действий сотрудников по обслуживанию заявок на предоставление услуг,
построение маршрутов прохождения обслуживаемых заявок между сотрудниками,
автоматизированные типовые формы выходных документов и возможности по редактированию и добавлению новых форм,
статистическая и аналитическая отчетность по результатам деятельности МФЦ.
Функциональные требования в категории «Взаимодействие с государственными органами власти»:
взаимодействие органов власти и ведомств с МФЦ в процессе оказания услуг.
Дополнительные – это требования, которые либо отсутствовали в первоначальной постановке задачи, либо были второстепенными на этапе разработки, однако после начала практического использования систем выходящие на первый план и характеризующие глубину проработки технической архитектуры и потенциал развития с точки зрения интеграции и расширения сферы применения:
Функциональные требования в категории «Портал МФЦ»:
формирование запросов на предоставление услуг (в том числе нестандартных – обжалований) в режиме online через личный кабинет пользователя.
Функциональные требования в категории «Информационные киоски МФЦ»:
формирование запросов на предоставление услуг (в том числе нестандартных – обжалований) в режиме online через личный кабинет пользователя.
Функциональные требования в категории «Взаимодействие с РПГУ»:
автоматизированная передача и получение сведений в региональный портал государственных услуг на основе использования современных программных архитектур и сервисов.
Функциональные требования в категории «Автоматизация деятельности МФЦ»:
взаимодействие в автоматизированном режиме (обмен данными в режиме online, обеспечение работы сервисов) со смежными системами – порталом, информационными киосками, электронной очередью,
взаимодействие в автоматизированном режиме (обмен данными в режиме online, обеспечение работы сервисов) с внешними системами, эксплуатируемыми органами власти, ведомствами и эксплуатирующими организациями,
поддержка широкого спектра специальных функций и сервисов: оказание специальных видов услуг, не имеющих утвержденного регламента, например – обжалований, использование картографических сервисов, прямой импорт/экспорт данных, взаимодействие с внешними приложениями по обработке форм и другие,
поддержка многообразия способов и форм взаимодействия с типовым решением для обеспечения «прозрачного» подключения из внешних систем, обмена данными, согласованной работы разнородных программных сервисов, в том числе с использованием СМЭВ,
наличие процессно-ориентированных и контекстно-зависимых интерфейсов для обеспечения удобной работы пользователей всех категорий с одновременным контролем прав доступа и доступности пользовательских функций и операций,
возможности конфигурирования и развития типового решения с привлечением специалистов минимальной квалификации (бизнес-правила, настройка интерфейсов и форм документов),
наличие пользовательской и административной документации для типового решения, адаптированной документации для потоковой подготовки специалистов для работы в типовом решении.
Функциональные требования в категории «Информационная безопасность МФЦ»:
использование программных средств криптографической защиты данных, поддержка механизмов ЭЦП для электронных форм документов,
программно-технологические решения и нормативная документация по обеспечению конфиденциальности данных, в том числе персональных,
возможности статистического мониторинга действий пользователей – операторов и руководителей.
Функциональные требования в категории «Взаимодействие с государственными органами власти»
возможности вовлечения представителей органов власти, ведомств и эксплуатирующих организаций в коллективную работу по предоставлению услуг в автоматизированном режиме.
Общие требования в категории «Стоимость, внедрение, эксплуатация»
стоимость и трудозатраты на установку, внедрение и техническое сопровождение,
стоимость и трудозатраты на подготовку специалистов всех уровней для работы в типовом решении.
В результате получена анкета, учитывающая все требования – базовые и дополнительные, что позволило оценить существующие на сегодняшний день реальные возможности типовых решений, сравнить имеющиеся возможности, а также провести оценку перспектив развития решений под изменяющиеся требования.
Содержимое представленной анкеты было адаптировано для возможности оперативного и объективного заполнения опрашиваемыми пользователями (как конечными пользователями, операторами и руководителями, так и специалистами – например, системными администраторами).
Позиции анкеты не ставят перед собой цель оценить отдельно каждое решение по набору параметров, отсутствует необходимость применения математических методов оценки параметров с учетом весов отдельных позиций. В результате получена оценка исключительно с точки зрения сравнения двух разных типовых решений, имеющихся результатов эксплуатации и перспектив развития.
