1.2. Понятие и сущность финансового правоотношения
Финансовые отношения в современном, экономически развитом обществе не могут существовать иначе, как будучи предметом, целью и результатом их правого регулирования.
Субъекты финансового права исполняют финансовые обязанности и осуществляют финансовые права, вступая в конкретные финансовые правоотношения.
Финансовое правоотношение является основополагающей категорией финансово-правовой науки. В советский период отдельные аспекты данной проблемы исследовались Е. А. Ровинским в монографии «Основные вопросы советского финансового права», Т. С. Ермаковой в работе «Финансовое правоотношение (теоретические проблемы)». Исследованию категории «финансовое правоотношение» посвящена работа М. В. Карасевой «Финансовое правоотношение», Ю. А. Крохина, Н. И. Химичева и многие другие также уделяют внимание изучению данной финансово-правовой категории.
В науке финансового права прочно установилось мнение, что финансовое правоотношение – это общественное отношение, урегулированное нормами финансового права. При этом финансовое право определяется как совокупность правовых норм, регулирующих отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Следовательно, специфика финансовой деятельности государства и муниципальных образований через нормы финансового права выражается в финансовых правоотношениях.
Финансовые правоотношения, как и любые иные правоотношения, органически связаны с правом. Они представляют собой отношения между людьми, неразрывно связанные с их деятельностью, поведением, которые имеют значение для функционирования социального целого, то есть являются социально значимыми.
Финансовые правоотношения являются разновидностью правовых отношений, между ними существует взаимосвязь общего и особенного. Отсюда сущность финансового правоотношения выводится из взаимосвязи с теми же явлениями, что и сущность любого правоотношения, а именно: с правовыми нормами, на базе которых возникают правоотношения; государственной волей, которой обусловлено правоотношение и пр. Иными словами, они обладают признаками любого правоотношения, сформулированными выше. Общие признаки правоотношений характеризуют сущность финансового правоотношения первого порядка27.
Вместе с тем финансовые правоотношения имеют и характерные специфические особенности, обусловленные спецификой предмета и метода финансово-правового регулирования. Иными словами, в финансовом правоотношении может быть выявлена и сущность второго порядка, связанная со спецификой финансовой деятельности государства и муниципальных образований как той сферы общественной жизни, в которой данные правовые отношения возникают и развиваются, а также характером финансово-правовых норм как их юридической базы.
Специфика финансовой деятельности государства и муниципальных образований непосредственно определяет сущность финансового правоотношения.
Здесь следует оговориться, что в соответствии с п. «ж» ст. 71 Конституции Российской Федерации28 таможенное регулирование находится в исключительном ведении Российской Федерации, поэтому в данной работе представляется целесообразным рассматривать только финансовую деятельность государства.
Финансовая деятельность – одна из наиболее древних видов деятельности государства. Независимо от исторического периода, от определенной общественно-экономической формации главной целью государства в области финансовой деятельности является выработка эффективной системы методов формирования, распределения и использования фондов, обеспечивающих реализацию государством своих функций.
Е. А. Ровинский определял финансовую деятельность государства как «…планомерное распределение всего общественного продукта, распределение и перераспределение его основной части – национального дохода, … обеспечение образования фонда денежных средств и его использование в целях выполнения функций государства, связанных с удовлетворением потребностей всего общества»29.
В современной российской научной литературе в большей части устоялось единое мнение относительно понятия финансовой деятельности государства.
Так, А. А. Ялбулганов под финансовой деятельностью государства понимает процесс планомерного образования, распределения и использования государством финансовых ресурсов через специальные централизованные и децентрализованные фонды денежных средств для реализации возложенных на него функций и выполнения стоящих перед ним задач30.
Аналогичное определение содержится в работе М. В. Карасевой, которая определяет финансовую деятельность как осуществление государством функций по планомерному образованию, распределению и использованию денежных фондов (финансовых ресурсов) через свои денежные фонды для выполнения поставленных задач31.
Из приведенных определений следует, что государство мобилизует денежные средства для того, чтобы израсходовать их на социально значимые мероприятия. Тот социальный интерес, который инициирует финансовую деятельность государства, неразрывно связан с объективной необходимостью финансового обеспечения общества и государства. Эта объективная необходимость на макроуровне (то есть на уровне социальных групп, общества в целом) трансформируется в политический интерес, который осознается и проявляется как готовность к внесению различных податей государству, для того чтобы получить от него финансовую поддержку.
Политический интерес к финансовому обеспечению государства и получению от него финансовой помощи сочетается с интересом самого государства к поддержанию его жизнедеятельности. Это связано с тем, что финансовые ресурсы необходимы государству не только для реализации возложенных не него функций и задач, но и для содержания самого государственного аппарата и государственных структур, которые непосредственно обеспечивают реализацию социальных интересов. Иными словами, государство производит определенные затраты для того, чтобы его органы могли реализовывать собственные функции.
