1.2. Методологические аспекты формирования и функционирования системы обеспечения национальной безопасности
Общие положения теории национальной безопасности конкретизируются в методологических аспектах формирования и функционирования системы обеспечения национальной безопасности. Основными в их числе являются: определение оптимальной структуры; анализ функционирования отдельных компонентов; организация деятельности системы национальной безопасности.
Оптимальная структура системы обеспечения национальной безопасности определяется исходя из основных положений теории национальной безопасности и, прежде всего, – содержания самого понятия «национальная безопасность».
В 70-е годы в содержание понятия «национальная безопасность» стали включать не только военные или смежные с ними проблемы, но и проблемы экономические и социальные. Показательна в этом отношении позиция бывшего председателя комитета начальников штабов вооруженных сил США М. Тэйлора. В статье, опубликованной в 1975 г., он писал: «Хотя большинство из нас в силу привычки склонно рассматривать национальную безопасность в основном как защиту национальных ценностей от военных угроз военными средствами, ныне мы имеем в избытке доказательства того, что подобная концепция не соответствует положению вещей. Нельзя продолжать придерживаться столь узколобого подхода, в то время как в повестке дня текущих забот фигурирует слишком много гражданских угроз – рост народонаселения, инфляция, спад, нехватка ресурсов, потеря доверия к правительству. Не только причины и следствия такого рода угроз не имеют в целом военного характера, но и средства их решения мало что могут позаимствовать у военной мощи, олицетворяемой вооруженными силами».
Таким образом, в 70 – 80-х годах сформировалась достаточно рельефная тенденция к расширительному толкованию понятия «национальная безопасность», с включением в него экономических, социальных и международных аспектов.
На рубеже 80-х и 90-х годов зарубежные политологи стали настойчиво ставить вопрос о дальнейшем расширении содержания понятия «национальная безопасность». Два аспекта сыграли в этом отношении важную роль. Во-первых, события в мире показали необходимость включения в понятие «национальная безопасность» проблем ресурсов, окружающей среды и демографии. Экологические проблемы не признают государственных границ, нарушают национальный суверенитет, который уже стал прозрачным из-за революционных изменений в области передачи информации и развития средств связи, а также глобального передвижения финансового капитала. Прежняя четкая разделяющая линия между внешней и внутренней политикой стирается, заставляя правительства решать на международной арене вопросы, которые прежде решались строго внутри страны.
Во-вторых, идея сдерживания Советского Союза, лежавшая в основе концепции безопасности Запада, ушла в небытие. Одни политологи сделали из этого вывод о необходимости формулирования новых целей национальной безопасности. Другие, выражая крайнюю точку зрения, стали считать, что с окончанием «холодной войны» исчерпала себя сама идея национальной безопасности. По их мнению, глобальное сообщество стало настолько мало, а судьбы его участников настолько переплетены, что нельзя продолжать мыслить в тесных традиционных рамках национальной безопасности. Значительно более важными становятся усилия в области коллективной безопасности и общих для всего человечества обязательств.
В российских политических и научных кругах постепенно формируется консенсус в отношении содержания понятия «национальная безопасность»: по мнению ведущих аналитиков и экспертов, оно должно быть достаточно широким и включать в себя не только военные, но и экономические, политические, социальные, экологические, информационные, правовые и другие аспекты. В то же время чрезмерное расширение этого понятия может привести к тому, что оно станет всеобъемлющим, охватывающим, в сущности, всю деятельность гражданина, общества и государства, что фактически заблокирует формирование и реализацию системы обеспечения безопасности, конкретизацию ее субъектов и объектов, механизма функционирования.
С этой точки зрения правомерно выделение в контексте национальной безопасности следующих ее элементов: военная безопасность, социально-политическая безопасность, экономическая безопасность, экологическая безопасность. В последнее время в качестве самостоятельного элемента предлагается выделять информационную безопасность, хотя автор считает, что это больше проблема будущего, чем настоящего.
Проблема военной безопасности является частью, и пока еще наиболее важной, общей проблемы обеспечения национальной безопасности.
Социально-политическая безопасность – это, прежде всего, безопасность личности. Практика игнорирования индивидуальных интересов людей порождает социальную напряженность и различные конфликтные ситуации в обществе. Следовательно, безопасность каждого человека предопределяет безопасность и общества, и государства.
Экономическая безопасность – это такое состояние хозяйства (страны, региона, группы стран), при котором отсутствуют какие-либо угрозы поступательному развитию экономики, обеспечивающему повышение жизненного уровня населения и сохранение социально-политической стабильности общества.
