Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации Кафедра организации социальных систем и антикризисного управления П.
Скачать 1.51 Mb.
|
Распределение сферы услуг между тремя секторами экономики При рассмотрении концепции управления городом и оказания услуг населению продуктивно совместное использование двух индикаторов для классификации оказываемых услуг. Первый индикатор определяет возможность для потребителя осуществлять выбор качества и количества потребления предоставляемой услуги. Этот индикатор – критерий управляемости услуги со стороны потребителя. На порядковой шкале этот критерий располагается между двумя крайними позициями: одна крайность – строго индивидуальный выбор количества и качества получаемой конкретным потребителем услуги, другая крайность – принудительно унифицированное потребление услуги, предоставляемой населению города (рисунок № 2).  Рис.2. Вторым критерием, важным с точки зрения городского управления, является возможность получения услуги населения без соответствующей оплаты. Этот критерий характеризует как степень контролируемости потребления со стороны коммунальных служб, возможность успеха попытки несанкционированного доступа пользователя к услуге, так и степень освобождения индивидуального потребителя от оплаты при предоставлении услуги. Этот критерий также может быть упорядочен, но шкала измерений опять оказывается не сильнее порядковой. Крайними случаями здесь будет полная недоступность услуги без адекватной оплаты и полная доступность ее без оплаты. Взаиморасположение конкретных услуг в пространстве двух критериев отмечено знаком + . С помощью вышеописанных двух критериев – индикаторов можно типизировать все виды услуг и разработать концепцию их модернизации в зависимости от современного и желаемого положения каждой услуги на указанных порядковых шкалах. Ясно, что в случае значительной удаленности реального и желаемого положения услуги в пространстве этих индикаторов может оказаться необходимым проведение таких мер, что услуга будет перемещаться в этом пространстве не скачком из реального состояния в желаемое, а по траектории с несколькими промежуточными точками. То есть, каждое очередное действие властей должно либо увеличивать степень дифференцированности потребления, (например, установка программируемых терморегуляторов у каждого теплонагревательного устройства), либо уменьшать возможность бесплатного доступа услуги (например, установка счетчиков потребления тепла в каждой квартире). Такая дисциплина управления не ухудшит условия оплаты до улучшения качества услуги. В советское время практически все услуги оказывались государственным сектором экономики. В настоящее время услуги, для которых возможна полная индивидуализация потребления при недоступности ее без оплаты, чаще всего могут уйти из числа услуг, оказываемых населению города государственным сектором экономики. Они могут быть предоставлены любой организации на чисто коммерческих условиях. Это будет происходить всегда, если норма прибыли окажется достаточно большой. Такого рода услуги лежат в левом нижнем углу пространства услуг, изображенных на рисунке № 2. Однако, полного изымания услуг, находящихся в этой области пространства из сферы внимания городского управления, не произойдет. Для коммерческих частных структур важным является длительность отрезка времени, за которое происходит окупаемость инвестиций. С увеличением этого отрезка предприниматель теряет интерес к инвестированию производства данного вида услуги. Для городской общины в целом длительность периода окупаемости инвестиций в данный вид услуги реально может быть значительно большей. Выходом здесь является разгрузка предпринимателей от воспроизводства средств, централизованное финансирование воспроизводства и передача созданной, таким образом, муниципальной собственности в трастовое управление на коммерческой основе. Услуги, которые имеют индивидуальный характер, но не могут быть оплачены большинством граждан в силу высокой себестоимости, могут быть оказаны за счет благотворительности, за счет системы страхования, в том числе и государственного. Это услуги трудно планируемые. Потребность в них возникает иногда посреди бюджетного года, когда государство уже не в силах предусмотреть на оказание их необходимых средств. Иногда государство еще не прониклось необходимостью такого вида услуг для населения. С другой стороны в США многие услуги, такого рода как образование и медицинское обслуживание оказывается хоть и на государственные или муниципальные средства, но силами организаций третьего сектора. Там посчитали, что это выгоднее прямого участия государства