под образованием понимается целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов).
Под получением гражданином (обучающимся) образования понимается достижение и подтверждение им определенного образовательного ценза, которое удостоверяется соответствующим документом.
Российская Федерация провозглашает область образования приоритетной. Организационной основой государственной политики Российской Федерации в области образования является Федеральная программа развития образования, утверждаемая федеральным законом. Федеральная программа развития образования разрабатывается на конкурсной основе. Конкурс объявляется Правительством Российской Федерации.
О ходе реализации Федеральной программы развития образования ежегодно представляется в докладе Российской Федерации палатам Федерального Собрания Российской Федерации и публикуется в официальном печатном органе.
Государственная политика в области образования основывается на следующих принципах:
1) гуманистический характер образования, приоритет общечеловеческих ценностей, жизни и здоровья человека, свободного развития личности. Воспитание гражданственности, трудолюбия, уважения к правам и свободам человека, любви к окружающей природе, Родине, семье;
2) единство федерального культурного и образовательного пространства. Защита и развитие системой образования национальных культур, региональных культурных традиций и особенностей в условиях многонационального государства;
3) общедоступность образования, адаптивность системы образования к уровням и особенностям развития и подготовки обучающихся, воспитанников;
4) светский характер образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях;
5) свобода и плюрализм в образовании;
6) демократический, государственно-общественный характер управления образованием. Автономность образовательных учреждений.
Законодательство Российской Федерации в области образования включает в себя Конституцию Российской Федерации, Федеральный закон РФ «Об образовании», принимаемые в соответствии с ним другие законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области образования.
Федеральные законы в области образования разграничивают компетенцию и ответственность в области образования федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации; регулируют в рамках установленной федеральной компетенции вопросы отношений в области образования, которые должны решаться одинаково всеми субъектами Российской Федерации; вводят общие установочные нормы по вопросам, которые относятся к компетенции субъектов Российской Федерации и в соответствии с которыми последние осуществляют собственное правовое регулирование в области образования.
Субъекты Российской Федерации в соответствии с их статусом и компетенцией могут принимать в области образования законы и иные нормативные правовые акты, не противоречащие федеральным законам в области образования.
Законом «Об образовании» каждому гражданину РФ гарантируется возможность получения образования. Ограничения прав на образование могут быть установлены только законом.
В Российской Федерации устанавливаются государственные образовательные стандарты, включающие в себя федеральный и региональный (национально-региональный) компоненты, а также компонент образовательного учреждения.
Российская Федерация в лице федеральных органов государственной власти в пределах их компетенции устанавливает федеральные компоненты государственных образовательных стандартов, определяющие в обязательном порядке обязательный минимум содержания основных образовательных программ, максимальный объем учебной нагрузки обучающихся, требования к уровню подготовки выпускников.
Государственные образовательные стандарты могут устанавливаться по отдельным дополнительным образовательным программам в порядке, определяемом федеральным законом.
Государственные образовательные стандарты утверждаются не реже одного раза в десять лет.
Общее образование включает в себя три ступени, соответствующие уровням образовательных программ: начальное общее, основное общее, среднее (полное) общее образование.
Обучение детей в образовательных учреждениях, реализующих программы начального общего образования, начинается с достижения ими возраста шести лет шести месяцев при отсутствии противопоказаний по состоянию здоровья, но не позже достижения ими возраста восьми лет. По заявлению родителей (законных представителей) учредитель образовательного учреждения вправе разрешить прием детей в образовательные учреждения для обучения в более раннем возрасте.
Нормативные сроки освоения основных образовательных программ начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования определяются федеральным законом.
Требование обязательности основного общего образования применительно к конкретному обучающемуся сохраняет силу до достижения им возраста пятнадцати лет, если соответствующее образование не было получено обучающимся ранее.
Предельный возраст обучающихся для получения основного общего образования в общеобразовательном учреждении по очной форме обучения - восемнадцать лет. Для отдельных категорий обучающихся, предельный возраст получения основного общего образования может быть увеличен. К таким категориям относятся: дети и подростки с отклонениями в развитии, подростки с девиантным (общественно опасным) поведением, граждан, содержащихся в воспитательно-трудовых и исправительно-трудовых учреждениях. Для этой категории создаются специальные (коррекционные) образовательные учреждения (классы, группы), обеспечивающие их лечение, воспитание и обучение, социальную адаптацию и интеграцию в общество, специальные учебно-воспитательные учреждения, обеспечивающие их медико-социальную реабилитацию, образование и профессиональную подготовку.
Обучающийся, достигший возраста пятнадцати лет, может оставить общеобразовательное учреждение до получения им основного общего образования по согласию родителей (законных представителей) и местного органа управления образованием.
По решению органа управления образовательного учреждения за совершение противоправных действий, грубые и неоднократные нарушения устава образовательного учреждения допускается исключение из данного образовательного учреждения обучающихся, достигших возраста четырнадцати лет. Решение об исключении детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (законных представителей), принимается с согласия органов опеки и попечительства.
Об исключении обучающегося из образовательного учреждения последнее обязано в трехдневный срок проинформировать органы местного самоуправления. Органы местного самоуправления совместно с родителями (законными представителями) исключенного в месячный срок принимают меры, обеспечивающие его трудоустройство или продолжение обучения в другом образовательном учреждении.
Общеобразовательные учреждения по договорам и совместно с предприятиями, учреждениями, организациями могут проводить профессиональную подготовку обучающихся в качестве дополнительных (в том числе платных) образовательных услуг при наличии соответствующей лицензии (разрешения) на указанный вид деятельности. Начальная профессиональная подготовка проводится только с согласия обучающихся и их родителей (законных представителей).