Экологическая безопасность есть такое состояние жизни и деятельности человеческого общества, когда четко определены границы предельного риска в экологическом плане и не допускается опасного приближения к ним.
Существо понятия «национальная безопасность» и его внутренняя структура позволяют сформировать представление об оптимальной структуре системы обеспечения безопасности. При этом необходимо учитывать, что оптимальность достигается и за счет использования особенностей функционирования ее составных частей – звеньев государственного механизма. Методологические аспекты функционирования отдельных компонентов системы обеспечения национальной безопасности являются важнейшей частью методологии национальной безопасности.
Анализ научной мысли и практики в области формирования и функционирования системы обеспечения национальной безопасности позволяет сделать вывод о том, что в этой сфере следует использовать положения и выводы как теории принятия решений, так и теории организации государственных органов.
Теория принятия решений в политологии характеризуется исследованием как минимум шести переменных:
– действующие лица политического процесса (организации и граждане), их ценности и восприятия;
– ситуации (обычные, кризисные и их комбинации);
– организационная система (фиксированный набор функций и отношений основных институтов, участвующих в принятии решения);
– процесс принятия решений (хронологический поток событий и действий, ведущих к решению);
– органы, принимающие решения (с изучением конкретного характера взаимоотношений лиц, принимающих решения);
– собственно решение (выбор одного из нескольких вариантов действий).
Теория политологии делит действующих лиц (актеров) политического процесса на две группы – организации и граждан (физических лиц).
Что касается теории организации государственных органов (теории бюрократии), то она оперирует следующими основными положениями:
– бюрократия есть крупная организация, разделенная в соответствии со специализацией на фиксированные области деятельности, регулируемые законами и правилами;
– бюрократия организована иерархически, то есть имеет уровни полномочий с жестко закрепленной системой руководства и подчинения;
– бюрократическое управление основано на письменных документах;
– управление бюрократическим органом предполагает хорошую подготовку, а работа в этом органе предполагает возможность сделать карьеру;
– управление бюрократическим органом следует общим правилам, которые относительно стабильны и познаваемы.
Одним из ранних теоретиков бюрократии был немецкий социолог М. Вебер, который пытался использовать достижения промышленной революции в организации государственных органов. Он видел в бюрократии средство институциирования рациональности.
В течение многих лет теория бюрократии использовалась для оправдания тенденции к созданию крупных централизованных организаций как в бизнесе, так и в государственном управлении странами. Главными лозунгами при этом были «экономия» и «эффективность».
Критики теории организации государственных органов на бюрократических принципах исходят, прежде всего, из неприятия централизованного контроля. Кроме того, приводится целый ряд соображений, негативно характеризующих бюрократическую организацию:
– развитие конформизма и группового мышления;
– отсутствие механизмов обеспечения роста перспективных сотрудников;
– искажение входящей и исходящей информации в иерархических структурах;
– неиспользование всего потенциала людей из-за недоверия, страха и т.д.;
– доминирование правил над людьми, сопротивление новому.
Несмотря на то, что бюрократические организации играют важную роль в принятии решений, сами решения принимаются отдельными физическими лицами. Позиция отдельного лица не только определяет его доступ к процессу принятия решения, но и меру его влияния. Отдельные лица вовлекаются в процессы принятия решений только в связи с тем, что они занимают определенные позиции и эти позиции формируют их восприятие и взгляды.
Как указывалось выше, политика национальной безопасности является итогом цепочки действий в рамках организационной структуры, то есть итогом определенного процесса.
Процесс принятия и реализации решений состоит из серии действий в рамках организационных структур, которые в совокупности формируют политический курс. Этапами процесса могут быть идентификация проблемы, планирование ее разрешения, принятие решения, реализация политики и оценка результата.
Роль физических лиц и организаций может меняться в зависимости от типа решения и стадии развития политического процесса. Этапы идентификации проблем и планирования обычно представляют собой стандартные процедуры и осуществляются организациями. Реализация принятого решения тоже представляет собой обычный рутинный процесс. Этап принятия решения – обычно момент наибольшего влияния физических лиц.
Как структуры, так и процесс принятия и реализации решений в области национальной безопасности зависят от конституции и законодательства, которые определяют права и обязанности различных ветвей власти.
Теория организации государственных органов придает важное значение такой характеристике как сущность организации или организационная сущность. Согласно М. Гальперину, сущность организации – это точка зрения самой организации, выражаемая доминирующей в ней группой, на то, какими должны быть задачи и возможности организации.
