Налоговая система – главный тормоз развития российской экономики.
Ошибочные концептуальные положения российской налоговой системы20
Наряду с большой налоговой нагрузкой, особенно в отраслях с высокой добавленной стоимостью, в действующей в России налоговой системе нет нацеленности на стимулирование инвестиционной деятельности, развитие наиболее прогрессивных отраслей производства, обновление основных фондов, внедрение в практику новейших достижений науки и техники. Основы налоговой политики, проводимой сегодня в России, базируются на устаревших и ошибочных концептуальных положениях, без пересмотра которых вряд ли возможно выстроить в стране эффективную налоговую политику.
Первое концептуальное положение связано с утверждением, что налоговая нагрузка на экономику России является относительно невысокой и гораздо ниже по сравнению с другими промышленно развитыми странами.
Расчеты показывают, что номинальная налоговая нагрузка в России, исчисляемая по доле налогов в ВВП, составляет 33–34%, в то время как в большинстве развитых стран колеблется в пределах 40–50%. Казалось бы, Россия имеет здесь преимущество по налоговой нагрузке, однако это преимущество мнимое. Эффективность налоговой системы тесно связана со структурой собираемых налогов. В большинстве развитых стран до 60% всех собираемых налогов поступает от физических лиц, а в России 60% всех налогов приходится на юридические лица. Это свидетельствует о том, что предприятия развитых стран, при прочих равных условиях, всегда будут иметь относительно меньшую налоговую нагрузку по сравнению с российскими, а в результате этого и более эффективную экономику.
Исходя из этого, перед налоговой политикой в России должна стоять насущная задача переориентации налогового бремени с юридических лиц на физические, что невозможно сделать без повышения заработной платы и доходов населения, без внедрения прогрессивной системы их налогообложения. Структурная перестройка налоговой систем России в сторону сокращения налоговой нагрузки на товаропроизводителей и соответствующего увеличения ее на физические лица является, пожалуй, одной из самых сложных задач, стоящих перед российской экономикой. Без движения в этом направлении Россия не сможет преодолеть постоянно увеличивающееся отставание от развитых стран ни в технологическом развитии, ни в повышении жизненного уровня населения, ни в сокращении огромного разрыва в доходах между бедными и богатыми.
Законодательная и исполнительная ветви власти в стране должны четко осознать, что повышение оплаты труда – это не столько борьба с бедностью, сколько необходимое условие повышение эффективности экономики и ускорения темпов ее развития.
Второе концептуальное положение, которым руководствуются разработчики налогового законодательства в России, является утверждение о необходимости унификации налоговых ставок и повышение их нейтральности по отношению к налогоплательщикам. При этом нейтральность в налоговой политике ими понимается не как способность налогоплательщиков выплачивать налоги, как это справедливо записано в п. 1. Ст. 3. Налогового кодекса РФ, а как способность выживать в рыночных условиях при одних и тех же ставках налогов.
Порочность такой трактовки нейтральности налоговой системы состоит в том, что в экономике никто не отменял отраслевые различия в доле расходов на заработную плату в общих издержках производства, в расходах на обновление основных фондов, в затратах на сырье и материалы, в сроках оборачиваемости оборотных средств и т.д. И конечно, налоговая система обязана учитывать эти отраслевые особенности, иначе в России, несмотря на прилагаемые усилия по другим направления экономической политики, будут по-прежнему преимущественно развиваться сырьевые отрасли с экспортным уклоном.
Расчеты показали, что на тех предприятиях, где доля заработной платы в издержках производства превышает 25%, то даже при рентабельности в 20%, эти предприятия при условии полной выплаты всех налогов становятся убыточными. Дело в том, что заработная плата по действующему законодательству облагается налогом дважды: один раз в составе валовой добавленной стоимости в размере 18%, второй раз единым социальным налогом.
В результате, почти во всех отраслях наблюдается существенное сокращение доли заработной платы в общих издержках производства, и не потому, что их работникам стали меньше платить, а в связи с тем, что хозяйствующие субъекты при любой возможности стремятся сократить официальные выплаты по заработной плате за счет вознаграждения в «конвертах». В 1995–2003 гг. доля заработной платы в общих издержках производства сократилась в угольной промышленности с 40,1 до 29%, в черной металлургии – с 19,1 до 14,6%, в цветной металлургии – с 19,5 до 17,9%, в легкой промышленности – с 25,4 до 20,6%. На каждый выплаченный «черным налом» рубль на налогах сегодня экономится примерно 50 коп.. Таким образом, например, в черной металлургии снижение доли заработной платы в общих издержках производства на 4,5 процентного пункта способствовало снижению налоговой нагрузки на 16,6 млрд руб. при чистой прибыли в последний год указанного периода в 26,4 млрд руб.