Образовательные учреждения, имеющие государственную аккредитацию и реализующие общеобразовательные (за исключением дошкольных) и профессиональные образовательные программы, выдают лицам, прошедшим итоговую аттестацию, документы государственного образца об уровне образования и (или) квалификации, заверяемые печатью соответствующего образовательного учреждения.
Особое место в системе образовательного законодательствазанимает Национальная доктрина образования в Российской Федерации – документ, выступающий, наряду с Конституцией РФ, политико-правовой основой правового регулирования российской системы образования. В то же время вновь подчеркнем, что политическая, и поэтому в какой-то мере, декларативная составляющая этого документа, занимает значительно больший удельный вес, чем собственно правовое его содержание. Более того, правовое значение Национальной доктрины, как будет показано далее, оказывается отнюдь не то, какое она должна иметь в системе образовательного законодательства.
Разработка проекта Национальной доктрины развития образования в Российской Федерации до 2025г. началась в 1998 году. Проект разрабатывался рабочей группой, состоявшую из представителей Комитета Совет Федерации по вопросам образования, здравоохранения и экологии, Комитета Государственной Думы по науке и образованию, Минобразования России, Российской академии образования. В январе 2000г. проект Национальной доктрины был одобрен Всероссийским совещанием работников образования, на котором единодушно были признаны:
- необходимость определения четкой государственной политики относительно формирования будущего нации,
- важность развития интеллектуального, творческого потенциала общества,
- возможность эффективного участия образования в восстановлении статуса России как великой державы.
В феврале 2000 г. проект был одобрен на заседании Правительства РФ, а в октябре утвержден его постановлением № 751 от 4 октября.
Обратим внимание на несколько моментов, касающихся политического и правового статуса Национальной доктрины образования.
Прежде всего, это историческое значение доктрины. Вендь впервые в России постсоветского периода определена стратегия развития образования на ближайшие четверть века, задан вектор развития российского общества в контексте развития образования не только и не просто как ведущего социального института, но одной из самой значимых социальных сил новой, информационной эпохи, эпохи, в которой Знание становится едва ли не главной движущей силой цивилизации. К таким стратегическим целям в доктрине, в частности, отнесены:
создание основы для устойчивого социально-экономического и духовного развития России, обеспечение высокого качества жизни народа и национальной бе зопасности;
укрепление демократического правового государства и развитие гражданс кого общества;
кадровое обеспечение динамично развивающейся рыночной экономики, интегрирующейся в мировое хозяйство, обладающей высокой конкурентоспособ ностью и инвестиционной привлекательностью;
утверждение статуса России в мировом сообществе как великой державы в сфере образования, культуры, искусства, науки, высоких технологий и экономики.
Исключительное важное значение имеет определение в доктрине соответствующих названным целям главных задач, стоящих перед системой российской образования. В круг этих задач входят обязанности системы образования обеспечить:
историческую преемственность поколений, сохранение, распространение и развитие национальной культуры, воспитание бережного отношения к историчес кому и культурному наследию народов России;
воспитание патриотов России, граждан правового, демократического госу дарства, способных к социализации в условиях гражданского общества, уважаю щих права и свободы личности, обладающих высокой нравственностью и проявля ющих национальную и религиозную терпимость, уважительное отношение к язы кам, традициям и культуре других народов;
формирование культуры мира и межличностных отношений;
разностороннее и своевременное развитие детей и молодежи, их творческих способностей, формирование навыков самообразования, самореализацию личности;
формирование у детей и молодежи целостного миропонимания и современ ного научного мировоззрения, развитие культуры межэтнических отношений;
формирование у детей, молодежи, других категорий граждан трудовой мо тивации, активной жизненной и профессиональной позиции, обучение основным принципам построения профессиональной карьеры и навыкам поведения на рынке труда;
организацию учебного процесса с учетом современных достижений науки, систематическое обновление всех аспектов образования, отражающего изменения в сфере культуры, экономики, науки, техники и технологий;
непрерывность образования в течение всей жизни человека;
многообразие типов и видов образовательных учреждений и вариативность образовательных программ, обеспечивающих индивидуализацию образования, личностно ориентированное обучение и воспитание;
преемственность уровней и ступеней образования;
создание программ, реализующих информационные технологии в образова нии и развитие открытого образования;
академическую мобильность обучающихся;
развитие отечественных традиций в работе с одаренными детьми и молоде жью, участие педагогических работников в научной деятельности;
подготовку высокообразованных людей и высококвалифицированных спе циалистов, способных к профессиональному росту и профессиональной мобильно сти в условиях информатизации общества и развития новых наукоемких технологий;
воспитание здорового образа жизни, развитие детского и юношеского спорта;
противодействие негативным социальным процессам;
экологическое воспитание, формирующее бережное отношение населения к природе.
Анализ приведенных целей и задач, очерченных Национальной доктриной показывает, что они действительно являются логичным и достойным отражением ответа современного российского государства и общества вызову времени. Особого внимания заслуживают, безусловно, положения о государственных гарантиях гражданам на получение образования и об изменении подходов к качеству образования. Доктрина, определяя единые цели воспитания и обучения, определяет и необходимые условия для сохранения единства образовательного пространства, возрождения и формирования современной демократической государственности России, что крайне важно для нашей многонациональной страны. Документ, тем самым, несет собой общегосударственной идеи, лежащей в основе содержания образования и направленной на возрождение духовности и нравственности населения, формирование современного научного мировоззрения, культуры межнациональных и межконфессиональных отношений.