в этой сфере. Между тем услугу получают одни, а оплачивают в значительной степени другие граждане. Ясно, что эта зона третьего сектора может и должна расширяться в наших условиях. Без активного участия государства в этом процессе перехода услуг в руки третьего сектора прогресс будет медленным. На рисунке № 2 стрелками показаны направления развития второго и третьего секторов экономики, государство и муниципальная власть должны всеми силами способствовать этому процессу. Для достижения более высокого качества оказываемых услуг необходимо пересечение коммерческого и некоммерческого секторов. В этом случае они будут конкурировать между собой, в то время как стоимость услуги будет падать, а их эффективность расти. Конкурентный функционально-стоимостный подход к взаимодействию государственного, частного и гражданского секторов В рамках системы платного конкурентного служения обществу государственного, частного и гражданского секторов, можно организовать подлинно демократическое общество и надеяться на установление глобального сотрудничества для обеспечения устойчивого развития цивилизации. Рациональное формирование номенклатуры обязательств перед гражданами, доступных разным секторам, обоснованность затрат на выполнение этих обязательств достигается на основе функционально-стоимостного подхода. Этот подход предполагает: четкий, преимущественно контрактный метод определения сектора экономики, ответственного за фактическое осуществление конкретных установленных функций; включение в процесс определения функций и цен конкурентных механизмов и общепринятой демократической процедуры взаимодействия частных предприятий, гражданских (некоммерческих) организаций и структур исполнительных органов власти разного уровня, обеспечивающей необходимый контроль, балансы, сдержки и противовесы; гарантированное соответствие между степенью загрузки налогового потенциала, объемом самообложения и объемом прямой оплаты потребителем с одной стороны и объемом и качеством услуг, которые органы государственной и местной власти должны оказывать народу и подведомственным им территориям, самостоятельно или с помощью второго или третьего сектора, с другой стороны; наличие экономических и правовых механизмов ответственности каждого члена участника взаимодействия корпорации за номенклатуру, объем и качество исполнения установленных функций и своевременность платежей; исчерпывающее информирование населения о доходах и расходах властей. Ни одна функция не должна осуществляться конкретными госорганами, если есть конкурентноспособные предложения, исходящие от другой, частной, государственной или гражданской организации. В случае коммерческого сектора решающим фактором эффективности является снижение накладных расходов (чем действительно частный сектор выгодно отличается от государственного). Организации, работающие в системе предпринимательства, ориентируются не на инструкции, а на конечные результаты своей деятельности, на цели и задачи, стоящие перед ними в бизнесе. И тогда они могут избавиться от стольких правил и статей бюджета, от скольких сочтут нужным. Передача функций некоммерческому негосударственному сектору выгодна в первую очередь в тех случаях, когда в структуре цены услуги значительна доля заработной платы, а она в некоммерческом секторе существенно ниже, чем в других секторах, в виду возможности привлечения труда добровольцев. Государство (в США) заинтересовано сбросить на НКО многие свои функции, даже вместе с финансированием, полномочиями и ответственностью, так как НКО могут выполнить требуемые объемы работ за минимально возможные деньги за счет уменьшения доли зарплаты в структуре цены услуги, оказываемой НКО. Секрета в этом приеме нет: доля заработной платы в структуре цены услуги падает при использовании труда добровольцев. Кроме того, можно дополнительно сэкономить на отсутствии необходимости социальной защиты добровольцев. Добровольцами часто выступают жители районов, для которых предназначена услуга. Они иногда не могут ждать, иногда справедливо считают, что они точнее и добросовестнее могут выполнить работы по оказанию требуемой услуги. В первую очередь это касается низкоквалифицированного труда. Например, это могут быть сиделки - родственники больных, находящихся на излечении в больнице, которая является НКО. Кейз № 4. Чековая система адресной социальной поддержки. Представляется, что не всегда следует торопиться с предоставлением льгот НКО за их обязательство предоставлять услуги субъектам социального попечительства. Вместо льгот НКО может оказаться выгоднее выдерживать принцип: платить за услугу должен тот, кому услуга оказана или