7. Механизмы реализации Концепции
Концепция будет реализована Росавтодором (с учетом имеющихся полномочий ГК «Автодор») в рамках следующих этапов:
анализ текущего состояния развития ОДС, а также действующих нормативных правовых актов и нормативных технических документов
в целях подготовки предложений по внесению в них соответствующих изменений, в том числе, в части конкретизированных требований для определения возможности присоединения ОДС к автомобильным дорогам общего пользования федерального значения;
определение дислокации размещения ОДС в целях проведения реконструкции дорог с их расширением в указанных местах, а также изъятия земельных участков для их размещения в границах полос отвода автомобильных дорог общего пользования федерального значения;
проработка совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти вопроса обеспечения ОДС подключением
к инженерным коммуникациям;
организация присоединения к автомобильным дорогам общего пользования федерального значения существующих ОДС, размещенных
в границах придорожных полос автомобильных дорог общего пользования федерального значения, на конкурсной основе;
организация проектирования и строительства ОДС в границах полос отвода автомобильных дорог общего пользования федерального значения
за счет частных инвестиций или с последующей передачей на конкурсной основе представителям бизнеса в целях развития сети ОДС, в том числе
в зонах, наименее привлекательных для представителей бизнеса.
7.1 Организационные и правовые механизмы
Проведение ревизии существующих ОДС на автомобильных дорогах общего пользования федерального значения силами подведомственных Росавтодору учреждений – владельцев дорог с подготовкой технических паспортов на каждый объект (по типовой форме).
Апробация разработанных механизмов путем реализации «пилотных» проектов (кейс-метод).
Оценка потребности автомобильных дорог общего пользования федерального назначения в оснащении ОДС, в т.ч. с учетом реальной интенсивности транспортных потоков.
Оценка российского опыта организации ОДС и в т.ч. опыта
ГК «Автодор», зарубежного опыта организации ОДС (масштабирование позитивных примеров зарубежного и наиболее прогрессивного российского опыта).
Разработка Генеральной схемы размещения ОДС.
Создание инструментов администрирования, управления, контроля исполнения Концепции, в том числе «пилотных» проектов.
Разработка и утверждение положения о структурном подразделении Росавтодора (подведомственной Росавтодору организации), осуществляющем следующие функции:
разработка тендерной документации, включая унифицированные (типовые) договоры с участником тендера и с победителем;
приём и обработка заявок потенциальных инвесторов
на проектирование и строительство ОДС с полномочиями «одного окна»;
разработка и утверждение плана проведения тендеров в соответствии
с адресным планом строительства ОДС;
организация и проведение тендеров (конкурсов) на проектирование
и строительство ОДС;
справочно-информационные услуги о порядке обращения в Росавтодор (подведомственное ему учреждение), о составе и порядке предоставления госуслуг, о предоставлении информации из базы данных о наличии
и состоянии ОДС, о планах проектирования и строительства ОДС и пр.
Разработка и внедрение системы оценки качества предоставляемых ОДС услуг с присвоением знаков соответствия стандартам качества Росавтодора.
Разработка и внедрение системы контроля за развитием
и эксплуатацией сети ОДС.
Перечень предлагаемых изменений в нормативные правовые акты Российской Федерации.
В целях реализации Концепции Федеральное дорожное агентство предлагает внести изменения и дополнения в действующие нормативные правовые акты Российской Федерации, целью которых является:
регламентирование организации доступа от ОДС на автомобильные дороги общего пользования федерального значения, обустройства объектов дорожного сервиса техническими средствами организации движения;
определение исчерпывающего перечня услуг, оказываемых на ОДС, устанавливающий необходимое количество таких объектов
на автомобильных дорогах общего пользования федерального значения
с соответствующим расширением понятия «объект дорожного сервиса»;
введение понятия «многофункциональные зоны дорожного сервиса»;
пересмотр (изменение) ограничений в части, касающейся расстояния до ближайших существующих примыканий к автомобильным дорогам общего пользования федерального значения всех категорий, установив,
что данные требования не должны распространяться на случаи размещения многофункциональных зон дорожного сервиса с полным комплексом услуг;
закрепление за Росавтодором полномочий по изъятию, в том числе путем выкупа, и предоставлению земельных участков, а также резервированию земель в целях размещения ОДС (в том числе многофункциональных зон дорожного сервиса с полным комплексом услуг) на автомобильных дорогах общего пользования федерального значения (данное предложение требует дополнительного финансово-экономического обоснования);
распространение действия постановления Правительства Российской Федерации от 29.10.2009 № 860 на ОДС, находящиеся в придорожной полосе автомобильной дороги общего пользования федерального значения,
за ее пределами, в границах населенных пунктов за пределами полосы отвода с соответствующим установлением сроков приведения ранее размещенных ОДС в границах полос отвода автомобильных дорог общего пользования федерального значения в соответствие с требованиями, изложенными
в постановлении Правительства Российской Федерации от 29.10.2009 № 860 «О требованиях к обеспеченности автомобильных дорог общего пользования объектами дорожного сервиса, размещаемыми в границах полос отвода»;
уточнение и дополнение минимально необходимых для обслуживания участников дорожного движения требований к обеспеченности автомобильных дорог общего пользования федерального, регионального или межмуниципального, местного значения ОДС, а также требований к перечню минимально необходимых услуг, оказываемых на таких объектах дорожного сервиса;
распространение действия постановления Правительства Российской Федерации от 02.09.2009 № 717 «О нормах отвода земель для размещения автомобильных дорог и (или) объектов дорожного сервиса» на придорожную полосу, за ее пределы и на территории в границах населенных пунктов путем внесения соответствующих изменений в Федеральный закон от 08.11.2007
№ 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности
в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»;
разделение и уточнение определений «пересечение», «примыкание», «подъезд», «съезд (въезд-выезд)», «технологический съезд (въезд-выезд)»
и др.;
изменения в части заключения с владельцами автомобильных дорог
и владельцами ОДС договора о присоединении к автомобильной дороге
не только ОДС, но и иных объектов, не относящихся к данной категории объектов,
и другие.