Национальная доктрина образования пока еще не заняла предназначенного ей подлинного места в государственной образовательной политике. Статус доктрины явно и необоснованно занижен, поскольку она утверждена подзаконным актом – Постановлением Правительства Российской Федерации. В образовательном законодательстве России, действовавшем до 1.01.2005 г., наряду с Национальной доктриной образования действовал еще один документ, который, по его смыслу и назначению, должен был приниматься на основе данной доктрины и во исполнение ее принципиальных положений. Речь идет о Федеральной программе развития образовании в Российской Федерации до 2010 года. Данная Федеральная программа имела более высокий правовой статус, поскольку она утверждалась Федеральным законом. Очевидно, с правовой точки зрения, Национальная доктрина образования обладала меньшей юридической силой, чем Федеральная программа развития образования, что может расцениваться, по меньшей мере, как правовое недоразумение. Данное недоразумение частично устранено уже упоминавшимся Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, согласно которому Правительством РФ теперь будут разрабатываться и утверждаться федеральные целевые программы развития образования, т.е. эти программы будут носить ведомственный (и, тем самым, подзаконный) характер. Что же касается Национальной доктрины и ее статуса, то сегодня научно-педагогической общественностью настойчиво и обоснованно проводится идея о разработке новой по содержанию и уже имеющей статус закона Национальной доктрины образования.
Особенности федеративного устройства российского государства своеобразно отражаются в иерархии и содержании образовательного законодательства. Это наглядно обнаруживается, во-первых, при анализе компетенции федерального центра, субъектов РФ, органов местного самоуправления и образовательных учреждений и, во-вторых, при рассмотрении непосредственно нормативно-правовых актов различных уровней иерархии образовательного законодательства Российской Федерации.
Федеральный уровень. Соглас но статье 15 Конституции Российской Федерации федеральная правовая система включает Конститу цию, федеральные конституционные законы, феде ральные законы, иные нормативные акты палат Фе дерального Собрания, указы Президента, поста новления Правительства, акты органов исполни тельной власти.
Законодательство об образовании включает в себя, как отмечалось ранее, законодательные и подзаконные акты самого разного уровня, содержания и характера. Но, во всяком случае, в этом массиве есть такие акты (законы), которые являются основными, базовыми, стержневыми (после, разумеется, Конституции) и, тем самым, системообразующими для образовательной системы. Другие же акты выступают в качестве дополняющих, конкретизирующих и вспомогательных, что никоим образом не снижает их юридическую и социальную значимость.
К основным законам государства, прямо или опосредовано регулирующих отношения, возникающие на всех уровнях образования, устанавливающие нормативную основу деятельности образовательных учреждений всех уровней и типов, всех субъектов образовательного процесса, а также вопросы образовательной политики в целом и рассчитанных на длительную временную перспективу, относятся два ныне действующих закона: Закон Российской Федерации «Об образовании» (1992 г.) и Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (1996 г.). В данной параграфе внимание уделено именно этим законодательным актам.
Кроме базовых законов, выделяются:
профильные,«сегментарные», т.е. регулирующие отдельные стороны функционирования системы образования (Федеральный закон от 10.04.2000 №51-ФЗ «Об утверждении Федеральной программы развития образования»; Федеральный закон «О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию» от 16 мая 1995 г. № 74-ФЗ и др.). Несмотря на всю их важность, они все же не имеет статуса системообразующего закона.;
- непрофильные законы, содержащие правовые нормы, регулирующие отношения в сфере образования; эти законы занимают особое место в механизме правового регулирования отношений в образовательной сфере. Для таких законов характерны: а) их множественность, б) разный удельный вес образовательной проблематики (от двух-трех статей до целых глав), в) достаточно высокая степень частотности коллизий норм таких законов с нормами, содержащимися в «профильных» законах об образовании и др.(примером таких законов являются Закон Российской Федерации от 25.10.1991 №1807-1 «О языках народов Российской Федерации»; Федеральный закон от 26.09.1997 №125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях»; Федеральный закон от 23.08.1996 №127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике»; Федеральный закон от 17.06.1996 №74-ФЗ «О национально-культурной автономии», Федеральный закон от 30.03.1999 №52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»; военное образование и военная подготовка – Федеральный закон от 27.05.1998 №76-ФЗ «О статусе военнослужащих», Федеральный закон от 28.03.1998 №53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» и др.).
Подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере образования, могут быть объединены по принципу убывания юридической силы в следующие группы:
Указы Президента РФ, среди которых можно выделить две основные группы: а) указы, принятые исключительно для регулирования отношений в сфере образования (к примеру, указы Президента РФ от 11.07.1991 №1 «О первоочередных мерах по развитию образования в РСФСР»; от 24.12.1996 №1759 «О приведении нормативных правовых актов Президента РФ в соответствие с Федеральным законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» и др.) и б) указы, содержащие отдельные положения, касающиеся проблематики образования (например, основы государственного управления системой образования закреплены в указах Президента РФ от 09.03.2004 №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и от 20.05.2004 №649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти»).
Постановления Правительства РФ, посвященные регулированию образования (например, постановления от 05.07.2001 №505 «Об утверждении правил оказания платных образовательных услуг», от 18.10.2000 №796 «Об утверждении Положения о лицензировании образовательной деятельности», от 05.04.2001 №264 «Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении) Российской Федерации»), либо содержащие отдельные положения, регулирующие некоторые отношения в сфере образования (постановление Правительства РФ от13.09.1994 №1047 «Об организации переподготовки и повышения квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти»).
