2.3. Таможенные органы Российской Федерации как получатели средств федерального бюджета
Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период ежегодно устанавливаются не только пределы поступлений в виде таможенных платежей в федеральный бюджет, но и порядок и статьи финансирования таможенных органов.
В этом случае нами будет рассмотрена совокупность бюджетных отношений, возникающих в процессе управления общественными финансами в сфере расходов на содержание таможенных органов Российской Федерации, а пути повышения эффективности использования выделенных бюджетных средств.
Практически повсюду в мире таможенная служба финансируется государством, которое выделяет для ее функционирования 1 – 2% бюджетных средств193.
Финансирование расходов на содержание таможенных органов Российской Федерации осуществляется преимущественно за счет средств федерального бюджета.
Расходные обязательства Российской Федерации по обеспечению деятельности таможенных органов определяются рядом нормативных правовых актов, важнейшими среди которых являются ТК ТС, ежегодно принимаемые федеральные законы о федеральном бюджете на текущих год и плановый период, Федеральным законом от 21 июля 1997 года № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации»194, Федеральным законом от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»195, иными федеральными законами и нормативными правовыми актами, регламентирующими порядок установления и осуществления различных денежных выплат работникам финансовых, налоговых и таможенных органов и органов надзора.
Формирование планов и основных показателей деятельности ФТС России осуществляется преимущественно на основе программно-целевого метода бюджетного планирования, обеспечивающего прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики. Основные показатели деятельности ФТС России учитываются в процессе бюджетного планирования. В соответствии с Регламентов Федеральная таможенная служба организовывает свою деятельность в соответствии с планом работы ФТС России и показателями деятельности ФТС России, утвержденными Правительством Российской Федерации.
Бюджетное планирование предполагает возможность центрального таможенного органа самостоятельно распределять ресурсы, тем самым оптимизируя структуру расходов.
Функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание ФТС России и реализацию возложенных на нее функций осуществляет Главное финансово-экономическое управление, осуществляющее свою деятельность на основании Положения о Главном финансово-экономическом управлении, утвержденного Приказом ФТС России от 17 января 2007 года № 61 «Об утверждении Положения о Главном финансово-экономическом управлении»196.
О. А. Шульга предлагает выделять в составе задач Управления две основные группы, а именно управление финансово-экономической деятельностью ФТС России в части расходов и управление деятельностью финансово-бухгалтерских служб подведомственных таможенных органов197. При этом к задачам в части расходов можно отнести:
1) бюджетное планирование;
2) финансирование;
3) расходование средств бюджета и средств займа Международного банка реконструкции и развития;
4) ведение бюджетного учета и отчетности;
5) пенсионное обеспечение должностных лиц, проходивших службу в таможенных органах Российской Федерации, и членов их семей
Управление деятельностью финансово-бюджетных служб подведомственных таможенных органов включает следующие задачи:
1) координация предпринимательской и иной приносящей доход деятельности организаций, находящихся в ведении ФТС России;
2) организация обеспечения оплаты труда и выплаты компенсаций должностным лицам и работникам центрального аппарата ФТС России, таможенных органов, учреждений, находящихся в ведении ФТС России и представительств таможенной службы Российской Федерации за рубежом;
3) нормативное регулирование финансово-экономической деятельности;
4) проведение финансовой экспертизы ведомственных целевых программ, государственных контрактов (договоров) на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг.