Сущность организации определяющим образом воздействует на формирование интересов этой организации. Важными при этом считаются следующие аспекты:
Организация предпочитает такую политику или стратегию, которые, по мнению доминирующей в ней группы, сделают организацию еще более важной.
Организации стремятся получить в свое распоряжение материальные и иные возможности, которые рассматриваются как необходимые для ее сущности. Отсюда тенденция к получению наибольшей автономии организации.
Организации оказывают сопротивление при попытках лишить их функций, которые рассматриваются как часть их сущности.
Организация часто безразлична к функциям, не рассматривающимся в качестве составляющих ее сущности или необходимых условий для защиты ее сущности. Часто организации имеют тенденцию не инициировать новую деятельность или получать новые возможности и это новое может быть им навязано только извне.
Организация пытается вывести за свои рамки вновь появившуюся функцию, так как новый персонал с новыми знаниями, умениями и интересами может попытаться изменить сущность организации.
Таким образом, конфликты относительно задач и функций – постоянное явление на высшем уровне управления.
Практика показывает, что изменение функций и задач организаций наиболее часто происходит во время и после кризисов. В этой связи организации, заинтересованные в выполнении своей задачи, либо не желающие расширения задач других организаций за свой счет, особенно внимательно относятся к развитию событий во время кризиса. Часто организация, чьи функции были расширены в ходе кризиса, начинает утверждать, что прецедент создан и она должна, несмотря на изменение актуальности, продолжать выполнение своих новых функций.
Концепция сущности организации имеет прямое отношение к организации системы обеспечения национальной безопасности. Так, например, она влияет на способ адаптации организации к изменениям в науке и технике. Субъективные мнения о сущности организации могут стать барьером для институциональных изменений в силу появления новых технологий. Эта же концепция способствует определению наиболее важных задач и функций организации, что влечет за собой изменение ее структуры и приобретение соответствующего потенциала.
Третья важная часть методологии системы обеспечения национальной безопасности – это методологические аспекты организации ее функционирования.
Как указывалось выше, система национальной безопасности включает в себя формальную и неформальную части. Система наиболее устойчива в том случае, когда противоречия внутри каждой из частей и между ними наименьшие.
В состав структуры системы обеспечения безопасности государства политологическая наука обычно включает высшее должностное лицо исполнительной власти (президента или премьер-министра), его советников, исполнительный аппарат; во-вторых, федеральные (государственные) ведомства; в-третьих, парламент.
Нет однозначного решения по вопросу включения в систему обеспечения безопасности органов судебной власти. С одной стороны, судебная защита может быть отнесена к функциям системы обеспечения национальной безопасности, а, с другой – судебная власть должна осуществлять контроль за деятельностью системы безопасности и поэтому не может входить в ее структуру. Такое же положение по отношению к системе обеспечения национальной безопасности занимает и парламент в силу совмещения в нем законотворческой и контрольной функций.
Видимо, можно говорить о системе обеспечения национальной безопасности в двух смыслах: в широком – как единстве всех структур так или иначе участвующих в обеспечении безопасности (такой подход содержится, в частности, в российском законе «О безопасности») и в узком – как часть системы исполнительной власти (такой подход преобладает в западной политологии).
Противодействие опасностям в различных сферах предполагает создание структуры, адекватно и гибко реагирующей на такие опасности. Наиболее часто встречающиеся основания для объяснения подобного реагирования дает теория поведения нации. В соответствии с этой теорией, государство (нация) воспринимает угрозу своим интересам на основе анализа международной и внутренней ситуации. В соответствии с выводами из такого анализа разрабатываются политика и программы, предназначенные для того, чтобы нейтрализовать эти угрозы. При этом главным действующим лицом является правительство страны, а выбранное им действие – не что иное, как вычисленная реакция на стратегическую проблему. Политика объясняется демонстрацией того, какая цель преследовалась правительством, предпринявшим действие и насколько это действие было разумным выбором, исходя из целей страны. В этом случае правительство рассматривается как рационально мыслящая унитарная единица, имеющая единый набор специфических целей, единый набор вариантов действий и единую оценку последствий, которые вытекают из каждого варианта.
Такой подход американские политологи, в частности, назвали «концептуальным упрощением» или моделью рациональной политики.
Очевидно, что реальный процесс формирования и реализации политики национальной безопасности отличается от теоретической модели рациональной политики. Как правило, правительство – не унитарная единица. Оно состоит из конкретных лиц и организаций, которые имеют собственный, зачастую существенно отличающийся от других взгляд на приоритеты национальной безопасности.