Поэтому финансово-правовые нормы, выступающие основным средством осуществления финансовой деятельности государства, в своей сущности являются выражением политического интереса всего общества, различных групп населения, а также интересов самого государства32.
Исходя из того, что финансовое правоотношение взаимосвязано с финансово-правовой нормой, выступает результатом, формой ее реализации, М.В. Карасева приходит к выводу, что социально-политическая сущность финансового правоотношения, так же как и финансово-правовой нормы, заключается в выражении политических интересов различных социальных групп, общества в целом, а также собственных интересов государства. Другими словами, одна из сторон сущности финансового правоотношения выражает публичные интересы, в связи с чем оно есть публично-правовое отношение33.
На публично-правовую природу финансовых правоотношений обращал внимание и Е. А. Ровинский34.
То есть финансовые правоотношения представляют собой разновидность публично-правовых отношений, складывающихся в области осуществления финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления35.
Особенности финансовой деятельности государства обуславливают не только социально-политическую, но и материальную сторону финансового правоотношения.
Финансовая деятельность государства складывается из собственно финансовых и нефинансовых с экономической точки зрения отношений36 (например, отношения по контролю за использованием финансовых ресурсов, по установлению форм мобилизации денежных средств). Экономическая структура общества, потребности ее развития определяют те принципы, финансовых отношений, которых государство воплощает в правовых нормах.
Однако финансовые правоотношения второго вида также определяются состоянием экономики и направлены на то, чтобы установить и отрегулировать финансовые отношения. На них приходится вся нагрузка по поддержанию в ходе финансовой деятельности собственно финансовых отношений в режиме современной экономической ситуации. Поэтому можно говорить о том, что финансовые правоотношения являются в сущности экономическими отношениями37.
Е. А. Ровинский также обращал внимание на экономическую природу финансовых правоотношений, говоря о том, что «важнейшая особенность финансовых правоотношений заключается в том, что они являются юридической формой выражения и закрепления финансовых отношений, которые сами, в свою очередь, являются формой определенных экономических отношений»38.
Ю. А. Крохина, определяет финансовые правоотношения, как «являющиеся по сути экономико-правовыми общественные отношения, урегулированные нормами финансового права, имеющими властно-имущественный характер и выражающие публичные интересы»39.
В. В. Бечеревных и С. Д. Цыпкин подчеркивали, что в отличие от других отношений, являющихся в ряде случаев властно-имущественными, финансовые правоотношения характеризует прямая связь с процессом планового собирания и распределения денежных средств40.
Е. А. Ровинский отмечал, что природа финансовых правоотношений определяется тем, что они являются властно-имущественными отношениями, в которых власти неотделимы от имущественных отношений41.
Отмечаемая исследователями властность финансовых правоотношений позволяет говорить о подчинении властному субъекту иных субъектов финансовых правоотношений, то есть о ситуации юридического неравенства сторон финансового правоотношения. В связи с этим финансово-правовые отношения являются преимущественно императивными; императивность проявляется через систему норм, среди которых преобладают обязывающие. Государство или соответствующий орган наделяются полномочиями, которые чаще всего являются и их обязанностями в отношении противоположной стороны правоотношения (например, по сбору таможенных платежей), а последняя должна лишь выполнять их предписания.
Как следует из выше сказанного, в науке финансового права признак властности финансового правоотношения всегда отмечается наряду с его имущественным характером. В связи с этим финансовое правоотношение традиционно характеризуется как властно-имущественное42.
Особенности и характерные признаки финансово-правовых отношений были предметом изучения многих ученых. Специфическими особенностями финансовых правоотношений еще в советский период признавались их возникновение из финансовой деятельности государства, денежный характер, возникновение на специфической стадии общественного воспроизводства – распределении, планомерность43; обязательное участие государства (в том числе в лице его уполномоченных органов) в качестве субъекта данного правоотношения44.
Также следует подчеркнуть, что если на уровне различных социальных групп и общества в целом существующая объективная потребность в финансовом обеспечение государства трансформируется в политический интерес и осознается группами и обществом, то на уровне отдельного индивида такой трансформации может и не происходить, так как при осуществлении платежей в пользу государства, происходит его собственное обременение. Поэтому финансовые отношения по уплате налогов, пошлин как фактические в реальности не формируются и существуют исключительно в правой форме45.