7.2 Финансово-экономические механизмы
Очевидно, что реализация Концепции невозможна только за счет государственных средств и требует привлечения частных инвестиций как одного из условий наиболее эффективного приложения капитала, использования современных и эффективных (в том числе энергоэффективных) средств ведения бизнеса. Прежде всего, это возможно за счет использования различных форм ГЧП.
Разработка правового механизма предоставления прав
на использование земельных участков, в т.ч. с использованием механизмов ГЧП является приоритетной задачей.
Анализ применимых для целей развития сети ОДС форм ГЧП приведен в Приложении № 6.
Выбор конкретной организационно-правовой схемы каждого проекта (формы заключаемого по нему соглашения о ГЧП), должен определяться по результатам комплексного анализа возможных условий его реализации,
а именно:
технико-экономических показателей;
сроков реализации;
объемов инвестиций участников с разбивкой на частные
и государственные инвестиции;
перечня имущества или имущественных прав, подлежащих предоставлению со стороны государства;
распределения рисков между участниками;
распределения доходов;
схемы взаимодействия участников проекта в операционном управлении проектом;
определения предельной цены для потребителей и обоснования необходимости компенсации «выпадающих доходов» в случае их выявления;
списка потенциально возможных инвесторов.
При этом:
в условиях невозможности разработки эффективной финансовой модели проекта, обеспечивающей наличие экономического (предпринимательского) интереса частного партнера в результатах реализации проекта, его осуществление возможно на условиях заключения
с ним подрядного договора, среди которых самыми перспективными должны являться контракты жизненного цикла, как обеспечивающие выплату гарантированного вознаграждения частному инвестору только при условии соответствия построенного объекта и его эксплуатации установленным требованиям по качеству. В данной ситуации частный партнер не ведет самостоятельного бизнеса с использованием возведенного объекта,
но обеспечивает его строительство и эксплуатацию, что может быть применимо к обеспечению функционирования ОДС самого простого типа, работающих на их самостоятельное использование проезжающими (площадки отдыха, душевые, туалеты и т.д.);
при возможности создания эффективной финансовой модели проекта организационно-правовой формой его реализации может стать концессионное соглашение с нахождением построенного объекта
в государственной собственности и с возложением на частного партнера обязательств по реализации всего производственного процесса
от строительства (возможно проектирования) объекта до завершения его эксплуатации в пределах срока окупаемости проекта и, соответственно, передачи от публичного участника к частному инвестору больших рисков;
в условиях создания массовых типовых ОДС определенного типа или их оснащения заключение операторских соглашений может быть также оправдано.
Наряду с разработкой механизмов активного использования ГЧП требуется также разработка форм и инструментов государственной поддержки развития ОДС и в том числе: установление льготных условий предоставления прав на использование земельных участков, предоставление государственных гарантий, специальные программы кредитования при поддержке государства, выполнение части работ по формированию
и инженерному обустройству земельных участков под ОДС, а также присоединения к автомобильным дорогам за счет бюджетных средств, предоставление налоговых каникул, и т.д.
В целях отработки финансовых инструментов использования как форм ГЧП, так и государственной поддержки необходима разработка показателей бюджетной эффективности реализации проектов создания и эксплуатации ОДС с отработкой вопросов регулирования ценовой политики (при определении рыночной платы за предоставление частного сервитута, платы за подключение ОДС к дороге и т.д.).
При этом является очевидным, что в целом ряде случаев создание ОДС, осуществление коммерческой деятельности с использованием которых будет неэффективным или малопривлекательным для рынка соответствующих услуг, должно осуществляться за счет государственных источников силами подведомственных Росавтодору организаций.
В случаях отсутствия достаточной экономической эффективности реализации проекта создания конкретного ОДС должна быть предусмотрена возможность комплексной подготовки площадок для размещения, подключения к дороге и инженерного обеспечения ОДС владельцами дорог.
Отдельной задачей, стоящей перед Росавтодором, является проведение анализа возможностей реализации Концепции в рамках статей, предусмотренных государственными программами (ФЦП и другими),
а также обоснование необходимости разработки и утверждения целевой госпрограммы ОДС (доработки ФЦП) на автомобильных дорогах общего пользования федерального значения.
|
