Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Ненецком автономном округе в 2008 году. Часть 1 Введение. Становление института Уполномоченного по правам человека (омбудсмана)
Скачать 2.76 Mb.
|
Единственным массовым и доступным источником официального опубликования соответствующих правовых актов до настоящего времени является архангельская областная газета «Волна». В 2008 году на газету «Волна» можно было подписаться в округе. По данным Федеральной почтовой службы РФ по НАО в 2008 году у «Волны» было 16 подписчиков в НАО. Все подписчики – организации и учреждения. В рознице газета не продавалась. В соответствии с Уставом Ненецкого округа и действующим окружным законодательством единственным массовым и доступным источником официального опубликования нормативных правовых актов является газета «Няръяна вындер». Именно в этой газете жители округа привыкли находить официальную информацию органов государственной власти, в том числе затрагивающую их права и свободы, вопросы социальной сферы, порядка и размера компенсационных выплат различным категориям населения, финансирования муниципальных образований, заработных плат работников муниципальной бюджетной сферы. В связи с перераспределением полномочий между Архангельской областью и Ненецким автономным округом возник правовой пробел в законодательстве обоих субъектов в части неурегулированности порядка опубликования соответствующих правовых актов Архангельской области, затрагивающих права и свободы, вопросы социальной сферы, порядка и размера компенсационных выплат различным категориям населения, финансирования муниципальных образований, заработных плат работников муниципальной бюджетной сферы жителей НАО. Из-за этого органы государственной власти Архангельской области, их территориальные органы в НАО, органы государственной власти Ненецкого автономного округа не имеют правовых оснований для опубликования нормативных правовых актов Архангельской области, затрагивающих права и свободы жителей НАО, в окружном официальном издании – газете «Няръяна вындер». Это привело к фактическому нарушению положения части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации в отношении жителей НАО, утверждающей обязательность официального опубликования и любых нормативных правовых актов, затрагивающих права и свободы граждан. С формальной точки зрения эта конституционная норма вроде бы соблюдена, так как доступ жителей округа к получению газеты «Волна» не ограничен какими-либо правовыми рамками. На этом в своих ответах на обращение Уполномоченного настаивают и.о. главы администрации Архангельской области С.Г. Молчанский и председатель Архангельского областного Собрания депутатов В.С. Фортыгин. Согласившись с этой позицией, руководитель Управления Министерства Юстиции РФ по Архангельской области и НАО И.А. Андреечева вместе с тем согласилась с Уполномоченным в том, что для жителей Ненецкого автономного округа должны быть созданы необходимые гарантии с нормативными правовыми актами Архангельской области, в том числе, путем распространения газеты «Волна» на территории НАО. Прокуратура округа уведомила Уполномоченного о том, что факты, изложенные в его обращении, подтвердились. По результатам проверки прокурором округа главе администрации Архангельской области внесено представление, в котором предложено принять меры к устранению нарушения закона и обеспечить своевременное распространение на территории Ненецкого автономного округа официальных печатных изданий органов государственной власти Архангельской области. То, что эта проблема не носит теоретический характер, подтвердилось поступившими в адрес Уполномоченного обращениями граждан. В первую очередь это коснулось изменения порядка реализации права на компенсацию стоимости проезда жителям округа для проведения обследования и лечения в ЛПУ Архангельской области за счет областного бюджета. Постановление Администрации Архангельской области от 17.12.2007 № 220-па, которым этот порядок, существенным образом отличающийся от ранее действовавшего, был установлен, не было доведено до жителей округа. Проблему возможно решить путем внесения небольших изменений в законы субъектов, регулирующие порядок разработки, принятия и вступления в силу соответствующих нормативных правовых актов, определяющих периодические печатные СМИ в качестве официальных. Эти изменения могут вноситься как в в соответствующие нормативные правовые акты области, так и округа, либо одновременно в акты обоих субъектов. Безусловно, внесение этих изменений может вызвать появление дополнительных бюджетных расходных обязательств. В любом случае этот вопрос должен быть в обязательном порядке учтен и разрешен в рамках разработки и заключения Договора о распределении полномочий между двумя субъектами на 2010 год. В качестве промежуточной меры, не требующей дополнительных финансовых затрат, рекомендую главным редакторам государственных СМИ округа (печатных и электронных) давать оперативную информацию об официальном опубликовании таких актов в официальных печатных СМИ Архангельской области с обзорным или подробным изложением наиболее существенных их моментов. Обращаюсь к Главе Администрации и председателю Собрания депутатов Ненецкого автономного округа с просьбой дать соответствующие указания своим представителям в советах учредителей указанных СМИ. Обращаюсь также к руководителям территориальных органов исполнительных органов Архангельской области, действующих на территории НАО, с просьбой проявлять больше активности в части предоставления такой информации СМИ Ненецкого автономного округа. Наши СМИ в этой части всегда готовы к конструктивному взаимодействию. 