Так, Н. И. Химичева, отмечая правовой характер финансовых правоотношений, определяет их как «урегулированные нормами финансового права общественные отношения, участники которых выступают как носители юридических прав и обязанностей, реализующие содержащиеся в этих нормах предписания по образованию, распределению и использованию государственных, муниципальных и иных публичных денежных фондов и доходов»46.
Непосредственная связь финансовых отношений с распределением и перераспределением национального дохода, с имущественными правами и интересами многочисленных организаций, а также интересами граждан, как подчеркивал профессор С. Д. Цыпкин, обусловливает необходимость высокой степени их правовой урегулированности. От полноты охвата, всесторонности этого регулирования зависят не только величина и регулярность поступлений средств в бюджет, но и равномерность, бесперебойность финансирования различных общегосударственных мероприятий, успешность осуществления финансовой политики47.
Нельзя не отметить и распределительных характер финансовых правоотношений, заложенный в самих функциях финансов – «прежде всего в функции образования денежных фондов: централизованного … и децентрализованных … Кроме того распределительный характер финансовых правоотношений проявляется и в другой функции финансов – направлении средств этих фондов, в соответствии с планом экономического и социального развития, на удовлетворение объективных потребностей … общества»48.
М. В. Карасева определяет границы финансового правоотношения взятыми в совокупности следующими параметрами:
- эти отношения возникают исключительно в сфере финансовой деятельности государства и муниципальных образований;
- они строятся на правовом регулировании, главными образом, с помощью метода властных предписаний, характеристиками которого являются: обязывание, юридическое неравенство субъектов финансового права, а также императивность и конформизм их поведения49.
Таким образом, финансовому правоотношению присущи следующие признаки:
- возникновение из финансовой деятельности государства и муниципальных образований (возникают и функционируют в процессе планового аккумулирования, распределения и использования государственных денежных фондов);
- властно-имущественный характер. Хотя в ходе осуществления финансовой деятельности возникают и процессуальные правоотношения, представляется, что они имеют вторичный характер, поскольку обеспечивают движение финансовых ресурсов государства;
- обязательное участие государства или муниципального образования в лице компетентных органов или должностных лиц в данных отношениях;
- правовой характер отношений (связанность их возникновения, изменения и прекращения с нормативными правовыми актами);
- публично-правовой характер;
- большинство финансовых правоотношений имеют субординационный характер;
- юридическая ответственность недобросовестного участника финансового правоотношения наступает не перед второй стороной, как в большинстве других отраслей права, а непосредственно перед государством.
Итак, финансовое правоотношение есть общественное отношение, основанное на финансово-правовой норме, являющееся, в сущности, экономическим отношением, возникающим в сфере финансовой деятельности государства и муниципальных образований, имеющее властно-имущественный характер и выражающее публичные интересы50.
Содержание финансового правоотношения во многом зависит от того, к какому виду правоотношения оно относится – регулятивному или охранительному51.
В основной массе финансовые правоотношения являются регулятивными, поскольку главная задача финансово-правового регулирования – непосредственное упорядочение, закрепление и развитие финансовых правоотношений с участием государства и муниципальных образований. Однако охранительным правоотношениям также принадлежит весьма существенная роль, ибо задача непосредственного упорядочивания финансовых правоотношений не всегда может быть решена успешно, для ее разрешения нередко приходится прибегать к мерам государственного принуждения52.
Государство, регулируя с помощью юридических норм отношения, складывающиеся в сфере финансовой деятельности, обозначает определенный круг лиц (субъектов), которые могут вступать в финансовые правоотношения, и действия которых влекут юридически значимые последствия.
В науке финансового права под субъектом финансового права принято понимать лицо, потенциально способное быть участником финансовых правоотношений, поскольку оно наделено необходимыми правами и обязанностями.
Субъектами финансового права являются лица (физические или юридические), государственно-территориальные образования и их органы, за которыми финансовым законодательством признано особое юридическое свойство (качество) правосубъектности, дающее возможность участвовать в различных финансовых правоотношениях53.
Наличие критериев, позволяющих относить того или иного субъекта к субъектам финансового права, дает возможность определить круг лиц, чьи действия попадают под юрисдикцию финансового законодательства. Только такие субъекты могут иметь права и нести обязанности, предусмотренные нормативными финансово-правовыми актами, то есть обладать финансовой правоспособностью.
В свою очередь финансовая дееспособность – это способность субъекта самостоятельно либо через представителей приобретать, осуществлять, изменять и прекращать финансовые права и обязанности, а также нести ответственность за их неправомерную реализацию.
Субъекты финансового права имеют определенные права и несут обязанности, выполнение и соблюдение которых гарантируют планомерное аккумулирование, распределение и использование государственных денежных фондов в публичных целях.