его реальный попечитель. Не обязательно, чтобы у него на это всегда были деньги, это могут быть социальные средства государства в целом, страховые средства или средства благотворителей, но право распоряжаться этими деньгами должно быть у объекта социального попечительства, то есть у человека, социальной группы или органа власти общины, которой эта услуга оказывается. Это реализуется с помощью механизма чеков. В США не очень охотно обсуждают этот принцип, так как вложили много сил и средств в развитие законодательства и процедур предоставления льгот НКО. У нас по значительному числу услуг как раз может случиться, что льготы, предоставляемые НКО, дадут меньше пользы, чем включение НКО в конкуренцию по оказанию услуг за чеки, которыми можно потом расплачиваться поставщику услуг с муниципальной властью за использование городского ресурса. Например, в качестве платы за аренду помещений. Инфляционных моментов здесь не возникнет, так как чеки имеют локальный оборот внутри сферы социальной деятельности муниципалитета. В качестве конкурента в этом случае могут выступать коммерческие организации. Более того, если государство решило сделать объектом социального попечительства некоторую группу лиц, то вовсе не обязательно создавать специальный орган призрения или благотворительности. Например, программу предоставления продуктов ветеранам и пенсионерам по низким ценам можно осуществлять, не создавая систему магазинов, которым предоставляются льготы по арендной плате или по налогообложению (типа московских магазинов «Перекресток» или «Ветеран»), раздавая объектам социального попечительства специальные чеки, по которым можно приобрести товары (из оговоренного списка) в любом магазине или из оговоренного списка магазинов. Это должны быть магазины, заинтересованные в том, чтобы расплатиться с Правительством города, выпустившим упомянутые чеки, этими же чеками. Тогда чеки, будут обращаться только внутри данного города, поэтому этот шаг не приведет к инфляции. Однако это поощрит предпринимателей искать свободные площади и вводить их в оборот, а также создавать новые рабочие места. Чековая система оказания услуг в медицине имела широкое распространение в Австрии, Англии, а в образовании – имеет до сих пор популярность в США. Домашнее задание Оценить эффективность применения изложенной методики. Определить область на рисунке №2, в которой возможна конкуренция частного и гражданского секторов без льгот и преференций при чековой системе адресной социальной помощи объектам социального попечительства на бюджетные средства со стороны муниципальной власти. Определить, какие элементы конкурентного функционально-стоимостного подхода здесь работают. Кейз № 5. Содержание реки в хорошем состоянии. В областях и республиках, расположенных в бассейнах крупных рек, наиболее страдающих от загрязнения реки с одной стороны и от развала транспортной инфраструктуры на ней, с другой стороны, необходимо отдавать себе отчет в том, что существуют объекты собственности, по отношению к которым нельзя не учитывать взаимные интересы соседних субъектов федерации. Проблему эффективной эксплуатации Реки как транспортной артерии, как места отдыха значительной части населения, особенно в связи с усложнением доступа к рекреационным зонам Прибалтики, Крыма и Кавказа, можно решить не на уровне каждого из субъектов Российской Федерации, расположенных в волжском суперрегионе, а только на федеральном региональном уровне. Крупная река, проходящая через несколько субъектов Российской Федерации, судоходная, ценная в рекреационном смысле и как источник для водозабора (далее Река) - объект федерального уровня. Это не обязательно Волга, или даже Ока. Река Молога, например, также отвечает указанным требованиям. Эффективные решения возможны только на общефедеральном и региональном уровне, потому что только в этом случае будут учтены общероссийские интересы и можно сбалансировать финансовые отношения между всеми субъектами Российской Федерации, связанными с пользованием, нанесением ущерба и проведением оздоровительных мероприятий на Реке. У каждого субъекта федерации интерес к региональным программам по Реке будет убывать по мере удаления района, города от реки и ее главных притоков. Поэтому субъектами программ фактически должны стать внутриобластные или внутриреспубликанские административные территориальные единицы, непосредственно примыкающие к Реке и ее главным притокам. Система эколого-организационных, надзорных, профилактических и эксплуатационных мероприятий призвана улучшить качество воды в Реке, повысить ценность земель, прилегающих к Реке, создать условия более эффективной