3. Проблемы деятельности первого года работы Уполномоченного и его Аппарата 3.1. Проблемы законодательного регулирования деятельности Уполномоченного Первый год работы Уполномоченного по правам человека в Ненецком автономном округе сопровождался некоторой напряженностью между Уполномоченным и депутатами Собрания депутатов НАО, между Уполномоченным и Администрацией округа. Наиболее конфликтными были вопросы, связанные с правом Уполномоченного определения штатной численности и структуры Аппарата Уполномоченного, определения размера бюджетных средств, необходимых для финансирования деятельности Уполномоченного и его Аппарата. Во многом эти проблемы были вызваны недостаточной проработкой предложений по численности Аппарата, предложенной разработчиками закона НАО № 760-оз «Об Уполномоченном по правам человека в Ненецком автономном округе». Численность Аппарата Уполномоченного была изначально определена разработчиками в количестве четырех человек. Структура Аппарата, количественная и качественная потребность категории специалистов разработчиками не анализировались и не оценивались, в расчет также не принимались. Как было откровенно сказано на одном из рабочих совещаний по обсуждению этих вопросов, и количественный, и качественный состав Аппарата был определен достаточно ориентировочно, так как в последующем предполагалось вернуться к обсуждению этого вопроса исходя из практики правоприменения закона после начала работы Уполномоченного и его Аппарата. Исходя из этой численности и этих соображений и был произведен расчет утвержденных на 2008 бюджетных ассигнований на содержание Уполномоченного и его Аппарата. При расчете также не были учтены некоторые довольно существенные статьи затрат, такие, например, как плата за аренду помещений, за услуги связи, за транспортное обеспечение, за использование электронных правовых справочно-информационных систем и др. Уполномоченный, реализуя свое право определения штатной численности и структуры своего Аппарата, определения размера бюджетных средств, необходимых для финансирования деятельности Уполномоченного и его Аппарата, первоначально определил численность Аппарата в количестве пяти человек, и довел ее в середине года до шести человек. К концу 2008 года все запрошенные денежные средства, необходимые для функционирования Уполномоченного и его Аппарата, для минимального выполнения Уполномоченным его функции и реализации возложенных на него задач, были согласованы, выделены и освоены. Существенные проблемы в процессе разрешения этих конфликтов возникли из-за имеющих место недоработок и противоречий в самом законе, которые выявились только в процессе его правоприменения. Институт Уполномоченного по правам человека является новым и непривычным не только для жителей, но и для большинства руководителей, депутатов, государственных и муниципальных служащих округа. Тяжело воспринимается и вызывает активное отторжение основополагающий принцип деятельности Уполномоченного - его неподотчетность и неподконтрольность каким-либо государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам, самостоятельность и независимость Уполномоченного в пределах его полномочий и реализации задач, законодательная защита Уполномоченного от вмешательства в его деятельность и от воспрепятствования его деятельности. Оказавшись в первой половине 2008 года практически в безвыходной ситуации, вызванной недостаточным финансированием на 2008 год, Уполномоченный вынужден был занять достаточно жесткую позицию и использовать жесткий стиль отстаивания финансовых интересов представляемого им государственного органа. Несмотря на то, что все требования и действия Уполномоченного основывались на законных основаниях, это чисто в субъективном плане вызывало сильное непонимание и неприятие у многих депутатов и должностных лиц Администрации, что осложняло и затрудняло принятие нужных решений. Также усложнила ситуацию проверка, проводимая практически с начала года Уполномоченным по статье депутата Совета Заполярного района Безумова Н. А. «Пришло время перемен», о которой в докладе было сказано выше. Это было вызвано тем обстоятельством, что сам ход проверки, ее результаты и последствия непосредственно затронули или могут затронуть интересы и некоторых окружных депутатов, и корпоративные интересы представляемых ими сообществ. Все это вызвало к жизни бурную законотворческую деятельность. В течение года в закон об Уполномоченном было внесено множество поправок. Часть из них были направлены на реальное устранение имеющихся недоработок и нестыковок с федеральным законодательством. Другая часть была фактически направлена на максимальную нейтрализацию указанных выше основополагающих принципов деятельности Уполномоченного через закрепление в законе положений, максимально облегчающих процедуру выражения недоверия Уполномоченному и, как следствие, досрочного прекращения его полномочий. То есть, фактически, для закрепления в законе норм, позволяющих оказывать на Уполномоченного давление и вмешиваться в его деятельность. Основными инструментами для этого являются две на настоящий момент закрепленные в действующей редакции закона нормы: - досрочное прекращение полномочий Уполномоченного в связи с выражением ему недоверия Собранием депутатов округа. В действующей редакции закона об Уполномоченном отсутствуют критерии выражения такого недоверия и порог принятия решения снижен с уровня квалифицированного большинства голосов избранных депутатов до половины голосов от избранного количества депутатов (статья 11 закона об Уполномоченном); - предельная численность сотрудников Аппарата Уполномоченного устанавливается постановлением Собрания депутатов Ненецкого автономного округа. При этом в законе не закреплены критерии, которые позволяют каким-либо объективным образом эту численность определять (часть 4 статьи 32 закона об Уполномоченном). Учитывая выше изложенное, Уполномоченный