6. Связи норм главы I с иными предписаниями комментируемого Закона. Они очевидны и проявляются по многим направлениям.
Во-первых, такие связи устанавливаются по используемой терминологии: она должна быть адекватной и единой по употреблению и пониманию.
Во-вторых, установление в статье 2 круга источников права и отношений в области окружающей среды, ими реализуемых, а также критериев разграничения сфер действия комментируемого Закона с иными актами должно учитываться при установлении правовых основ и механизмов всех иных предписаний Федерального закона "Об охране окружающей среды": от указанных в нем дозволений до установленных им специальных требований в отношении тех или иных конкретных природоохранных мероприятий или видов производственной, научной и иной деятельности, от отсылочных норм к специальному законодательству о чрезвычайных ситуациях либо уголовной ответственности до правил проведения государственного или иного экологического контроля.
7. Проблемные ситуации и трудности применения. Они возникают главным образом вследствие недостаточно стандартного для российского законодательства соотношения между абстрактными, общими правовыми нормами, устанавливающими понятия, принципы, легитимные основы и т.п., и нормами конкретными, содержащими правила поведения, формулирующими права и обязанности, запреты и ограничения, между реализуемостью общих предписаний, к примеру, о принципе соблюдения права человека на благоприятную окружающую среду и способностью, желанием и возможностями в данных социально-политических и экономических условиях судебной и иной правоприменительной практики усвоить и применять их. Понятно, что указанные проблемные ситуации не могут быть решены в контексте обеспечения реализации комментируемого Закона; они носят более широкий характер, а их разрешение зависит от иных, даже не всегда правовых, обстоятельств. Тем не менее сказанное отнюдь не означает, что практики могут игнорировать положения, например, статьи 3 о принципах. Напротив, они должны стремиться к их усвоению и реализации.
Ряд трудностей при применении норм комментируемой главы, как, впрочем, и других статей Федерального закона "Об охране окружающей среды", возникает в связи с необходимостью обращения к конкретизирующим нормативно-правовым актам, а также к смежному (природоресурсному, экологическому) и иному (конституционному, гражданскому, административному, уголовному и другому) законодательству.
Разрешение проблемных ситуаций и преодоление трудностей применения норм главы I требуют глубокой и тщательной проработки всех предписаний, ориентации на оправдавшие себя опыт практиков и достижения доктрины экологического права.
8. Спорные вопросы. В теории экологического права ведутся дискуссии и по понятиям, обозначенным в статье 1, и по относимости принципов, указанных в статье 3, к правовым принципам, и по обоснованности включения отдельных принципов (в случае если они таковыми признаются) в общий их перечень. Наименее острыми на этом фоне выглядят вопросы о перечне объектов правовой охраны: в доктрине явственно проглядывается тенденция к максимально возможному расширению данного перечня, что вполне обоснованно с учетом значения окружающей среды и ее компонентов как условия жизнедеятельности людей.
Статья 1. Основные понятия
Комментарий к статье 1
1. Общий обзор статьи. Она включает краткие разъяснения пятидесяти двух понятий, являющихся необходимыми для применения комментируемого Закона и используемых в его статьях. Эти понятия характеризуют:
- объекты правового регулирования (окружающая среда, природная среда, ее компоненты и т.п.);
- правовые меры и ограничения деятельности (нормативы, требования, лимиты);
- отдельные правовые инструменты охраны окружающей среды (аудит, мониторинг, контроль);
- понятие и обращение озоноразрушающих веществ;
- иные показатели и последствия деятельности, связанной с использованием окружающей среды и оказанием на нее воздействий (экологический риск, экологическая безопасность, вред окружающей среде).
Перечень основных понятий является закрытым.
При освоении текста комментируемой статьи следует также иметь в виду, что содержащиеся в ней разъяснения понятий включают, в свою очередь, целый ряд экологических и правовых терминов, которые также нуждаются в толковании (эффект "матрешки").
2. Цели, сфера действия и адресаты статьи. Основной целью в данном случае является выработка единого подхода (общего правового языка) к содержанию опорных элементов текста Закона, обеспечение целостности правовой охраны окружающей среды и устойчивых связей норм комментируемого акта с иными законодательными и нормативными правовыми источниками экологического права. Сфера действия положений статьи 1 охватывает любые виды поведения, регулируемые экологическим законодательством, поскольку данный Закон является его головным актом, а содержащиеся в нем термины и их разъяснения должны определять в качестве ведущих все иные понятия. Следовательно, адресатами статьи 1 являются все те субъекты права, которые должны соблюдать, исполнять и применять нормы комментируемого Закона.