Финансовая правосубъектность, таким образом, выступает своеобразным правовым средством включения субъектов финансового права в сферу правового регулирования финансового законодательства и является обязательной предпосылкой финансово-правового статуса.
Субъекты финансового права исполняют финансовые обязанности и осуществляют финансовые права, вступая в конкретные финансовые правоотношения, становясь тем самым уже субъектом финансовых правоотношений.
Правовая форма является основной формой финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Следовательно, роль финансового правоотношения в ходе финансовой деятельности трудно переоценить. В связи с этим возникает вопрос – кто является субъектом финансового правоотношения.
Субъекты финансового правоотношения являются важнейшим элементом финансового правоотношения. Субъекты финансового правоотношения – это лица, участвующие в конкретном правоотношении и являющиеся носителями финансовых обязанностей и прав54.
В осуществлении финансовой деятельности государства принимают участие все без исключения органы государства, муниципальные органы, государственные учреждения и предприятия, частные предприятия, общественные организации и граждане55. Субъектами финансовых правоотношений является также Российская Федерации в целом, ее субъекты и муниципальные образования.
Права и обязанности субъектов, их структура (соотношение) составляет ядро проблемы финансового правоотношения. Ведь именно в правах и обязанностях, в их особенностях раскрываются возможности и пределы активности его субъектов.
В большинстве случаев субъект финансового права и финансового правоотношения совпадают в одном лице. Однако в случаях, когда государство как субъект финансового права вступает в финансовое правоотношение, субъект финансового права и субъект финансового правоотношения не совпадают. Российская Федерация в целом, ее субъекты, являясь субъектами финансового права, при вступлении в конкретное финансовое правоотношение выступают в лице определенного государственного органа. При этом, являясь субъектами финансового права, они обладают финансовой правосубъектостью, которая очерчивается их компетенцией. В конкретном финансовом правоотношении дееспособность Российской Федерации или ее субъекта приходится на долю представляющего их государственного органа. Однако данный орган в свою очередь не является одновременно деликтоспособным. Деликтоспособностью в финансовых правоотношениях с участием государства обладает только Российская Федерация в целом или ее субъект.
Итак, государство в интересах общества осуществляет финансовую деятельность: организует поступление денежных средств в публичные фонды, распределяет и использует их на социально-экономические программы и иные общественно необходимые потребности, то есть одним из субъектов финансового правоотношения всегда является государство в лице уполномоченных органов или сам государственный орган.
Особенностью финансово-правового статуса органов исполнительной власти является то, что они принимают непосредственное участие в механизме финансовой деятельности государства. Иными словами, исполнительные органы государственной власти реализуют свои полномочия в сфере образования, распределения и использования финансовых ресурсов. В процессе осуществления данной деятельности возникают, изменяются и прекращаются финансовые правоотношения.
1.3. Финансово-правовой статус таможенных органов Российской Федерации
Как уже было отмечено, государство, регулируя с помощью юридических норм отношения, складывающиеся в сфере финансовой деятельности, обозначает определенный круг лиц, которые могут вступать в финансовые правоотношения и действия которых влекут юридически значимые последствия.
В настоящее время в науке финансового права традиционно выделяют три группы субъектов финансовых правоотношений56:
общественно-территориальные образования (или публично-правовые образования57, или публично-территориальные образования58, или территориальные публичные образования59);
коллективные субъекты;
индивидуальные субъекты.
Органы государственной власти, являясь коллективными субъектами финансовых правоотношений, выступают в качестве уполномоченных государством органов.
Орган государственной власти можно определить как юридически оформленное, наделенное государственно-властными полномочиями, организационно и хозяйственно обособленное звено государственного аппарата, состоящее из государственных служащих, оснащенное необходимыми материальной базой и финансовыми средствами для осуществления в пределах своей компетенции определенных задач и функций государства60.
Будучи наделенными государством компетенцией в сфере его финансовой деятельности, они находятся в постоянно длящихся отношениях с государством, где уполномочены выражать государственную волю в установленных им пределах61.
Государственный орган может считаться субъектом финансового правоотношения только при соблюдении следующих условий:
- его деятельность должна быть способом осуществления самой финансовой деятельности государства;
- он должен быть наделен властными полномочиями;
- его действия должны быть определены общегосударственными интересами;
- в ходе этих действий происходит реализация функций государства;
- возникающие при этом общественные отношения по своим экономическим и правовым признакам являются финансовыми62.
Таким образом, основанием для признания государственного органа субъектом финансового правоотношения является наличие у него компетенции в области финансовой деятельности государства, в которой раскрывается финансовая правосубъектность данного органа.
Практически во всех учебниках по финансовому праву указывается, что органами государственной власти, осуществляющими финансовую деятельность государства (обладающими финансово-правовыми статусами), являются три вида органов: представительные органы государственной власти, исполнительные органы государственной власти и органы судебной власти63.