Для осуществления возложенных задач, Главное финансово-экономическое управление выполняет различные функции, выделим некоторые из них:
- организация и координация работы по сбору, своду и анализу данных от структурных подразделений центрального аппарата ФТС России, таможенных органов, учреждений, находящихся в ведении ФТС России, и представительств таможенной службы Российской Федерации за рубежом для разработки соответствующих проектировок перспективного финансового плана и федерального бюджета на очередной год в части финансирования деятельности ФТС России;
- обеспечения составления, ведения и представления в Министерство финансов Российской Федерации реестра расходных обязательств ФТС России;
- обеспечение в пределах бюджета ФТС России, доведенного Минфином России, планирование ассигнований, направляемых на исполнение в плановом периоде расходных обязательств;
- осуществление подготовки материалов, необходимых для разработки соответствующих проектировок перспективного финансового плана и федерального бюджета в части расходов на содержание центрального аппарата ФТС России, таможенных органов, учреждений, находящихся в ведении ФТС России, и представительств таможенной службы Российской Федерации за рубежом для представления в Минфин России;
- формирование и представление на утверждение руководству ФТС России сметы доходов и расходов ФТС России, а также согласование и представление на утверждение руководителю ФТС России сметы доходов и расходов таможенных органов, учреждений, находящихся в ведении ФТС России, и представительств таможенной службы Российской Федерации за рубежом;
- обеспечение подготовки финансовых документов и осуществление финансирования текущих расходов центрального аппарата ФТС России, таможенных органов, учреждений, находящихся в ведении ФТС России, и представительств таможенной службы Российской Федерации за рубежом на основании росписи расходов федерального бюджета, а также централизованного приобретения продукции для нужд таможенных органов в соответствии с утвержденными планами и сметами доходов и расходов;
- участие в рассмотрении предложений по повышению эффективности деятельности таможенных органов и использования закрепленного за ними имущества и др.
Управление ежегодно организует и координирует работу по формированию бюджетной заявки таможенной системы, центрального аппарата ФТС России и представительств таможенной службы за рубежом на очередной финансовый год.
В целом можно говорит о том, что Управление проводит единую финансовую политику, направленную на формирование целостной системы управления хозяйственным комплексом таможенной системы198.
Региональные таможенные управления направляют в ФТС России проекты сметы расходов на содержание и развитие РТУ и подчиненных таможенных органов, предложения и соответствующие заявки о материально-техническом обеспечении РТУ и подчиненных таможенных органов, проекты перспективных программ и планов капитальных вложений.
Таможни осуществляют планирование расходов на содержание и развитие таможни и таможенных постов, обеспечивают исполнение утвержденной сметы расходов таможни и таможенных постов и достоверность отчетности по ней. Таможни направляют в вышестоящий таможенный орган проект сметы расходов на содержание и развитие таможни и таможенных постов, проекты перспективных программ и планов капитальных вложений;
Таможенные посты определяют на основе утверждаемых ФТС России табелей положенности своих потребностей в материально-технических средствах по номенклатуре централизованно и децентрализовано планируемой, закупаемой и распределяемой продукции, регионально планируемой и распределяемой продукции, направляют в таможню соответствующие заявки и предложения.
Таможенные посты, являющиеся юридическим лицом, осуществляют ряд дополнительных полномочий:
1) открытие с разрешения таможни лицевых счетов в органах Федерального казначейства;
2) осуществление функции получателя средств федерального бюджета в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации;
3) принятие в пределах своей компетенции решений об обеспечении обязательств перед таможенными органами и о способах их обеспечения;
4) обеспечение соблюдения планово-финансовой, бюджетной, кассовой и платежно-расчетной дисциплины;
5) ведение бюджетного учета, составление и представление в таможню бюджетной отчетности;
6) принятие согласно установленному порядку решений о постановке на баланс и списании с баланса таможенного поста основных средств, малоценных и быстроизнашивающихся предметов и других материальных ценностей;
7) проведение инвентаризации имущества и финансовых обязательств в соответствии с установленным порядком;
8) приобретение материально-технических средств по номенклатуре децентрализовано планируемой и закупаемой продукции;
9) ведение финансово-хозяйственной деятельности, осуществление функций государственного заказчика при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд таможенных органов;
10) обеспечение размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд таможенных органов в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Финансирование таможенной системы в 2013 году осуществлялось в соответствии с направлениями деятельности таможенной службы Российской Федерации, определенными решением коллегии ФТС России от 14 марта 2013 года «Об итогах работы таможенных органов Российской Федерации в 2012 году и задачах на 2013 год», планами приобретения продукции для материально-технического оснащения, НИОКР, работ по специальной эксплуатации информационно-технических средств и Сводного плана капитальных вложений в пределах средств, предусмотренных федеральным бюджетом на 2013 год, с учетом кредитных ресурсов Международного банка реконструкции и развития в рамках реализации проекта «Модернизация информационной системы таможенных органов Российской Федерации».