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, принятые по вопросам образования. Этот исключительно многочисленный и разнообразный массив нормативных правовых актов может быть сгруппирован следующим образом:
1) нормативные правовые акты Министерства образования и науки РФ (до 9 марта 2004 года – Министерство образования РФ) (приказ Минобразования России от 25.03.2003 №1154 «Об утверждении Положения о порядке проведения практики студентов образовательных учреждений высшего профессионального образования» и т.д.);
2) нормативные правовые акты иных федеральных органов исполнительной власти, в том числе: а) «профильные», т.е. принятые для регулирования отношений, складывающихся исключительно в сфере образования (совместный приказ Минюста России №31 и Минобразования России №31 от 09.02.1999 «Об утверждении Положения о порядке организации получения основного общего и среднего (полного) общего образования лицами, отбывающими наказания в виде лишения свободы в исправительных колонияхи тюрьмах») и б) «непрофильные», в которых содержатся лишь отдельные положения прямо или опосредованно связанные с проблематикой образования (приказ Минздрава Росси от 26.07.2000 № 284 «О специальных экзаменах для лиц, получивших медицинскую и фармацевтическую подготовку в иностранных государствах», приказ Министра обороны РФ от 10.12.2000 № 575 «О подготовке национальных военных кадров и технического персонала иностранных государств в воинских частях и организациях Вооруженных сил Российской Федерации» и др.).
Региональный уровень законодательства об образовании (законодательство субъектов РФ) также, как федеральный, характеризуется множественностью и разнообразием видов законодательных и подзаконных актов. В литературе выделяются следующие основные группы региональных законов и подзаконных актов:
- региональные законы,регулирующие общие вопросыобразовательной деятельности, в основу которых субъектами Российской Федерации положен Закон об образовании (Закон Свердловской области «Об образовании»);
- законы субъекта Российской Федерации, касающиеся общих вопросов образовательной деятельности, регулирование которых на федеральном уровне по мнению регионального законодателя явно недостаточно для успешного ее осуществления;
- законы, регулирующие экономические отношения в сфере образовательной деятельности (Закон Иркутской области «О временных минимальных социальных нормах и финансовых нормативах»);
- законы, регулирующие трудовые, социальные и иные отношения работников образовательных учреждений, регулируемых субъектами Российской Федерации (Закон Белгородской области «О социальных гарантиях медицинским работникам образовательных учреждений бюджетной сферы области»);
- законы и иные нормативные правовые акты, осуществляющие правовое регулирование деятельности образовательных учреждений в сферах, смежных с образовательной (законы «О научной деятельности и научно - технической политике в Амурской области», «О дополнительных мерах поддержки культуры и искусства в Нижегородской области», «О науке и научно - технической политике в Пермской области» и т.п.).
Такова в общем плане классификация современного российского законодательства об образовании.
Данный закон относится к базовому (системообразующему) типу законов. Как и всякий иной закон, он обладает высшей (после Конституции РФ) юридической силой. Более того, в числе упоминавшихся базовых образовательных законов, этот закон играет роль своего рода «коренника», на которого ориентируются и остальные законодательные акты.
Закон Российской Федерации «Об образовании» был принят 10 июля 1992 года (номер 3226-1) и направлен на урегулирование системы общественных отношений, складывающихся в образовании. В нем регламентируются вопросы, общие для всех элементов и уровней системы образования в Российской Федерации.
Федеральный закон от 13 января 1996 г. N 12-ФЗ внес в базовый закон существенные изменения и дополнения, ставшие основанием для изложения его в новой редакции. С момента принятия закона 22 раза федеральные законодательные акты вносили в него изменения и дополнения, среди которых наиболее существенные поправки были внесены указанным Федеральным законом от 13 января 1996 г. и Федеральным законом от 22 августа 2004 г. (так называемым «монетарным» законом или законом «об отмене льгот»).
Закон «Об образовании» имеет сложную структуру и состоит из 6 глав, объединяющих собой 58 статей.
Первую главу «Общие положения» составляют общие нормы и принципы, действующие в сфере образования. Они регулируют отношения, связанные с определением и закреплением принципов государственной политики, задач органов образования, государственных гарантий прав граждан на образование.
Вторая глава «Система образования» определяет совокупность компонентов, образующих систему образования РФ, формы получение образования, их виды и ступени образования.
В третьей главе «Управление системой образования» содержатся нормы, регулирующие отношения, связанные с распределением компетенции Российской Федерации и ее субъектов, местных органов самоуправления и образовательных учреждений в области образования и компетенции иных органов.
Нормы главы четвертой «Экономика системы образования» определяют основные источники поступления финансовых и материальных средств на нужды образования. В контексте современных реалий, опосредованных сложными и противоречивыми реформаторскими процессами в сфере образования, эта глава закона приобретает особе значение.
Социальные гарантии реализации прав граждан на образование составляет содержание пятой главы, актуальность которой в настоящее время исключительно высока. Здесь закрепляются права обучающихся и воспитанников, права и обязанности родителей, работников образовательных учреждений.
Наконец, глава шестая регулирует отношения в области внешнеэкономической деятельности и международного сотрудничества образовательных учреждений, что также значимо в контексте присоединения России к Болонской декларации о высшем образовании.
Одна из наиболее значимых особенностей Закона РФ «Об образовании» состоит в том, что в нем четко определены и сформулированы главные задачи образовательного законодательства (ст. 4). Назовем и кратко охарактеризуем эти задачи.