эксплуатации транспортных, промысловых и рекреационных функций Реки. Такого рода мероприятия в других странах решаются на основе четкой проработки законодательства. Например, во Франции сброс воды предприятиями в реки по закону должен производиться выше по течению, чем водозабор. При административном подходе к решению проблемы можно было бы: - установить входные и выходные характеристики реки на территории каждой административной территориальной единицы; - задать допустимый (разрешенный) уровень загрязнения реки на выходе каждой из областей; - установить контроль каждой из областей вышележащей по течению реки средствами нижележащей области; - распределить выплаты и субвенции в соответствии с вкладом каждой из областей в улучшение и ухудшение Реки как ресурса. К сожалению даже в странах с относительно высокой правовой культурой такой подход далеко не оптимален. Опыт Дунайских соглашений показывает, что взаимные претензии стран бассейна не дают реального механизма улучшения качества реки в целом. Все санкции остаются на уровне морального осуждения нарушителя соглашений. Причиной этому - отсутствие у Реки единого хозяина, находящегося в разумных, взаимовыгодных отношениях с теми, кто пользуется рекой. Взаимовыгодные отношения могут быть только при переходе к денежному эквиваленту и количественном измерении объема и качества поставляемой продукции. Хозяин производит следующие основные услуги: - "поставка" чистой реки окружающим территориям; - продажа речной воды пользователям; - прием стоков; - передача реки для использования в качестве транспортного средства. Если цены на эти услуги будут увязаны с размером потребления и экологической нагрузкой, вполне можно надеяться на возникновение экономических стимулов бережного природопользования при возможно меньших затратах. Поскольку такой "хозяин реки" является естественным монополистом, возможны различные нежелательные последствия. Это можно поправить, если власти возьмут на себя контрольные функции, создав региональный орган экономико-правового управления такой монополией, а распорядительные функции передадут на конкурсной основе корпорации (коммерческой компании) по эксплуатации, развитию и охране водных ресурсов бассейна Реки на трастовых принципах. Введение такой корпорации следует рассматривать в качестве организационного защитного механизма от неэффективного использования такого важного транспортного, экологического и рекреационного ресурса как Река. Доходы трастовой компании (ТК) слагаются из платежей за чистую реку и доходов от коммерческого использования реки. Расходы ТК составляют затраты на природоохранные и контрольные мероприятия. ТК платит налоги. Она имеет право взыскивать ущерб с загрязнителей. В свою очередь, пользователи имеют право прекращать или уменьшать платежи при загрязненной реке на их территории. При таком подходе собственность, ресурсы региона используются в форме, обеспечивающей свободу коммерческих действий, коммерческую выгоду для предприятий, а, с другой стороны, гарантируются выгоды населению окружающих территорий и бескомпромиссность наказания за экологический ущерб. Думается, что такого рода механизмы полезно внедрять во всех случаях распоряжения совместным имуществом и ресурсами административно-территориальных единиц (АТЕ), когда бюрократические методы оказываются неэффективными. Предлагаемы принципы несколько детализируются в приводимом ниже документе, однако следует подчеркнуть, что, разумеется, требуются детальные проработки предлагаемого механизма. ЭКОНОМИЧЕСКИЙ МЕХАНИЗМ СТИМУЛИРОВАНИЯ СОДЕРЖАНИЯ РЕКИ В ХОРОШЕМ СОСТОЯНИИ. Существующая система плоха тем, что отсутствуют стимулы эффективного использования средств, выделяемых для надлежащей эксплуатации водного ресурса. В результате средства расходуются, а состояние реки ухудшается. Затратный подход съест любые средства. Их всегда будет мало. Плата за пользование водными ресурсами должна стимулировать бережное отношение к ним. Идея состоит в том, чтобы платежи уменьшались, если состояние реки на участке эксплуатации улучшается и увеличивалась, если ухудшается. Чтобы иметь логичную процедуру коррекции, платеж составлен как бы из трех составляющих: базовой рентной платы (БРП), компенсации (скидки с БРП) за обслуживание выделенного участка реки, (ее водного ресурса) и премий или штрафов. "Платежи" управляющей компании пользователю не более чем расчетный прием. Все ставки должны быть назначены так, что всегда платит пользователь. Однако, из-за этих фиктивных дотаций ему выгоднее восстановить водный ресурс и аккуратно его использовать, чем не беспокоиться о сохранности и оплачивать через