В 2013 году бюджетные ассигнования, выделенные на содержание и развитие таможенной системы в соответствии с Федеральным законом от 3 декабря 2012 г. № 216-ФЗ «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов»199, составили 75,6 млрд. рублей, в том числе на расходы инвестиционного характера – 1,0 млрд. рублей, текущие расходы – 74,6 млрд. рублей200.
Планирование расходов на содержание ФТС России на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов осуществлялось в соответствии с основными направлениями бюджетной политики Российской Федерации, определенными Бюджетным посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «О бюджетной политике в 2014 – 2016 годах», Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики»201, Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 года № 1010 «О порядке составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период»202.
Общие объемы, предусмотренные Федеральным законом от 2 декабря 2013 г. № 349-ФЗ «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов» на содержание и развитие таможенных органов Российской Федерации, составляют в 2014 году – 74,1 млрд. рублей, в том числе на расходы инвестиционного характера – 1,2 млрд. рублей, текущие расходы – 72,9 млрд. рублей, в 2015 году – 69,9 млрд. рублей, в том числе на расходы инвестиционного характера – 1,6 млрд. рублей, текущие расходы – 68,3 млрд. рублей, в 2016 году – 69,3 млрд. рублей, в том числе на расходы инвестиционного характера – 1,7 млрд. рублей, текущие расходы – 67,6 млрд. рублей.
Как уже отмечалось, ФТС России является главным распорядителем средств федерального бюджета. Она вправе самостоятельно определять направления расходования бюджетных средств и распределять их по нижестоящим таможенным органам и подведомственным организациям. Федеральная таможенная служба Российской Федерации осуществляет контроль за использованием федеральной собственности и средств федерального бюджета, выделенных на содержание таможенных органов, реализацию федеральных и ведомственных целевых программ.
В свою очередь таможенные органы Российской Федерации как получатели бюджетных средств обязаны обеспечить эффективное их использование для обеспечения интересов государства и общества в целом. Выделенные объемы финансирования должны обеспечивать функционирование системы таможенных органов Российской Федерации и ее дальнейшее развитие, при этом должны выполняться установленные показатели деятельности и осуществляться мероприятия по реализации социальных гарантий должностных лиц таможенных органов.
Оценка деятельности таможенных органов на основе различных показателей характерна для многих государств мира, одним из направлений эффективности при этом являются показатели в контексте финансового направления.
Под финансовым направлением понимают показатели, отражающие, финансовые результаты деятельности, например, объем взимания таможенных платежей, и показатели, характеризующие распределение денежных средств на финансирование таможенных органов.
Интересно отметить, что показатели финансового направления присутствуют не в каждой стране. Максимальное их количество в системах показателей деятельности таможенных органов Ирландии и США – по семь. Причем если в США в силу многочисленности показателей они составляют лишь 17,5 %, то в Ирландии – 41,2 %. Отсутствуют показатели по данному направлению в Канаде203. Трудно предположит, что, например, по сборы таможенных платежей нет планового ориентира, однако, видимо, этот показатель не является первостепенным, чтобы его включали в основную систему.
Анализируя финансовые показатели, нельзя сказать, что они одинаковы во всех страна. В Эстонии, Литве, Ирландии и Финляндии прослеживается четкая связь «затраты – результат», например, такие показатели, как затраты на сбор единицы таможенных платежей или сумма поступлений в расчете на единицу бюджетного финансирования отражают затраты, а показатель объема поступлений в бюджет в процентах от запланированного – ожидаемый результат. В Ирландии к вышеуказанным показателям добавляются стоимостные оценки нарушений правил – задолженность по уплате таможенных платежей, стоимость конфискованной продукции. В Австралии и Новой Зеландии акцент сделан на анализ затрат: в этих странах отслеживается, как сокращаются затраты на выполнение таможенных формальностей от внедрения инноваций, а также какую долю составляют затраты от общего объема взимаемых таможенных платежей204.