Разграничение компетенции в области образования между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
К изложенному выше о компетенции в сфере образования, добавим лишь следующее. Распределение компетенции между Российской Федерации и субъектами Российской Федерации по законодательному регулированию отношений, возникающих в области образования, закреплено в статье 3 комментируемого Закона. Так, федеральные законы разграничивают компетенцию и ответственность в области образования федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления; регулируют в рамках установленной федеральной компетенции вопросы отношений в области образования, которые должны решаться одинаково всеми субъектами Российской Федерации; вводят общие установочные нормы по вопросам, которые относятся к компетенции субъектов Российской Федерации и в соответствии с которыми последние осуществляют собственное правовое регулирование в области образования. Субъекты же Российской Федерации в соответствии с их статусом и компетенцией могут принимать в области образования законы и иные нормативные правовые акты, не противоречащие федеральным законам в области образования. При этом важно подчеркнуть, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области образования не могут ограничивать права физических и юридических лиц по сравнению с законодательством Российской Федерации в области образования.
Обеспечение и защита конституционного права граждан Российской Федерации на образование.
Практически все акты образовательного законодательства (исключение составляет, ситуация, связанная с принятием закона «об отмене льгот» от 22 августа 2004 года) принимались так или иначе с целью обеспечения и защиты конституционного права граждан Российской Федерации на образование (ст. 43 .Конституции РФ). Тем самым, эти акты представляют собой юридические гарантии конституционных положений, закрепляющих право граждан на образование.
Создание правовых гарантий для свободного функционирования и развития системы образования Российской Федерации.
Современное российское образовательное законодательство содержит нормы, регулирующие отношения, возникающие в связи с функционированием всех элементов системы образования Российской Федерации, а именно: образовательных программ и государственных образовательных стандартов различного уровня и направленности; сети реализующих их образовательных учреждений (независимо от их организационно-правовых форм, типов и видов); органов управления образованием и подведомственных им учреждений и организаций.
Определение прав, обязанностей, полномочий и ответственности физических и юридических лиц в области образования, а также правовое регулирование их отношений в данной области.
Образовательное законодательство имеет своей задачей регулирования как собственно образовательных, так и иных отношений, складывающихся в области образования (административных, трудовых, экономических, гражданско-правовых, финансовых, семейных и т.д.) Регулируя такие правоотношения, законодательство определяет права, обязанности и ответственность субъектов таких правоотношений (в ст. 50, к примеру, закрепляются права обучающихся, воспитанников; ст. 52 – права и обязанности родителей (законных представителей); в ст.ст. 12 и 32 – статус образовательного учреждения и т.д.).
Настоящим законом также определяются вопросы языковой политики в сфере образования (ст.6), политики в сфере формирования государственных образовательных стандартов, включающих в себя федеральный и региональный (национально-региональный) компоненты, а также компонент образовательного учреждения (ст.7); структура системы образования (с.8) и др.
Анализ структуры и текста Закона РФ «Об образовании» свидетельствует, что этот закон является составным, комплексным. Разные части сводного текста закона «Об образовании» «принадлежат» разным федеральным законам. Основной текст включает в себя отдельные положения почти 20 (!) законов. Не все участки текста закона «Об образовании» принадлежат собственно основному закону, т.е. не регулируют непосредственно образовательные отношения, что является также одним из доводов сторонников образовательного права для признания его в качестве самостоятельной, хотя и носящей комплексный характер, правовой отрасли. Вследствие указанной причины поправки, которые периодически, вносятся в этот закон, нужно всегда вносить и в тексты законов, формирующих составной текст, а не только в текст «основного» закона.
Такая ситуация случилась и с поправками, внесенные Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (закон N 122). Охарактеризуем сначала эти поправки в общем виде.
Эти законом было внесено более ста поправок в текст Закона РФ «Об образовании», состоящий из 58 статей изменения текста произведены в 31 статье.
Целый ряд поправок к тексту закона направлен на устранение содержательно-смысловых двусмысленностей, существовавших в тексте закона. Примером нечеткой юридической конструкции может служить, скажем, понятие «орган управления образованием», употреблявшееся в статьях 4, 30, 33, 37, 44 и 50 закона «Об образовании». Дело в том, что в качестве органов управления образованием можно рассматривать и ректорат, и педагогический совет и даже родительское собрание в школе. В новой редакции текста закона использовано более адекватное понятие: «орган исполнительной власти в области образования».
К юридико-техническим новеллам можно отнести и изменения текста закона, связанные с введением новых понятий: «федеральное государственное образовательное учреждение»; «государственное образовательное учреждение, находящееся в ведении субъекта Российской Федерации» и «муниципальное образовательное учреждение». Обусловленные этими новыми понятиями нормы можно встретить во многих статьях закона (см. статьи 12, 13, 28, 29, 33, 34, 41, 42, 55).
К категории юридико-технических поправок можно отнести поправки к статьям 1 и 37. К примеру, прежняя редакция текста закона содержала требование, чтобы результаты конкурса, объявленного Правительством Российской Федерации на разработку Федеральной программы развития образования, утверждались федеральным законом. Теперь же Федеральная программа развития образования обрела статус федеральной целевой программы. Правительство Российской Федерации будет разрабатывать и утверждать ее в этом статусе. Прежний текст закона содержал требование к органам управления образованием обеспечивать Федеральную программу развития образования. Это требование сейчас также исключено. Уточнения текста закона в области образования, носящие юридико-технический характер, проведены по всему тексту закона. В частности, по всему тексту закона исключены обязательства государства по отношению к регламентированию деятельности муниципальных образовательных учреждений. Так же последовательно упоминания в тексте «социальной помощи» заменены на слова «поддержка» (ст.ст. 5, 50), когда речь идет о государстве, а не об иных структурах (ст.18).