3. Окружающая среда. В тексте комментируемого Закона это понятие формулируется более чем лаконично и фактически обозначает совокупность составляющих ее компонентов и объектов, т.е. в таком виде указывает лишь на целостность правового понимания окружающей среды, не раскрывая ее свойств, характеристик и связей между составляющими ее элементами. Поэтому для освоения содержания данного термина приходится обращаться к естественнонаучным толкованиям и к доктрине экологического права.
В литературе различают общее понятие среды как вещества и (или) пространства, окружающего рассматриваемый объект (физ.); природные тела или явления, с которыми организм находится в прямых или косвенных взаимоотношениях, связях (экол.); совокупность физических (природных), природно-антропогенных (культурных ландшафтов, населенных мест и т.п.) и социальных факторов жизни человека (соц.-экол.) <25>. При этом различают разновидности среды: абиотическую, агрессивную, антропогенную, техногенную, биогенную, внешнюю, внутреннюю, культурную и др. Определяя эти виды, Н.Ф. Реймерс указывал, что понятие "окружающая среда" означает то же самое, что и внешняя среда, т.е. силы и явления природы, ее вещество и пространство, любая деятельность человека, находящаяся вне рассматриваемого объекта или субъекта, но необязательно непосредственно контактирующая с ним, а находящаяся в непосредственном контакте с объектом или субъектом. При этом, по его мнению, данный термин требует определенного дополнения: среда, окружающая кого или что? Более того, он писал: "В последнее время широко распространяется бессмысленное с точки зрения семантики русского языка словосочетание "среда окружающая" (кого? Совершенно неясно, очевидно, подразумевается - человека), возникшее от английского "environment" - среда; среда, окружающая что-то, а с определенным артиклем "the environment" - непосредственное окружение чего-то (кого-то) или Природа (универсум, мир Земли, Вселенная). Правильно говорить "окружающая человека среда", но конструкция "окружающая среда"... прочно вошла в язык" <26>.
--------------------------------
<25> См.: Реймерс Н.Ф. Природопользование. Словарь-справочник. М.: Мысль, 1990. С. 489 - 490.
<26> Там же. С. 492.
Отметим, что в Законе РСФСР от 19 декабря 1991 г. "Об охране окружающей природной среды" данное понятие не раскрывалось, хотя в статье 4 в перечне объектов охраны окружающей природной среды перечислялись три группы ее компонентов:
1) естественные экологические системы, озоновый слой атмосферы;
2) земля, ее недра, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, леса и иная растительность, животный мир, микроорганизмы, генетический фонд, природные ландшафты;
3) государственные природные заповедники, природные заказники, национальные природные парки, памятники природы, редкие или находящиеся под угрозой исчезновения виды растений и животных и места их обитания.
При этом в преамбуле Закона говорилось о природе и ее богатствах.
Различные авторы подчеркивали разные стороны понятия "окружающая среда", выделяя наиболее важные моменты, в частности: окружающая среда является операционным базисом многообразной человеческой деятельности, совокупностью естественных элементов, т.е. созданных природой, но в большей или меньшей мере преображенных человеком и составляющих в данном месте и в данное время условия жизни людей; это весь материальный мир, находящийся вне человеческого общества, окружающий общество. Окружающая среда существует как целое, взятое в разных масштабах и в разных сочетаниях, а не только как совокупность отдельных элементов, природных ресурсов и природных объектов. Подчеркивается, что окружающая среда служит условием и средством жизни человека, территорией, на которой он проживает, пространственным пределом осуществляемой государственной власти, местом для размещения объектов промышленности, сельского хозяйства, культурно-бытового назначения и иных.
В законодательстве о санитарно-эпидемиологическом благополучии среда обитания понимается как "совокупность объектов, явлений и факторов окружающей (природной и искусственной) среды, определяющей условия жизнедеятельности человека", а в перечень этих факторов включены биологические (вирусные, бактериальные, паразитарные и иные), химические, физические (шум, вибрация, ультразвук, инфразвук, тепловые, ионизирующие, неионизирующие и иные излучения), социальные (питание, водоснабжение, условия быта, труда, отдыха) и иные, оказывающие или могущие оказать воздействие на человека и (или) на состояние здоровья будущих поколений (ст. 1 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения").