Исходя из данной классификации, попытаемся рассмотреть роль и значение органов таможенных органов как исполнительных органов государственной власти в механизме образования, распределения и использования публичных денежных фондов.
Прежде всего представляется необходимым сформулировать понятие «таможенные органы».
Несмотря на то, что таможенные органы существуют в России на протяжении многих лет, до настоящего времени в отечественной науке не существует общепринятого определения таможенных органов.
К. К. Сандровский полагает, что «таможенные органы можно определить как государственные органы, осуществляющие исполнительно-распорядительную деятельность в специальной сфере государственного управления, связанной с пропуском через государственную границу различного рода грузов, в том числе багажа и валютных ценностей, а также транспортных средств, служащих для перевозки пассажиров и грузов»64. На сегодняшний день данное определения является не совсем точным, так как перемещение товара осуществляется не через государственную границу, а через таможенную границу Таможенного союза.
Б. Н. Габричидзе и Н. А. Суслов полагают, что таможенные органы – «это органы исполнительной власти, являющиеся по своему характеру правоохранительными, действующими от имени государства и наделенными правом применять государственное принуждение. Они выполняют свои задачи и функции в сфере таможенного дела и других взаимосвязанных с ним областях управления с помощью присущих им форм и методов этой деятельности»65.
Таможенные органы И. В. Тимошенко определяет как «государственные органы, регулирующие правоотношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в сфере таможенного дела»66.
Ряд исследователей рассматривают не таможенные органы как таковые, а именно таможенные органы Российской Федерации.
Так, согласно Е. В. Труниной, таможенный орган Российской Федерации – это федеральный орган исполнительной власти со статусом правоохранительного органа, осуществляющий функции контроля и надзора в сфере таможенного дела, специальные функции по борьбе с контрабандой, иными преступлениями и административными правонарушениями, а также по обеспечению в пределах своей компетенции государственной безопасности67. С данным определением невозможно согласиться, так как в нем не отмечена одна из основных, на наш взгляд, функция таможенных органов Российской Федерации – фискальная.
Представляется, что наиболее соответствует целям данного исследования определение, сформулированное О. Ю. Бакаевой, которая определяет таможенные органы Российской Федерации как «федеральные органы исполнительной власти специальной компетенции, осуществляющие правоохранительную и финансовую деятельность в области таможенного дела с помощью присущих им форм и методов деятельности»68. Финансовая деятельность выделена здесь в качестве одного из направлений деятельности, что говорит о возможности быть субъектами финансовых правоотношений в сфере таможенного дела.
Д. Н. Бахрах формулирует отличие системы таможенных органов от других субъектов административного надзора, отмечая, что таможенная служба наряду с защитными решает и экономические (фискальные) задачи. Дуализм решаемых ею ролей обусловил и дуализм ее социальных ролей. Подобный дуализм таможенного права предопределен основными функциями таможенного механизма – фискальной и регулятивной69.
Почва для такого утверждения возникла сравнительно недавно, так как во времена государственной монополии на внешнюю торговлю взимание таможенных пошлин носило вспомогательную роль в деятельности таможенных органов. Однако после отмены государственной монополии, единых цен на экспортно-импортные товары роль тарифного регулирования значительно возросла и позволяет говорить о дуализме деятельности таможенных органов Российской Федерации.
Финансовая деятельность государства неизбежно выходит за рамки принадлежащих государству денежных фондов, государство вторгается в частную собственность, в частные финансы, привлекая особыми, принадлежащими ему методами денежных средств граждан и предприятий для сосредоточения их в денежных фондах государства70. При этом в отличие от частных финансов, целью которых выступает получение прибыли, наличие публичных финансов обусловлено задачей покрытия расходов.
Итак, государство обладает исключительным суверенным правом, таможенной регалией, – облагать платежом товары, ввозимые в страну или вывозимые из нее.
Вступая в определенные взаимоотношения с субъектами внешней торговли, таможенные органы, в рамках проводимой государством финансовой политики, претендуют на получение от этих субъектов определенных финансовых ресурсов, то есть выступают субъектами финансовых правоотношений. В связи с функционированием финансов государство наделяет таможенные органы специальной компетенцией и уполномочивает их на осуществление публичной финансовой деятельности. Это позволяет говорить о том, что таможенные органы обладают финансово-правовым статусом.
Для того чтобы сформулировать понятие финансово-правового статуса таможенных органов, необходимо проанализировать подходы к определению финансово-правового статуса как видового понятия.