Сам по себе этот наглядный факт свидетельствует, что нельзя всех «стричь» под одну «плоскую налоговую гребенку». При такой налоговой нагрузке предприятия, где высока доля обработки и квалифицированного труда, обречены на убыточность или укрывательство прибыли от налога. Именно это обстоятельство явилось одной из главных причин сильнейшего упадка в перестроечные годы обрабатывающих отраслей и легкой промышленности, где традиционно высока доля заработной платы в затратах.
Третье концептуальное положение, формирующее налоговую систему России, связана с утверждением Минфина России, что «налоговая политика должна в первую очередь обеспечивать решение фискальных задач».
Анализ налоговой политики большинства промышленно развитых стран показывает, что фискальная функция сохранилась по физическим лицам, а по юридическим лицам важнейшей функцией налоговой политики стало стимулирование развития. В России же, как и прежде, основное назначение налоговой системы как по физическим, так и по юридическим лицам – это наполнение бюджета.
Четвертое концептуальное положение в налогообложении России связано с проводимой политикой повышения инвестиционной активности главным образом через снижение налоговых ставок. Такое направление повышения инвестиционной активности, как показывает международная, да и российская практика, весьма устаревший и малоэффективный метод стимулирования инвестиций.
Существующие в мире методы воздействия на инвестиционные процессы в экономике, условно можно разделить на два вида – пассивные и активные целевого назначения. В России в основном используются пассивные мероприятия.
К пассивным методам стимулирования инвестиционной деятельности относится простое снижение ставок по налогам — таким, как налог на прибыль, налог на добавленную стоимость, социальные и подоходные налоги и т.д. Недостаток этих методов состоит в следующем: снижая ставки налогов, государство предоставляет налогоплательщикам заранее до получения результата «подарок» в виде дополнительной прибыли, надеясь на их добрую волю, на пресс конкуренции, на то, что они потратят на инвестиции дополнительную прибавку к чистой прибыли. Если же у предпринимателей такой воли нет, а конкуренция явно недостаточна, то дополнительных инвестиций не будет.
Так, статистические наблюдения Росстата, проводимые после каждого снижения налоговых ставок в России, показывают, что только третья часть из дополнительной прибыли тратится на инвестиции, остальное идет в основном на личное обогащение предпринимателей и другие цели. Стоит отметить, что подобное использование эффекта от снижения налоговых ставок характерно не только для России, но и для других стран.
Следовательно, в тех случаях, когда государство просто снижает налоги и не стимулирует инвестиционную деятельность посредством целевого льготного налогообложения, можно смело говорить, что от такой налоговой политики выигрывает самая богатая прослойка общества (предприниматели), ибо 70%, остающейся в их распоряжении дополнительной прибыли от снижения налогов они тратят на личные потребности и только 30% работает на общество.
К активным методам целевого налогового стимулирования инвестиционной деятельности относятся: политика ускоренной амортизации, частичное вычитание из налогооблагаемой прибыли затрат на инвестиции, предоставление инвестиционного налогового кредита, полный вычет из облагаемой прибыли всех затрат на проведение НИОКР плюс дополнительный поощрительный вычет в виде бонуса до 20% от сумм, направленных на эти цели, активное использование налоговых льгот целевого назначения для предприятий, работающих в экономически отсталых и дотационных районах, а также для вновь образуемых малых и средних предприятий и холдингов, полное освобождение от налога на прибыль в случае ее реинвестирования для малых предприятий с оборотом менее определенной величины в год и числом занятых менее 50–100 человек.
В условиях активного применения приведенных выше целевых налоговых льгот тем или иным государством, у предпринимателей отпадает необходимость освобождаться от налога на прибыль путем уклонения по его оплате, поскольку государство само предлагает им освободиться от этого налога путем предоставления льгот целевого назначения.