Среди общей массы поправок можно выделить поправки, направленные на расширение видов организационно-правовых форм субъектов образовательной деятельности. Так, в тексты статьи 11.1 и статьи 34 введена новая юридическая конструкция - «государственная образовательная организация». Правом на создание таких организаций наделено Правительство Российской Федерации, а также органы власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления. Государственная образовательная организация может быть филиалом или объединением некоммерческих организаций. Введение дополнительных категорий юридических лиц, являющихся субъектами образовательной деятельности, может иметь далеко идущие последствия для выстраивания всей инфраструктуры образовательной системы. Эти последствия сейчас трудно оценить.
Главной целью произведенных поправок была конкретизация прав и обязанностей органов власти Российской Федерации по отношению к учрежденным ими образовательным учреждениям, а также уточнение правового статуса самих учреждений.
В затраты на образование и обучение, осуществляемое в рамках государственных стандартов и гарантий, исполнение которых предусмотрено Конституцией Российской Федерации, не входят расходы на лечение, на льготы воспитанникам и их родителям или опекунам, а также на социальную, материально-техническую и иную помощь. На этом основании в новой редакции закона из норм, регулирующих бюджетные затраты на образовательные услуги, оказываемые государственными и муниципальными образовательными учреждениями, исключены затраты на социальное обеспечение. Такого рода уточнения можно отнести к категории уточнений юридико-технического характера.
Тексты некоторых статей закона «Об образовании» претерпели изменения вследствие своей несогласованности с положениями Конституции Российской Федерации или иных федеральных законов. Из текста закона были исключены те государственные обязательства и гарантии, которые не относятся к области образования. Указанные исключения норм не носят запретительного характера. Поэтому участие государства в таких формах поддержки образования не исключается, а либо регулируется иными законами, либо на другом уровне (муниципальном или уровне субъекта Российской Федерации), либо перестает носить предписывающий характер.
Из текста закона исключено обязательство государства компенсировать гражданину «затраты на обучение граждан в платных негосударственных образовательных учреждениях, имеющих государственную аккредитацию и реализующих образовательные программы общего образования» (ст. 5). Желание ученика учиться в негосударственном учреждении не снимает с государства обязанность обеспечить учащемуся место в общеобразовательной школе. Поэтому государство вынуждено учитывать возможность возврата ученика из платного учреждения в государственное и муниципальное. Нежелание использовать гарантию получения бесплатного образования не может служить основанием для выплат. Подкрепленная материальным благополучием личная инициатива ученика пребывать в негосударственном образовательном учреждении может быть квалифицирована как желание получить дополнительные образовательные услуги. Затраты по оплате дополнительных услуг должен нести их потребитель.
Государственные гарантии финансовой и материальной поддержки в воспитании детей раннего детского возраста (ст. 18) исключены из текста закона, поскольку воспитание детей раннего детского возраста является темой другой отрасли законодательства (семейного). Тот же Семейный кодекс (СК) Российской Федерации достаточно детально расписывает все особенности указанного процесса (ст.ст. СК 1, 54, 56 и др.).
К отдельной группе можно отнести нормы, которые вообще являются новыми для закона «Об образовании». Такова, например, норма о том, что размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации (ст. 55).
Особую группу составляют нормы, регламентирующие права образовательных учреждений. Уточнен порядок разработки и принятия коллективом образовательного учреждения устава, который должен быть утвержден учредителем (ст. 13 и 32) уточнены имущественные права государственных и муниципальных учреждений, а также права на открытие расчетного счета (ст. 12, 13).
В специальную группу поправок следует выделить изменения текста закона, связанные с налоговым и бюджетным регулированием в области образования. Так, из текста закона исключен ряд таких законодательных положений, как право филиалов, отделений и структурных подразделений образовательных учреждений иметь самостоятельный баланс и собственные счета в банковских и других кредитных организациях (ст. 12); нормы о формировании федеральных фондов развития образования и ежегодном установлении доли федерального дохода, направляемой на финансирование образования, а также об установлении налоговых льгот, стимулирующих развитие образования (ст.28); нормы о ежегодном выделении финансовых средств на нужды образования в размере не менее 10 процентов национального дохода, о защищенности расходных статей федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, а также о ежеквартальной индексации размеров и нормативов финансирования образовательных учреждений в соответствии с темпами инфляции (ст.40); норма о финансировании высшего профессионального образования в размере не менее трех процентов от расходной части федерального бюджета (ст. 40) и др.
В этой связи нужно заметить, что исключение перечисленных выше поправок из текста образовательного закона практически не сказалось на бюджетной и налоговой политике в области образования. Дело в том, что все ранее присутствовавшие в образовательном законе нормы всегда действовали, но только в формате бюджетного и налогового законодательства. Данное обстоятельство еще раз свидетельствует о том, что имеет место определенная «нестыковка» между образовательным и отраслевым, в частности, бюджетным и налоговым, законодательством.