Следует отметить, что в юридической науке до сих пор не выработан единый подход к определению понятия финансово-правового статуса. Однако не вызывает сомнения, что категория «финансово-правовой статус» выступает как комплексное явление, включающее ряд взаимосвязанных между собой элементов71.
О. В. Дощицина определяет финансово-правовой статус как неразрывную совокупность прав, обязанностей, а также финансово-правовой ответственности субъекта финансового права, установленную федеральными и региональными правовыми актами, а также локальными актами самого субъекта72.
По мнению Ю. Л. Смирниковой, категория финансово-правового статуса включает совокупность прав и обязанностей, предметов ведения и полномочий (применительно к компетенции субъектов Российской Федерации)73
Г. В. Петрова, исследуя финансово-правовой статус налоговых органов, полагает, что основу финансово-правового статута составляет система гарантий их деятельности74.
А. А. Руденко, изучая финансово-правовой статус главных и иных распорядителей средств федерального бюджета, приходит к выводу, что под финансово-правовым статусом следует понимать совокупность целей, задач, форм и методов финансовой деятельности субъектов, объема и содержания их финансовых полномочий, функций, а также гарантий и ответственности, характеризующих их правовое положение75.
В понятие финансово-правового статуса А. А. Комаров включает не только установленную законодательством совокупность прав и обязанностей, но и субъективные права как меру возможного поведения управомоченного лица76.
Под финансово-правовым статусом понимают также установленную законодательством совокупность прав и обязанностей физических лиц и организаций, предметов ведения и полномочий государственно-территориальных образований и их органов, непосредственно закрепляемых за конкретными субъектами финансового права77.
По мнению В. С. Нерсесянца, финансово-правовой статус (положение) – это признанная конституцией или законами совокупность исходных, неотчуждаемых прав и обязанностей человека, а также полномочий государственных органов и должностных лиц, непосредственно закрепляемых за теми или иными субъектами права78.
Ряд ученых исследуют категорию финансово-правового статуса с учетом таможенной специфики.
Так, Д. В. Заседателев рассматривает финансово-правовой статус таможенных органов в двух значимых аспектах: во-первых, в процедуре взимания таможенных платежей с участников экспортно-импортных операций; во-вторых, в функционировании механизма бюджетного планирования финансирования самих таможенных органов79
О. Ю. Бакаева, полагает, что нормы, закрепляющие финансово-правовой статус таможенных органов Российской Федерации, включают гораздо больший круг элементов. По ее мнению, в состав финансово-правового статуса таможенных органов входят:
- компетенция таможенных органов: цели и задачи финансовой деятельности таможенных органов, функции таможенных органов в процессе финансовой деятельности, а также полномочия (права и обязанности), составляющие основное содержание финансово-правового статуса таможенных органов;
- формы и методы финансовой деятельности таможенных органов;
- гарантии как элемент финансово-правового статуса таможенных органов80.
Под финансово-правовым статусом таможенных органов О. Ю. Бакаева понимает компетенцию таможенных органов в процессе финансовой деятельности, формы и методы, посредством которых она реализуется, а также систему гарантий их финансовой деятельности81.
На основании анализа рассмотренных подходов к определению финансово-правового статуса выделим совокупность элементов, по средствам которых, на наш взгляд, можно рассмотреть финансово-правовой статус таможенных органов Российской Федерации, объединив их в несколько блоков.
Целевой блок, включающий цели и задачи финансовой деятельности таможенных органов.
Под целями и задачами понимается «область должного, очерчивающая в общем плане отрасль, сферу, предмет деятельности органа»82.
Целью финансовой деятельности является финансовое обеспечение жизнедеятельности государства и общества.
Цель финансовой деятельности таможенных органов – пополнение доходной части федерального бюджета Российской Федерации.
Общая цель финансовой деятельности – обеспечить финансами государственные программы и иные взаимные интересы общества и государства – достигается в результате постановки, разрешения и исполнения задач по ее реализации.
Финансовая деятельность государства характеризуется тем, что в ходе ее осуществления ставятся, организуются и практически реализуются общественные задачи. Это – аккумуляция, мобилизация или образование, далее – распределение, перераспределение и, наконец, использование или расходование денежных фондов. То есть те основные задачи финансовой деятельности, без которых невозможно последующее выполнение политических, экономических, социальных и других функций государства.
Именно задачи предопределяют главное в содержательном аспекте финансовой деятельности, а именно аккумулировать, распределить и использовать финансовые ресурсы на различные общественные нужды, содержание самого государства и его структурных подразделений.
Блок компетенций, включающий полномочия (права и обязанности), составляющие основное содержание финансово-правового статуса таможенных органов, а также функции таможенных органов в процессе осуществления ими финансовой деятельности.