государственную казну тех, кто будет обеспечивать сохранность водного ресурса "по казенному". Базовая рентная плата - зависит только от размеров, местоположения и эколого-рекреационной ценности водного ресурса и не зависит от его состояния. Она только в исключительных случаях устроит пассивных пользователей, не рассчитывающих на скидки, сопровождающие добросовестную эксплуатацию и восстановление водного ресурса. Остальные две составляющие платежей, дополнительно к предыдущему, зависят еще и от состояния (ранга) водного ресурса, оцениваемого по пяти- или десятибалльной системе какой-либо другой авторитетной общественной комиссией. Результаты оценки должны быть гласными. При зафиксированном изменении ранга водного ресурса, пользователю - плательщику ренты выплачивается единовременное вознаграждение (премия), если ранг повышается, или взимается штраф, если в результате его действий ранг снижается. Одновременно изменяется регулярная дотация (скидка с БРП). Чем в лучшем состоянии оказывается водный ресурс на выходе от пользователя, тем больше скидка. Количественные значения ставок базовой рентной платы и поощрительных платежей должны утверждаться вышестоящим государственным или региональным органом. Ясный экономический смысл предлагаемых поощрительных платежей позволяет их рассчитать по действующим государственным расценкам с индексацией на инфляцию. Разработчики предложений по платежам должны быть готовы сами обеспечить выполнение необходимых работ за назначенную ими сумму. Условия эксплуатации реки и величина ренты должны публиковаться. Главный фактор, определяющий взаимовыгодность предлагаемого механизма для управляющей компании и пользователей, состоит в том, что он противостоит затратному принципу эксплуатационных и реставрационных расходов в госсекторе. Частник (пользователь) может снизить эти расходы и получить выгоду. Но это произойдет только в случае сбережения реки (водного ресурса), то-есть в случае соблюдения интересов региона в целом. Независимая оценка состояния водного ресурса исключает получение скидок или дотаций без видимого результата, что легко может случиться сейчас. Пользователю, улучшающему состояние реки, гарантируется продление договора. Расторжение договоров с пользователями, обеспечившими наивысший ранг используемого участка реки, возможно только в исключительных случаях и только на компенсационной основе, в том числе и с компенсацией убытков от омертвления капитала. При устойчивой тенденции снижения ранга, договор эксплуатации может быть прекращен регионом (управляющей компанией) в одностороннем порядке. Если по истечении срока договора не зафиксировано повышение ранга, преимущества имеет тот, кто согласен платить большую БРП. В тех случаях, когда водный ресурс передается в пользование бюджетному учреждению, функции которого не могут принести коммерческого дохода и восстановление водного ресурса не финансируется, он (ресурс) обречен на разрушение. Если принято решение о бюджетных ассигнованиях на восстановление и поддержание водного ресурса, целесообразно перейти к ренте, предусмотрев в бюджете учреждения дополнительные суммы на ренту. При таком подходе никакой фактической дополнительной нагрузки на бюджет региона не возникает. Просто бюджетное учреждение становится заинтересованным распорядителем этих денег. Если эксплуатация водного ресурса плохая, деньги транзитом возвращаются в бюджет региона (государства). При добросовестном пользовании, часть денег оседает у плательщика. По отношению к средствам, выделяемым на ренту, будут действовать почти те же стимулы, что и для коммерческих пользователей. Слабое место такого подхода: наемные служащие не будут инвестировать даже чужие средства с долговременным сроком окупаемости. Можно подобрать коммерческую трастовую компанию (даже для одного пользователя) и предать ей водный ресурс на тех же условиях, нагрузив ее сервитутом предоставления соответствующей части водного ресурса по ставке БРП желательному пользователю. Деньги на ренту даются из бюджета, а трастовая компания возвращает их "неосвоенную" часть в бюджет. Такая трастовая коммерческая компания может быть сформирована на основе или с участием трудового коллектива нанимателя. При недостаточности бюджетных средств, сервитут обязательной ренты может действовать только на некоторую долю площади. Остальная часть может сдаваться в субаренду. Анализ спроса и предложения позволит уточнять ставки. Если спрос превышает предложение, БРП слишком мала. Если пользователи не хотят вкладывать средства в оздоровление и хорошее содержание реки (водного ресурса), нужно увеличивать подталкивающие их к природоохранным