Подобную систему оценки рассмотрим применительно к финансовой деятельности таможенных органов Российской Федерации.
Как было отмечено выше, платежи, администраторами которых являются таможенных органов, составляют значительную часть доходов федерального бюджета Российской Федерации, при этом для осуществления деятельности таможенных органов необходимо их полное материально-техническое обеспечение. О.А. Шульга предлагает, сопоставив указанные показатели с целью выявления отдачи от 1 рубля бюджетных средств, затраченных на содержание таможенных органов, определить эффективность их деятельности (таблица 2).
Таблица 2.
Отдача от 1 рубля бюджетных средств, затраченных на содержание таможенных органов205
Год
|
2004
|
2005
|
2006
|
2007
|
2008
|
2009
|
2010
|
2011
|
2012
|
Отдача от 1 руб.
|
70,64
|
89,76
|
83,14
|
58,5
|
75,45
|
58,37
|
72,04
|
84,4
|
95,69
|
Анализ данных свидетельствует о том, что динамика показателя имеет неустойчивых характер, однако в целом в последние годы наметилась тенденция к его росту.
О. Ю. Бакаева в свою очередь предлагает сгруппировать показатели эффективности финансовой деятельности таможенных органов по следующим направлениям:
1. Аккумуляция финансовых ресурсов в виде таможенных платежей и иных фискальных доходов.
2. Распределение финансовых ресурсов в виде направления доходов бюджета на содержание таможенных органов. Этот фактор предопределяет мониторинг достаточности затрат, имеющих непосредственное отношение к таможенной службе.
3. Использование денежных средств в процессе финансовой деятельности таможенных органов.
Таможенными органами Российской Федерации проводятся меры по повышению эффективности расходования бюджетных средств, среди которых повышение доли закупок на конкурсной основе, контроль состояния расчетов с поставщиками и подрядчиками, рациональное использование технических средств таможенного контроля, оргтехники, совершенствование системы информационно-технического обеспечения и организация устойчивого функционирования системы эксплуатации технических средств, контроль за равномерным, целевым и рациональным использованием бюджетных ассигнований206.
По результатам проведенного Министерством финансов Российской Федерации мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств федерального бюджета в целях повышения эффективности расходов федерального бюджета и качества управления средствами федерального бюджета, ФТС России в 2013 году заняла лидирующие позиции в рейтинге органов государственной власти207.
Развитие таможенной службы должно осуществляться в основном за счет более полного и комплексного использования финансовых, трудовых и материальных ресурсов таможенных органов. Успешное решение этой задачи во многом зависит от действенности и эффективности экономического контроля, законности и целесообразности финансирования, соблюдения финансово-бюджетной, штатной и кассовой дисциплины, знания действующих законодательных и иных нормативных актов, полноты бухгалтерского учета и эффективности финансового контроля.
Итак, таможенные органы Российской Федерации, являясь главными администраторами средств федерального бюджета, осуществляют полномочия в процессе исполнения федерального бюджета, как по доходам, так и по расходам, выступая главными распорядителями и получателями бюджетных средств, осуществляют полномочия в сфере валютного контроля.
Финансовая деятельность таможенных органов Российской Федерации представляет собой их плановую деятельность в процессе образования, распределения и использования финансовых ресурсов государства.
Компетенция таможенных органов Российской Федерации как участников финансовых правоотношений установлена таможенным законодательством Таможенного союза, законодательством о таможенном деле Российской Федерации, кодифицированными актами: НК РФ и БК РФ, а также подзаконными нормативными правовыми актами и актами ФТС России.
|