4. Природная среда (далее также - природа). По тексту комментируемого Закона данное понятие фактически совпадает с понятием "окружающая среда", хотя из него исключен по понятным причинам такой компонент, как антропогенные объекты. Тем не менее в естественнонаучной, философской и экологической литературе понятие природы отличается от понятия окружающей среды по большему количеству признаков. Так, в широком смысле Природа - это все сущее, весь мир и многообразие его форм; данное понятие употребляется в одном ряду с такими, как энергия, универсум, Вселенная (ныне - возможно, и с понятием "информация". - О.Д.); природа - объект естествознания; совокупность естественных условий существования человеческого общества <27>, на которую прямо или косвенно воздействует человечество, с которой оно связано хозяйственной деятельностью <28>.
--------------------------------
<27> См.: Советский энциклопедический словарь. М.: Советская энциклопедия, 1982. С. 1073.
<28> См.: Реймерс Н.Ф. Указ. соч. С. 404.
Выделяют природу первую, т.е. естественные экосистемы Земли; вторую, т.е. преобразованные человеком экосистемы, не способные к самостоятельному поддержанию и воспроизведению в течение длительного времени; третью, т.е. искусственно созданные человеком системы окружающей его среды, а также дикую природу, т.е. участки природы, не нарушенные хозяйственной деятельностью человека, на которые он влияет лишь как биологическое существо или только опосредованно через глобальные изменения мира <29>.
--------------------------------
<29> Там же. С. 404.
В целях комментируемого Закона приходится принимать во внимание все аспекты понимания природы - и с заглавной, и с прописной буквы, и все ее разновидности, поскольку антропогенные объекты оказывают (могут оказать) влияние на любой компонент природы.
5. Компоненты природной среды. Перечень их является открытым, поскольку в абзаце 3 комментируемой статьи Закона говорится об иных организмах. Важно, что в своей совокупности они обеспечивают благоприятные условия жизни на Земле. Понятия отдельных компонентов - см. в комментарии к ст. 4.
6. Природный объект. Определяющим в характеристике данного понятия является такое их свойство, как естественность, "природность" состояния, т.е. неизмененность деятельностью человека, хотя в отношении ландшафтов (даже с оговоркой - природные) данное свойство далеко не всегда им присуще. В случае определения комментируемым Законом рассматриваемого понятия, как и проанализированных выше, использована юридическая техника перечисления его компонентов. Их список также является открытым, поскольку законодатель не указывает перечня элементов, составляющих естественные экологические системы и природные ландшафты, а оба они имеют более чем сложную структуру.
6.1. Естественные экологические системы. В литературе они понимаются как "любое сообщество живых существ и среда его обитания, объединенные в единое функциональное целое, возникающее на основе взаимозависимости и причинно-следственных связей, существующих между отдельными экологическими компонентами" <30>. Выделяют микроэкосистемы (ствол гниющего дерева и т.п.), макроэкосистемы (океан, континент и т.п.), мезоэкосистемы (лес, пруд и т.п.), глобальную экосистему, т.е. биосферу как нижнюю часть атмосферы, гидросферу, и верхнюю часть атмосферы Земли, населенные живыми организмами (по выражению В.И. Вернадского - область существования живого вещества), оболочку Земли, в которой совокупная деятельность живых организмов проявляется как геохимический фактор планетарного масштаба, область системного взаимодействия живого и косного вещества на нашей планете <31>.
--------------------------------
<30> Там же. С. 599.
<31> Там же. С. 47, 599.
6.2. Природный ландшафт. Это однородная по условиям своего развития природная система, основная категория территориального деления географической (и экологической) оболочки, природный территориальный комплекс любого вида (например, горный ландшафт и т.п.), объединяющий местность, произрастающие на ней растения, обитающих животных, выходы горных пород и др. компоненты, находящиеся в тесной связи и функциональной зависимости. Н.Ф. Реймерс разъяснял это понятие с нескольких позиций <32>. Так, он выделял в данном природном географическом комплексе следующие значения.
--------------------------------
<32> Там же. С. 261.