Поправки к тексту закона «Об образовании» имели целью устранить юридические несоответствия, имеющиеся в отраслевом законодательстве в области образования. Конечно, такая огромная работа не может быть завершена полностью одним нормативным актом. В ныне существующей правовой системе Российской Федерации отсутствуют многие необходимые положения и нормы - принципы, вокруг которых должна быть консолидирована правовая идеология и выработаны нормы права. Очевидно, что общая государственная концепция организационно-структурной и правовой реформы законодательства в сфере образования нуждается в согласовании.
Федеральный Закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (1996)
Настоящий закон относится, с одной стороны, наряду с Законом РФ «Об образовании», к числу базовых образовательных законов, с другой стороны, это первый профильный законодательный акт. По своей структуре он состоит из семи глав, охватывающих собою 34 статьи, которые определяют систему высшего и послевузовского профессионального образования, круг субъектов учебной и научной деятельности в данной системе, их права и обязанности, управление данной системой, ее экономика и международная деятельность вузов.
Государственная политика в области высшего образования основывается на следующих принципах и в соответствии с целями и задачами, определенных Законом РФ «Об образовании» (ст.2):
- непрерывность и преемственность процесса образования;
- интеграция системы высшего и послевузовского профессионального образования Российской Федерации при сохранении и развитии достижений и традиций российской высшей школы в мировую систему высшего образования;
- конкурсность и гласность при определении приоритетных направлений развития науки, техники, технологий, а также подготовки специалистов, переподготовки и повышения квалификации работников;
- государственная поддержка подготовки специалистов, приоритетных направлений научных исследований в области высшего и послевузовского профессионального образования.
Организационной основой государственной политики в области высшего и послевузовского профессионального образования с 2005 г. является Федеральная целевая программа развития образования (до 1.01. 2005 г. – Федеральная программа развития образования) в части, соответствующей высшему и послевузовскому профессиональному образованию. Государство призвано обеспечить приоритетность развития высшего и послевузовского профессионального образования посредством:
1) финансирования за счет средств федерального бюджета обучения в федеральных государственных образовательных учреждениях высшего профессионального образования (далее - высшие учебные заведения) не менее чем ста семидесяти студентов на каждые десять тысяч человек, проживающих в Российской Федерации;
2) расширения доступа граждан Российской Федерации к высшему образованию;
3) предоставления обучающимся (студентам, аспирантам, докторантам и другим категориям обучающихся) в государственной системе высшего и послевузовского профессионального образования государственных стипендий, мест в общежитиях, иных мер социальной поддержки в соответствии с настоящим Федеральным законом;
4) создания условий для равной доступности высшего и послевузовского профессионального образования (ст. 2).
Структура (состав) системы высшего образования несколько отличается от структуры в целом системы образования. Так в состав первой законодательством включены (ст.4):
- государственные образовательные стандарты высшего и послевузовского профессионального образования и образовательные программы высшего и послевузовского профессионального образования;
- имеющие лицензии высшие учебные заведения и образовательные учреждения соответствующего дополнительного профессионального образования независимо от их организационно-правовых форм;
- научные, проектные, производственные, клинические, медико-профилактические, фармацевтические, культурно-просветительские учреждения, организации и предприятия, ведущие научные исследования и обеспечивающие функционирование и развитие высшего и послевузовского профессионального образования;
- органы управления образованием, а также подведомственные им учреждения, организации и предприятия;
- общественные и государственно-общественные объединения (творческие союзы, профессиональные ассоциации, общества, научные и методические советы и иных объединения).
Своеобразие современного российского высшего образования, готовящегося к широкомасштабному вступлению в европейское образовательное пространство, выражается в законодательном закреплении ступеней, сроков и форм получения высшего профессионального образования (ст. 6). В соответствии с нормами этой статьи Федерального закона, в Российской Федерации устанавливаются следующие ступени высшего профессионального образования:
- высшее профессиональное образование, подтверждаемое присвоением лицу, успешно прошедшему итоговую аттестацию, квалификации (степени) «бакалавр»;
- высшее профессиональное образование, подтверждаемое присвоением лицу, успешно прошедшему итоговую аттестацию, квалификации «дипломированный специалист»;
- высшее профессиональное образование, подтверждаемое присвоением лицу, успешно прошедшему итоговую аттестацию, квалификации (степени) «магистр».
Образование лиц, не завершивших обучение по основной образовательной программе высшего профессионального образования, но успешно прошедших промежуточную аттестацию (не менее чем за два года обучения), признается неполным высшим профессиональным образованием и подтверждается выдачей дипломов установленного образца. Лицам, не завершившим освоение основной образовательной программы высшего профессионального образования, выдаются академические справки установленного образца.
Сроки освоения основных образовательных программ высшего профессионального образования составляют:
для получения квалификации (степени) «бакалавр» не менее чем четыре года;
для получения квалификации «дипломированный специалист» не менее чем пять лет, за исключением случаев, предусмотренных соответствующими государственными образовательными стандартами;
для получения квалификации (степени) «магистр» не менее чем шесть лет.
С учетом участия России в «болонском процессе» разрабатываются предложения об изменении содержания понятий «бакалавр» и »магистр», сроков их подготовки и ряд других предложений. Об этом и иных перспективах российского высшего образования будет подробнее сказано в последней главе пособия.
Законом N 122-ФЗ также было внесено более ста двадцати поправок и в ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Только четыре статьи из 34 статей Федерального закона были сохранены в первоначальном виде (ст.ст. 9, 18, 32 и 34).
Основные изменения текста закона связаны с уточнением правового статуса высших учебных заведений. Все редакционные изменения текста можно классифицировать по характеру и степени их воздействия.