Вступая в финансовые правоотношения от имени и в интересах государства таможенные органы, наделенные соответствующей компетенцией, всегда реализуют властные полномочия. Это означает, что субъекты в таких правоотношениях занимают неравное положение.
Характер правовой связи подчиняющегося и подчиненного субъектов в финансовом правоотношении можно определить как функциональную подчиненность.
Признак функционального подчинения одного из участников финансового правоотношения в сфере собирания, распределения и использования денежных средств государством является основным не только для определения характера взаимосвязи субъектов, но для характеристики финансово-правового метода в целом. Данный признак может быть обозначен как функциональное целевое подчинение субъектов финансовых правоотношений. При этом целевой характер функционального подчинения отражает специфику финансовой деятельности государства83.
Некоторые участники финансовых правоотношений испытывают на себе не только функциональное, но и институциональное подчинение, когда в рамках однотипных правовых отношений один и тот же участник может одновременно быть и подчиняющим субъектом, и подчиненным.
Компетенцию можно определить как возложенный на уполномоченный субъект объем публичных дел84. Опираясь на данный подход, можем определить финансовую компетенцию таможенных органов как совокупность прав, обязанностей и полномочий в сфере финансовой деятельности.
Термин «полномочие» означает право субъекта на осуществление какой-либо деятельности. Очевидно, что в финансовых правоотношениях таможенные органы обладают властными полномочиям.
Компетенция таможенных органов, таким образом, может быть определена как система властных полномочий, функций и задач, возлагаемых государством на таможенные органы, в их неразрывно связи между собой85. Государство предоставляет таможенным органам определенные полномочия для выполнения возложенных на них функций и решения поставленных задач. Полномочия складываются из совокупности прав по отношению к управляемым субъектам и обязанностей перед личностью, обществом и государством.
Никакие иные государственные органы не вправе принимать решения по вопросам, отнесенным к компетенции таможенных органов.
При определении функций таможенных органов следует исходить из самого определения функции государственного органа, под которой понимается основное, ведущее направление его деятельности.
Под функциями государственных органов также понимают реализацию компетенций, прав и обязанностей отдельных органов в соответствии с их место и назначением в государственном механизме и политической системе общества86.
Во всем многообразии деятельности таможенных органов А. Н. Козырин выделает три основных направления:
- административное регулирование внешнеэкономических связей;
- собственно финансовая деятельность;
- правоохранительная деятельности.
А. Е. Поляков в зависимости от целей таможенного дела выделяет фискальную, правоохранительную и юридическую деятельность таможенных органов87.
Фискальная функция многими авторами рассматривается в качестве изначальной, приоритетной. Очевидно, что целей данного исследования также особый интерес представляет именно финансовая деятельность таможенных органов.
При этом под финансовой деятельностью таможенных органов О. А. Шульга понимает «управление финансовыми потоками таможенных органов для достижения результатов их деятельности в тесной взаимосвязи с экономным и эффективным использованием утвержденных бюджетных ассигнований»88.
С точки зрения О. Ю. Бакаевой, финансовая деятельность таможенных органов Российской Федерации представляет собой их плановую деятельность в процессе образования, распределения и использования финансовых ресурсов федерального бюджета при осуществлении таможенными органами России фискальной и правоохранительной функции в целях обеспечения осуществления таможенного регулирования89.
М. В. Карасева отмечает, что в отношениях по поводу получения бюджетных ассигнований, компетенция органа государственной власти не играет никакой роли в его вступлении в финансовое правоотношение. Такого рода правоотношения никак не связаны с властными полномочиями государственных органов, а правосубъектость по получению бюджетных средств обусловлена исключительно их правовым статусом90.
Вместе с тем, как справедливо замечает Э. Д. Соколова, нельзя не учитывать, что «органы государства для достижения поставленных целей и задач, для реализации своих функций в условиях действия товарно-денежных отношений нуждаются в значительных финансовых ресурсах, поэтому они непосредственно участвуют в процессе использования фондов денежных средств, в частности средств федерального бюджета»91, которые направляются на финансовое обеспечение их деятельности в соответствии с бюджетной классификацией.
Итак, таможенные органы относятся к исполнительным органам государственной власти, осуществляющим финансовую деятельность как часть своей компетенции.
Структурно-организационный блок, состоящий из форм и методов финансовой деятельности таможенных органов.
Таможенные органы реализуют свои функции посредством специальных форм и методов деятельности. Через форму выражаются действия таможенной администрации, входящие в ее компетенцию.
И. В. Тимошенко выделяет правовые и неправовые формы деятельности таможенных органов. При этом правовые формы деятельности таможенных органов классифицируются ученым по ряду признаков:
а) в зависимости от содержания деятельность подразделяется на правотворческую и правоприменительную;
б) в зависимости от целей использования – на внутренние и внешние формы;
в) в зависимости от способа выражения выделяются словесные и конклюдентные формы деятельности92.