Таким образом, государство, жертвуя сокращением поступлений по налогу на прибыль путем «скармливания» предпринимателям «пряников» в виде целевых налоговых льгот, заставляет их осуществлять инвестиции в тех направлениях, которые ускоряют развитие экономики, делают ее более эффективной и, в конечном счете, с лихвой окупают его потери от сокращения поступлений по налогу.
В целом данное направление в экономическом развитии можно охарактеризовать как «льготы за инвестиции после их осуществления», а налоговая ставка по прибыли напоминает теперь «кнут», с помощью которого государство подталкивает предпринимателя к использованию целевых налоговых льгот. В таких условиях прибыль предпринимателей превратилась в полном смысле этого слова в инструмент развития.
Можно сказать, что в системе налогообложения без предварительного теоретического обоснования произошла тихая революция. Налоговая система распалась на две сферы с разными функциональными задачами. Через первую сферу государство путем установления налоговых ставок по видам налогов изымает определенную часть валового внутреннего продукта в целях формирования бюджета. Через вторую сферу, наоборот, посредством налоговых льгот оно предоставляет предпринимателям возможность сократить это изъятие при условии выполнения им задач, поставленных государством, прежде всего по инвестиционной деятельности.
Важным достоинством стимулирования инвестиционной деятельности с помощью перечисленных активных методов льготного налогообложения является то, что оно осуществляется за счет «обратного финансирования».
Суть его состоит в том, что предприниматель получает дополнительные финансовые средства не извне, а из собственной прибыли за счет сокращения выплат налога по ней или, если речь идет об амортизационных отчислениях, перевод ее в размере этих отчислений в издержки. В этом случае можно сказать, что инвестиционная деятельность косвенно финансируется из бюджета государства и становится для предпринимателей более эффективной, например, по сравнению с использованием на эти цели кредитных ресурсов, по которым надо выплачивать проценты или по сравнению со свободным остатком прибыли, отягощенным налогом на прибыль.
Для государства же важным достоинством активных методов целевого налогового стимулирования инвестиционной деятельности, является то, что оно расплачивается по льготам только после осуществления этой деятельности. Если же нет инвестиций, то нет и льгот. Или,, если речь идет об амортизационных отчислениях и они потрачены не на инвестиционные цели, по ним должен быть выплачен в полном объеме налог на прибыль.
В этих условиях государству становится выгоднее не снижать ставку налога на прибыль в целях стимулирования инвестиционной деятельности, а сохранять ее на относительно высоком уровне. Причем не для того, чтобы собрать больше налогов, а потому, что она в этом случае начинает проявлять себя как более сильный стимул к освобождению от данного налога.
Пятое концептуальное положение связано с введением плоской (единой) ставкой налога на физические лица в размере 13%. Минфин России считает это «успешным мероприятием налоговой политики России».
Если Россия хочет построить эффективную налоговую систему и эффективную экономику, то одним из приоритетов налоговой политики должно стать сокращение в уровнях доходов между бедными и богатыми, а это в значительной мере можно сделать только через установление прогрессивных ставок налогов на доходы физических лиц. Эффект здесь проявляется через увеличение перераспределения налогов в сторону менее обеспеченных слоев населения и повышения на этой основе спроса, через снижение налоговой нагрузки на юридические лица в целях стимулирования их к инвестициям в обновление основных фондов и их расширенное воспроизводство.
Шестое концептуальное положение связано с идентификацией и одновременно противопоставлением мероприятий по снижению налоговых ставок и введения целевых налоговых льгот с обязательными потерями бюджетных поступлений.
Такое противопоставление затрат государства на стимулирование инвестиционной деятельности в корне неверно. Если встать на эту точку зрения, то все амортизационные отчисления и стимулирование НИОКР надо отменить, потому что это тоже вычет из бюджета страны. Стимулирование инвестиционной деятельности – это не потери бюджета, а инструмент поступательного развития экономики, это временное отвлечение денежных средств, которые многократно с небольшим лагом по времени потом компенсируются в бюджете. Если же этот процесс идет постоянно, а экономика развивается темпами в 4-7%, то ни о каких потерях вообще говорить не приходится, так как за счет роста экономики эти отвлечения (потери) будут компенсироваться без ущерба для бюджета.
Седьмое концептуальное положение связано с распределением налоговых доходов между Центром и регионами.