Основной целью поправок является исключение из текста тех правомочий субъектов Российской Федерации, которые не должны присутствовать в федеральных законах, так как относятся к предметам ведения субъектов. На этом основании законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не включены в правовое регулирование отношений в области высшего и послевузовского профессионального образования (ст. 1). По тем же причинам из составляющих государственной политики в ст. 2 исключен принцип суверенности «прав субъектов Российской Федерации в определении собственной политики в области высшего и послевузовского профессионального образования в части национально-региональных компонентов государственных образовательных стандартов».
Значительная часть редакционных изменений текста закона обусловлена введением понятия «федеральное государственное образовательное учреждение». К федеральным государственным образовательным учреждениям отнесены все высшие учебные заведения федерального уровня. Федеральное государственное образовательное учреждение может иметь только одного учредителя в лице федерального органа государственной исполнительной власти. Введение нового субъекта деятельности в области высшего образования и уточнение его правового статуса является главной правовой идеей, которая, в частности, явилась источником поправок в двадцать две текстовые статьи отраслевого закона.
Особую группу образуют изменения текста закона, связанные с налоговым и бюджетным регулированием в области высшего и послевузовского профессионального образования. Например, из текста закона исключено, как и в предыдущем законе, упоминание о Федеральной программе развития образования (ст. 2). Но главное внимание уделено содержащимся в тексте отраслевого закона нормам финансового права, как правило, дублирующих нормы бюджетного или налогового законодательства.
Самую малочисленную группу составляют редакционные поправки типа тех, которые внесены в тексты статей 4, 13, 23, и ряд других. В частности, из текста отраслевого закона исключены обороты и понятия, которые относятся к объектам правового регулирования, не адаптированным к нынешней правовой системе страны, в частности, «завод», «фабрика», «центральный» и иные.
Как можно видеть, поправки, сделанные и к тексту закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» вряд ли можно отнести к тем, которые влияют на системный характер функционирования высшего образования.
К изложенному добавим следующее.
Среди федеральных подзаконных нормативно-правовых актов по вопросам образования наиболее распространены нормативные акты Президента и Правительства Российской Федерации.
Специфика указов Президента состоит в том, что они могут издаваться по любому вопросу обеспечения образовательной политики. Какие-либо тенденции в регулировании тех или иных отношений в сфере образования, как свидетельствует практика, отсутствуют.
Нормативные акты Правительства РФ, принимаемые им в виде постановлений и распоряжений, должны безусловно соответствовать указам Президента Р и в целом законодательству. Как основной федеральный орган исполнительной власти, Правительство принимает нормативные решения по вопросам, связанным с реализацией федеральных законов в сфере образования. Оно определяет порядок применения тех или мер социальной защиты участников образовательных отношений, присвоения ученых степеней и званий, размеры и порядок оплаты труда работникам образовательных учреждений и др.
Вопросы оплаты труда регулируются преимущественно постановлениями Правительства РФ, федеральными законами о социальном обеспечении. Вопросы социальной защиты отдельных категорий граждан - приказами Минобразования РФ, приказами других министерств и ведомств, решениями коллегий Минобразования РФ, выплаты пособий – приказами и письмами профильного министерства, назначение пенсий – совместными приказами Минтруда, Минобразования, Минздрава, Пенсионного Фонда РФ, вопросы общего образования – приказами Минобразования, специального образования – информационными письмами и письмами Минобразования, профессионального образования – приказами и распоряжениями министерства.
Значительный удельный вес в системе федеральных подзаконных нормативно-правовых актов занимают нормативно-правовые акты Министерства образования и науки РФ. Они регулируют вопросы содержания общего среднего образования, оценки качества образования, итоговой аттестации выпускников общеобразовательных учреждений.
В соответствии с положениями о Министерстве образования и науки Российской Федерации (Минобрнауки РФ) и ему подведомственных федеральных органов – Федерального агентства по образованию (ФАО или Рособразование) и Федеральной службы надзора в сфере образования и науки, утвержденным постановлением Правительства, эти органы устанавливают порядок приема граждан в государственные учреждения среднего и высшего профессионального образования, разрабатывают и утверждает типовые положения об образовательных учреждениях, федеральные компоненты государственных образовательных стандартов, утверждают положения о государственной аттестации выпускников образовательных учреждений и иные вопросы, отнесенные к его компетенции.
Эти и иные ведомственные нормативно-правовые акты принимаются в форме приказов, писем, инструкций, разъяснений, решений коллегий. Нормативно-правовые акты, регулирующие отношения Министерства и его структурных подразделений с образовательными учреждениями и гражданами, иными организациями, не входящими в систему Министерства, имеющие публично-правовой характер, подлежат регистрации в Министерстве юстиции РФ. Акты, не прошедшие процедуры регистрации и не имеющие номера государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ, не могут вступать в действие, а содержащиеся в них нормы права - регулировать общественные отношения.
Подзаконные нормативно-правовые акты по вопросам образования могут приниматься органами исполнительной власти Российской Федерации как единолично возглавляющими эти органы должностными лицами (министрами, руководителями служб и др.), так и коллегиально (решения коллегии Министерства). Акты могут приниматься в пределах компетенции этих органов и в строгом соответствии с действующими федеральными законами, законами ее субъекта Российской Федерации, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ. На этом уровне правового регулирования могут приниматься нормы, закрепляющие, например, республиканские, региональные нормативы финансирования образования, дополнительные к федеральным льготы обучающимся и работникам образовательных учреждений, дополнительные к федеральным требования к образовательным учреждениям в части норм и санитарных правил и по другим вопросам.
|