1.3.4Анализ опыта внедрения и использования АИС МФЦ
Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 281-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в отечественное законодательство впервые вводится термин «многофункциональный центр предоставления государственных (муниципальных) услуг». В соответствии с Распоряжением Правительства РФ от 09.02.2008 № 157-р одним из основных направлений административной реформы в 2009-2010 годах стало создание и развитие многофункциональных центров оказания государственных и муниципальных услуг.
МФЦ должны представлять собой учреждения, где в режиме «одного окна» оказывается целый блок смежных услуг по единому направлению. Все это требует от федеральных, региональных и местных органов власти взаимодействия на качественно новом уровне.
Скоординированное, своевременное и качественное выполнение МФЦ своих функций по предоставлению государственных и муниципальных услуг физическим и юридическим лицам с учетом необходимого для этого взаимодействия территориальных представительств федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, исполнительных органов государственной власти регионов, органов местного самоуправления, потребовало внедрения автоматизированной информационной системы поддержки деятельности МФЦ.
Внедрение информационной системы поддержки деятельности МФЦ обеспечивает не только автоматизацию внутренних процессов МФЦ, связанных с процессами предоставления государственных и муниципальных услуг, но развитие мультиканального доступа к данным услугам для граждан и организаций.
Основными целями создания Системы являются:
1) Повышение осведомленности физических и юридических лиц, а также организаций о перечне и характере оказываемых услуг на базе МФЦ, а также обеспечение качественного информационного сопровождения граждан и организаций на протяжении всего процесса оказания государственной (муниципальной) услуги путем публикации (обнародования) сведений о значимых событиях и фактах, возникающих в процессе её оказания;
2) Повышение удобства и комфорта физических и юридических лиц, организаций при получении государственных (муниципальных) услуг, а также снижение издержек по их оказанию за счет информатизации основных административно-управленческих процессов, протекающих в рамках МФЦ, повышения их прозрачности и, в случае необходимости, использования развитой системы предупреждения нелегитимных действий участвующих в предоставлении услуги сторон;
3) Повышение эффективности и интенсификация межведомственного информационного обмена и взаимодействия в рамках сквозных административно-управленческих процессов, реализуемых на базе МФЦ.
В 2009 году Минэкономразвития России провело анкетирование регионов в части готовности к внедрению новой версии Системы и выделения соответствующего финансирования из Федерального бюджета по линии ФЦП «Электронная Россия». Существенными моментами для выделения финансирования явилось наличие собственного объема работ, уже выполненного регионом по созданию МФЦ, и возможность софинансирования проекта из бюджета субъекта Федерации.
В результате для внедрения доработанного решения были выбраны два региона (Новосибирская – Adobe Lifecycle и Пензенская области – АИС МФЦ СПО), также Минэкономразвития оказывало поддержку во внедрении АИС МФЦ еще восьми регионам.
В 2008 году Минэкономразвития уже проводило конкурсный отбор на финансирование мероприятий в рамках Административной реформы, в том числе по созданию МФЦ. В нем приняли участие 53 субъекта Российской Федерации. Были отобраны десять.
Регионы, участвующие во внедрении АИС МФЦ в 2010 году, не опрашивались в связи с тем, что не накопили опыта внедрения и использования АИС МФЦ.
В результате проведенного анкетирования были получены анкеты из 5 МФЦ: Липецкой, Новосибирской, Белгородской, Тверской и Тамбовской областей. Прежде всего необходимо отметить низкую плотность заполнения позиций анкет – на большую часть вопросов ответы отсутствуют в принципе, что может свидетельствовать о недостаточном уровне осведомленности в первую очередь технического персонала и администраторов системы. Данный факт косвенно указывает на сложность применяемых систем, недостаточный уровень подготовки технических специалистов по сопровождению и возможные трудности при развитии возможностей систем силами конечных пользователей.
Дополнительно, следует обратить внимание на наличие обратной связи (отзывов) об опыте использования решений в Липецкой и Новосибирской областях. Это само по себе является ценной информацией по уже внедренным и используемым решениям.
Первичные материалы анкетирования и сводная таблица результатов приведены в приложении №3 к настоящему отчету.
1.3.5Анализ решения задач, направленных на достижение целей внедрения Систем, разработанными решениями
|