Ландшафт - природный географический комплекс, определяемый как:
1) сравнительно небольшой специфичный и однородный участок земной поверхности ("географический индивид"), ограниченный естественными рубежами, в пределах которых природные компоненты находятся в сложном взаимодействии и приспособлены друг к другу;
2) совокупность взаимосвязанных и взаимообусловленных предметов и явлений природы, исторически складывающих развивающийся во времени физико-географический комплекс или ряд комплексов;
3) "...область, в которой характер рельефа, климата, растительного покрова, животного мира, населения и, наконец, культура человека сливаются в единое гармоничное целое, типически повторяющееся на протяжении известной (ландшафтной) зоны Земли" <33>;
--------------------------------
<33> Берг Л.С. География и ее положение в ряду других наук // Вопросы страноведения. М.; Л., 1925. С. 7.
4) обобщающее понятие для объединения типологических комплексов более низкого иерархического ранга, которые могут быть территориально разобщенными, но сходными по основным природным чертам (например, водораздельные ландшафты с определенной растительностью и почвами, составляющие общий степной ландшафт);
5) природный географический комплекс, в котором все основные компоненты: рельеф, климат, воды, почвы, растительность и животный мир, - находятся в сложном взаимодействии и взаимообусловленности, образуя однородную по условиям развития единую неразрывную систему;
6) крупное подразделение земной поверхности или толщи океана, в пределах которого пространственное положение, геоморфологические особенности, субстраты (почвы и подпочвы, донные осадки, соленые, пресные воды и т.п.), приход энергии или атмосферно-климатические процессы, фазовое состояние среды в совокупности с антропогенными воздействиями или без них создают условия для специфического сочетания и сукцессионного развития комплекса продуцентов, консументов и редуцентов, в свою очередь, влияющих на абиотические условия среды. В целом эти живые организмы формируют экосистему данного подразделения суши или акватории с более или менее ясно различимыми рубежами;
7) общее понятие для любых типологических и региональных географических единиц, аналогичное понятиям "рельеф" или "климат";
8) общий вид местности, пейзаж.
Ландшафты бывают нескольких видов: агрокультурный (сельскохозяйственный), антропогенный, геохимический, городской, индустриальный, культурный, нарушенный, оптимальный, охраняемый, техногенный, природный, т.е. не преобразованный деятельностью человека, а поэтому характеризующийся саморазвитием <34>.
--------------------------------
<34> Подробнее см.: Там же. С. 261 - 262.
6.3. Элементы экосистем и природных ландшафтов. В их числе почва, леса и иная растительность, в том числе мхи, лишайники, грибы, а также животные, микроорганизмы, водные объекты и их части, фрагменты недр, служащие местообитанием объектов животного и растительного мира, местом образования и расположения подземных водных объектов и т.д. и т.п. И отдельные элементы экосистем, и составляющие природных ландшафтов охраняются экологическим, административным, уголовным и иными отраслями права (см. комментарий к ст.ст. 4, 75).
7. Природно-антропогенный объект. При определении данного понятия следует исходить из того, что его первичная суть сходна с объектами природными, но в юридическом смысле преобразуется в результате введения дополнительных признаков. Такими признаками являются:
а) измененность в результате хозяйственной или иной деятельности (например, осуществленной в целях военных, т.е. испытания ядерного оружия, применения биологического или токсинного оружия и проч., научных - при проведении экспериментов по выпуску генно-модифицированных организмов в окружающую среду и т.п.). Перечень видов изменяющих природные объекты видов деятельности - открытый;
б) не естественное, а искусственное происхождение, созданность его человеком (в наши дни в этом плане можно уже говорить не только о посаженных лесах, осушении болот, обводнении пустынь и тому подобных образованных человеком объектах, но и о гибридах и химерах как искусственно созданных живых организмах, хотя в данном случае возникают проблемы установления природности присущих им свойств;
в) специальное значение. В комментируемом Законе указаны только два из них - рекреационное (тогда природно-антропогенные объекты служат удовлетворению потребностей людей в отдыхе, туризме, лечении и оздоровлении) и защитное (тогда природно-антропогенные объекты предназначены для сохранения и/или восстановления окружающей среды, ее элементов, предупреждения негативных изменений и проч.). Хотя оба признака являются достаточно объемными, следует признать, что при определении понятия природно-антропогенных объектов законодатель не учел, может быть, и не мог учесть развития биотехнологий и генной инженерии;
г) обладание свойствами природного объекта, что означает превалирование функций естественно-природного характера над происхождением данного объекта, приобретение (или сохранение в большей части) свойств, характеристик, сходных со свойствами объектов природного (натурального) происхождения.
|