Существуют по меньшей мере две модели описания процесса формирования и реализации политики национальной безопасности. Первая модель фокусируется на политическом взаимодействии в системе национальной безопасности, рассматривая политику безопасности как «политический итог» деятельности отдельных лиц, стоящих на верхней ступени иерархической лестницы. Вторая модель концентрирует свое внимание на организациях, отвечающих за различные аспекты политики, исследуя поведение этих организаций и влияние этого поведения на процесс выработки и реализации политики национальной безопасности.
Обе модели играют важную роль для понимания того, как формируется политика. Кратко их сущность сводится к следующему.
Модель, изучающая деятельность отдельных лиц. Существо этой модели сводится к тому, что правительство, как унитарное действующее лицо рациональной модели политики, дезагрегируется на компоненты, представленные отдельными лицами, занимающими руководящие позиции в отдельных организациях, входящих в систему национальной безопасности. Такое дезагрегирование не предполагает отсутствия рациональности. В то же время решения, принимаемые в результате компромисса, взаимных уступок или неуступок, зависят не только от предпочтений участников, но и от того, как эти предпочтения комбинируются.
Важным в этой модели является учет того, что физические лица, участвующие в разработке политики национальной безопасности, существуют не в вакууме. Они – выбранные или назначенные официальные лица, которые смотрят на мир сквозь призму интересов своих организаций. В силу этого они, разрабатывая политику, часто расходятся в интерпретации того, каким курсом следовать. Этот конфликт является частью политики и вызывается четырьмя различными факторами:
– различием интересов организаций;
– различием методов восприятия и оценок реалий;
– различием используемой информации;
– неопределенностью.
Несколько факторов влияют на существо политических решений с точки зрения участия в этом процессе отдельного физического лица. Среди них можно указать:
– давление, оказываемое на лицо, и его стремление приспособиться к этому давлению;
– симпатии к нуждам организации, которые противопоставляются национальным интересам;
– инерция организации;
– ценности и взгляды лица, принимаемого решения (идеологические и личные);
– восприятие национального интереса и характера угрозы этим интересам.
Такие качества, как компетентность, способность к взаимодействию, личные отношения с другими политиками, бюрократическое и политическое искусство, способность и желание принимать решения, имеют важное значение для влияния личности в системе безопасности.
Политологи исходят из того, что интересы организаций являются доминирующим фактором в определении позиции, которой придерживаются физические лица в достижении того, что они расценивают как интересы безопасности страны.
Модель, отражающая деятельность организаций. Существо этой модели состоит в том, что правящие круги страны рассматриваются как отдельные компоненты, представленные конкретными организациями.
Каждая организация создается с целью обеспечения национальных интересов. В то же время зона ответственности многих организаций часто определяется нечетко. В результате структура, устанавливаемая законодательством, часто приводит к существованию организаций с конфликтующей ответственностью. В результате организации имеют тенденцию развивать собственные интересы – интересы организации, помимо тех, для которых они были созданы. Признание интересов организации как источника влияния в политике национальной безопасности является важнейшим аспектом анализа системы национальной безопасности.
Исследования показывают, что национальные интересы не замещаются интересами организаций, их деятельность направлена на обеспечение как своих, так и национальных интересов. При этом в ряде случаев организация может выходить за рамки правительственного процесса, пытаясь обеспечить поддержку своих позиций вовне и считая, что именно она в наилучшей мере способна понимать и достигать национальные цели.
Вопросы для контроля и самостоятельной работы
Что понимается под категорией «безопасность» и ее толкование применительно к национальной безопасности?
Чем отличаются и в чем сходство национальной стратегии государства и стратегии национальной безопасности?
Исторические вехи зарождения теории государственной и национальной безопасности.
Назовите элементы и триаду движущих сил системы национальной безопасности.
Национальные ценности и национальные интересы: их сущность, роль и место в существовании и развитии государства.
Политика национальной безопасности и система обеспечения национальной безопасности, ее формальные и неформальные составные части.
Что понимается под терминами «социально-политическая безопасность», «экономическая безопасность», «экологическая безопасность»?
Сформулируйте сущность и основные положения теории принятия решений и теории организации государственных органов?
Модели описания процесса формирования и реализации политики национальной безопасности (модель деятельности отдельных лиц, модель деятельности организаций): их сущность и отличительные особенности.
Охарактеризуйте три части методологии системы обеспечения национальной безопасности?
|