Проводимая сегодня Федеральным центром бюджетно-налоговая политика сориентирована на максимальную концентрацию наиболее собираемых налогов в федеральном бюджете, в то время как расходы в большей степени финансируются территориальными бюджетами.
Статистика показывает, что в доперестроечный период на союзный бюджет в 1990 г. приходилось 44,6% всех доходов, а на бюджеты республик – 55,4%. В России соотношение стало обратным: в общей величине собираемых сегодня налогов доля, приходящаяся на субъекты РФ, на протяжении последних 10 лет постоянно сокращается. Так, если в 1997 г. она составляла 55,8%, то в 2009 г. – только 44,7%, т.е. сократилась более чем на 11 процентных пунктов21. По этому же году 85% субъектов РФ были дотационными.
Во всех крупных по территории странах существуют отсталые в экономическом отношении районы и, как правило, для исправления этой «отсталости» во главу угла ставят не трансферты, а налоговые послабления и налоговые льготы целевого назначения, т.е. стимулы к тому, чтобы можно было самим добиваться повышения своего уровня жизни.
В этой связи России следует боле внимательно присмотреться к опыту США, где благодаря разумной политике разделения налоговых доходов между федеральным центром и штатами, например, в штате Аляска, доля безвозмездных субсидий из федерального бюджета от общих доходов штата сократилась за 1965-2008 гг. с 45 до 8,3%, а уровень душевого дохода на одного жителя за этот период стал на 9% превышать средний уровень по стране22.
От проводимой сегодня в Российской Федерации межбюджетной налоговой политики страдают все — и федеральный бюджет, и регионы-доноры, и регионы-получатели трансфертов. Сохранение такой политики — это путь в никуда.
Во-первых, существующая практика выделения трансфертов не стимулирует регионы на развитие, а нарастающий их объем и прохождение денежных средств по длинной цепочке из федерального центра до нижестоящих территориальных образований постоянно подпитывает коррупцию в стране.
Во-вторых, выделяемые трансферты подпитывают инфляционные процессы в территориальных образованиях. Как правило, они тратятся не на развитие, а на поддержание основных властных и социальных функций, т.е. идут главным образом в те сферы (содержание аппарата управления, здравоохранение, социальные нужды, образование и т.д.), которые не создают вновь созданной стоимости и слабо увеличивают налогооблагаемую базу территорий.
В-третьих, увеличение трансфертной составляющей в общих расходах федерального бюджета начинает отрицательно сказываться на выполнении Центром своих функций по обороноспособности, развитию науки, образованию, здравоохранению, модернизации инфраструктуры государства и т.д.
В-четвертых, использование устаревших методов налогового регулирования в межбюджетных отношениях, даже при постоянно увеличивающихся объемах помощи отсталым территориям со стороны Центра, не приближает Россию к уровню жизни развитых стран, а наоборот, несмотря, на высокие темпы роста экономики, постоянно удаляет.
Что же нужно сделать, чтобы уйти от действующей порочной налоговой политики в межбюджетных отношениях?
1. Необходимо по каждому территориальному образованию разработать долгосрочную программу развития, учитывая в ней национальные особенности и уклад жизни в регионе, наличие природных ресурсов, трудовых ресурсов, инфраструктуру в виде транспортных путей, генерирующих мощностей и других особенностей территории.
2. Ориентируясь на долгосрочную программу развития региона, разработать экономические методы ее осуществления, которые должны включать в себя льготное целевое налогообложение и целевые трансферты под инвестиционную деятельность.
3. Предоставить территориальным образованиям большую самостоятельность в проведении налоговой политики, в основном направленной на осуществление целевой инвестиционной деятельности, а не на простое манипулирование налоговыми ставками.
4. Ввести прогрессивный налог на доходы физических лиц. В регионах это позволит примерно в 2 раза увеличить объем средств, собираемых по этому налогу, например по 2009 г. с 1665,8 до 3000 млрд руб. при общих доходах за этот год в 5926,6 млрд руб.23
5. Часть сборов по таможенным платежам и налогам за пользование природными ресурсами передавать в те регионы и территории, где эти ресурсы разрабатываются.
6. Параллельно с проведением мероприятий по означенным выше
направлениям создать образовательный центр по подготовке и повышению квалификации территориальных кадров, которые будут призваны выполнять собственные долгосрочные планы развития в новых экономических условиях. |