предлагает депутатам окружного Собрания рассмотреть возможность внесения в закон об Уполномоченном некоторых существенных изменений, которые позволят устранить из закона положения, исключающие возможность досрочного прекращения полномочий Уполномоченного в связи с выражением ему недоверия, вынесения Собранием депутатов оценок деятельности Уполномоченного и оказания на него, таким образом, давления и вмешательства в его деятельность. Также предлагаемые изменения зафиксируют в законе четкие критерии и требования, которые не позволят законодателю повторять уже допущенные при разработке закона ошибки и определять предельную численность Аппарата Уполномоченного либо произвольно, либо руководствуясь конъюнктурными соображениями с целью оказания на него, таким образом, давления и вмешательства в его деятельность. Введение в закон этих критериев, а также аналогичных критериев, которым должно отвечать бюджетное финансирование деятельности Уполномоченного и его Аппарата, устранит возможность возникновения конфликтных ситуаций, имевших место в течение первого года деятельности Уполномоченного. Соответствующий законопроект, пояснительная записка к нему разработаны с участием Уполномоченного и его Аппарата и официально внесены в Собрание депутатов округа группой депутатов Собрания депутатов округа 25 созыва незадолго до окончания их полномочий. Реализация законопроекта может повлечь в последующем затраты, требующие финансирования за счет средств окружного бюджета. Объем затрат может быть определен после принятия решения об установлении предельной численности аппарата Уполномоченного Собранием депутатов в соответствии с вносимыми изменениями в закон. Принятие законопроекта повлечет необходимость внесения изменений: - в подпункт б) части 4 статьи 5 закона Ненецкого автономного округа от 06.01.2005 № 538-оз «О статусе лиц, замещающих государственные должности Ненецкого автономного округа» (в части исключения должности Уполномоченного из указанного в пункте основания досрочного прекращения полномочий лиц, замещающих государственные должности округа); - в главу 7 закона Ненецкого автономного округа от 29.06.2002 № 366-оз «Об административных правонарушениях». 3.2. Штатная численность Аппарата Уполномоченного Вопрос о штатной численности Аппарата Уполномоченного, как уже было указано выше, стал одной из основных причин напряженности между Уполномоченным и депутатами Собрания депутатов НАО, между Уполномоченным и Администрацией округа. Этот вопрос стал, пожалуй, наиболее конфликтным. Более того, оппонентами Уполномоченного этот вопрос был выведен за рамки взаимоотношений Уполномоченного и Администрации округа, Уполномоченного и окружного Собрания депутатов. Этот вопрос стал предметом пристального общественного обсуждения и спекуляций, в том числе с использованием некоторых печатных СМИ, адресованных как руководству округа, так и жителям округа. Целью этих спекуляций было: - формирование негативного отношения к деятельности нового, только начавшего свою деятельность государственного органа округа; - закрепление в общественном сознании не соответствующего действительности мнения о неумеренных амбициях Уполномоченного, не регулируемом и не ограниченном наращивании им штатной численности Аппарата Уполномоченного (без указания реальной численности и реальных предложений Уполномоченного, с намеренным упрощением правовых аспектов проблемы); - закрепление в общественном сознании ложного представления о непомерном обременении бюджета округа необходимостью содержания необоснованно раздутого штата Аппарата Уполномоченного. В силу преимущественно субъективных (личных) причин некоторые высокопоставленные чиновники Администрации округа и некоторые депутаты окружного Собрания депутатов были заинтересованы в подобных спекуляциях и открыто транслировали это мнение в своих выступлениях при обсуждении этого вопроса. При этом Уполномоченный был поставлен в неравные условия, так как ему практически не предоставлялось возможности изложить свою позицию и добиться конструктивного ее обсуждения по существу проблемы, а не на уровне эмоций и навешивания ярлыков. Также Уполномоченный не имел возможности изложить свою обоснованную позицию, используя региональные СМИ. Именно в силу этих обстоятельств обоснование своей позиции, аргументы в ее защиту, свои предложения Уполномоченный излагает в своем докладе и делает их достоянием общественности. Уполномоченный приносит свои извинения за чрезмерную для доклада детализацию аргументов, но считает необходимым сделать это в силу указанных выше обстоятельств. 3.2.1. Требования нормативно-правовых актов, подлежащие исполнению при определении структуры и штатной численности Аппарата Уполномоченного |
Похожие:
 | Краткая статистика и анализ обращений, поступивших в адрес Уполномоченного по правам человека в Ненецком автономном округе |  | В соответствии с пунктом 1 статьи 20 закона «Об Уполномоченном по правам человека в Алтайском крае» представляю Губернатору Алтайского... |
| ... | | ... |
| Заслушав доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Московской области в 2012 году, в соответствии с пунктом 1 статьи... | | Статистическая и социологическая характеристика обращений граждан к Уполномоченному по правам человека |
| Целью настоящего доклада является информирование органов государственной власти и местного самоуправления, должностных лиц, общественных... | | «Об основном содержании и результатах деятельности Уполномоченного по правам человека в Ульяновской области за текущий период 2009... |
| Выступление Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан Сабурской Сарии Харисовны | | Статистическая и социологическая характеристика обращений граждан к Уполномоченному по правам человека в Приморском крае |