Особенность правовых форм деятельности таможенных органов состоит в юридических последствиях для субъектов внешнеэкономических отношений.
К неправовым формам деятельности можно отнести, например, информативно-организационные, как то совещания, заседания, таможенные ревизии субъектов внешнеэкономической деятельности, и материально-технические: использование технических средств в процессе таможенного контроля, подготовка справочных и аналитических материалов.
О. Ю. Бакаева и Г. В. Матвиенко также выделяют две, но иные формы деятельности таможенных органов – правоохранительную и финансовую93, которые, по нашему мнению, скорее являются их функциями.
Методы как совокупность приемов, способов и иных операций целесообразного осуществления всякой деятельности определяет ее содержательный образ. Методы финансовой деятельности ориентированы на практическое обеспечение финансовой политики, а потому носят финансово-правовую направленность94.
Под методом финансовой деятельности государства понимается совокупность средств, приемом и способов, используемых при мобилизации и расходовании денежных средств95.
В процессе финансовой деятельности используется императивный метод финансового права, основанный на властных предписаниях участникам экспортно-импортных операций. Метод отражает значимость для таможенных органов государственных интересов, а также позволяет осуществлять управление финансами.
Направленные на конкретный результат реализации государственной власти в сфере финансов методы финансовой деятельности таможенных органов подчинены решению как общей цели, так и конкретных задач и функций и могут быть разделены на три основные группы: методы мобилизации денежных средств и методы распределения и использования денежных средств, методы осуществления валютного контроля. О. Ю. Бакаева выделяет методы использования денежных ресурсов в отдельную группу96.
Гарантии как элемент финансово-правового статуса.
Гарантии являются одним из важнейших элементов правового статуса, прежде всего потому, что они обеспечивают саму возможность его существования и реализации. Гарантии – это меры, обеспечивающие возможность реализации таможенными органами их полномочий.
Ответственность таможенных органов.
Таможенные органы и их должностные лица, выступая в качестве участников финансовых правоотношений, несут ответственность за вред, причиненный вследствие их неправомерных решений, действий или бездействие.
На основании выше изложенного, можно определить финансово-правовой статус таможенных органов как установленные и гарантированные государством полномочия таможенных органов на осуществление ими финансовой деятельности, достижение целей и задачей которой осуществляется посредством использования определенных форм и методов.
Необходимо далее отграничить финансовые правоотношения, в частности по взиманию платежей с участников внешнеторговой деятельности, от иных, в первую очередь административно-правовых.
Наиболее тесно связаны таможенные и финансовые правоотношения. Хотя первые относятся к предмету регулирования административного права, а вторые – к предмету финансового права.
Так, с точки зрения А. Н. Козырина, в самом общем виде отношения, регулируемые таможенно-правовыми нормами, могут быть сведены к двум основным видам:
- административно-правовые отношения, возникающие на основе государственно-властных предписаний и касающиеся в первую очередь различных ограничений на ввоз, порядка совершения таможенных операций и отправления таможенных формальностей;
- финансово-правовые отношения, связанные с взысканием таможенных пошлин, сборов, различных импортных налогов97. В качестве фискальных органов таможенные органы взимают таможенные платежи, а также специальные, антидемпинговые и компенсационные пошлины, осуществляют контроль за правильностью их исчисления и своевременностью уплаты, а также в рамках своей компетенции принимают установленные законодательством меры по их принудительному взысканию. Кроме того, в поток денежных средств, поступающих в федеральный бюджет, вливаются и финансово-правовые санкции, налагаемые при совершении нарушений таможенных правил.
Таможенные отношения, будучи предметом регулирования норм различных отраслей права (в первую очередь административного и финансового), вместе с тем обладают известным единством, обусловленным общностью целей и задач таможенного регулирования Финансовое правоотношение, как и административное, в данном случае таможенное, является вертикальным, императивным, отношением власти, имеют сходную структуру, а состав их участников совпадает почти полностью. Вышестоящим субъектом, наделенным государственно-властными полномочиями в таможенных и финансовых правоотношениях в Российской Федерации, является Федеральная таможенная служба.
Таким образом, можно говорить о том, что таможенные органы Российской Федерации, участвуя в финансовых правоотношения, с одной стороны, формируют значительную часть федерального бюджета государства, выступая администраторами доходов. С другой стороны, финансирование деятельности данных государственных органов осуществляется за счет средств того же федерального бюджета, и в указанных финансовых правоотношениях таможенные органы выступают в качестве распорядителей и получателей средств бюджета.
|