мерам компенсационные платежи. В условиях рынка может оказаться, что компенсации превзойдут БРП. Это означает коммерческую невыгодность использования реки для транспортных и рекреационных целей. Потребуются бюджетные дотации. Близкими к оптимальным можно считать ставки, при которых все участки реки в хорошем состоянии, а 1-2 %% их не находит пользователей на коммерческой основе. Классная работа. Проанализировать на наличие аналогии изложенной методики с методами удаления твердых бытовых отходов в некоторых странах Запада. Там удаление отходов является услугой с дифференцированной платой, стимулирующей клиента передавать мусор в рассортированном виде (био-отходы, бумага, стекло, пластик, металл). Хорошо рассортированный мусор компания, занимающаяся его уборкой, вывозит за существенно меньшую плату, так как каждый ингредиент может рассматриваться как готовое к эффективной утилизации сырье. Трудность реализации – достижение соглашения между всеми частными лицами сообщества, обслуживаемого мусороуборочной компанией. Домашнее задание. (Метод аналогии) Проанализировать возможность применения изложенной здесь методики для сохранения заповедников, историко-культурных памятников, включая старинные здания – памятники архитектуры, ансамбли исторического центра города. Кейз № 6. Критерии эффективности работы городских служб, работающих по вызову. Японская полиция имеет критерий эффективности – скорость прибытия по вызову. Раннее появление позволяет при необходимости раньше (быть может, своевременно) организовать защиту населения, найти свидетелей, увеличить вероятность поимки преступников. Качество работы полицейского на месте вызова определяется в другом месте и в другое время – на экзамене на профессионализм. Такой критерий не годится, например, для оценки качества работы нашей скорой помощи. Но в состав набора критериев он мог бы войти, при условии хороших показателей по другим критериям. Предлагается выдвинуть критерии для качества работы скорой помощи в знакомом обучаемому городе. Кейз № 7. Оценка преференций для участников конкурса на городской заказ для предприятий из того же города. Предприятие, «прописанное» в городе должно иметь преимущество (фору) при участии в конкурсе за городской заказ, если оно доказуемым (контролируемым) образом создает больше рабочих мест при получении заказа, чем, если оно функционирует вне города. Это справедливо, если подоходный налог с работников (или вычислимая доля его) попадает в городской бюджет. Далее приводится текст, подготовленный студентом МНЭПУ Крупенко Д.С. при прохождении преддипломной производственной практики в августе 2000 года в Управлении Мэра Москвы под руководством проф. Макагонова П.П. Предлагается: оценить преимущества и недостатки введения указанной преференции на основе анализа нижеследующего текста; найти аналогичные ситуации, где обсуждаемый прием был бы полезен. ОПРЕДЕЛЕНИЕ ДОПОЛНИТЕЛЬНОГО ЭКОНОМИЧЕСКОГО ЭФФЕКТА ДЛЯ БЮДЖЕТА ГОРОДА МОСКВЫ ОТ ВЫПОЛНЕНИЯ ГОРОДСКОГО ЗАКАЗА МОСКОВСКОЙ ОРГАНИЗАЦИЕЙ Экономия средств - важнейший рычаг оптимизации расходов городского бюджета. Мировая практика показывает, что только конкуренция обеспечивает снижение цены при одновременном повышении качества товаров, работ и услуг, приобретаемых городом. Таким образом, достигается двойной эффект. Сэкономленные средства направляются в социальную сферу, улучшение дорог, экологию. А повышенное качество увеличивает срок службы зданий, объектов инфраструктуры, оборудования и т.п. Правительство Москвы поставило задачу: внедрить в экономическую деятельность всех центральных и местных подразделений исполнительной власти конкурентные принципы и резко повысить эффективность расходования городских денег. Согласно концепции, разработанной в Управлении мэра Мэрии Москвы, уполномоченное подразделение Правительства Москвы должно обеспечивать проведение в жизнь протекционистской политики (предоставление преференций) Правительства Москвы по отношению к московским производителям продукции. Проведение такой политики объясняется возникающим при этом положительным экономическим эффектом, который заключается в возвращении в бюджет города части денежных средств, израсходованных на оплату городского заказа. В мировой практике существует целый ряд методов применения преференций. Среди них наибольшее распространение получили два: обязательный процент участия и преференциальный процент. Первый способ предполагает определение обязательного процента участия в закупках определенных преференциальных групп. Обязательный процент может устанавливаться как для всех государственных заказчиков, так и для отдельных видов закупок. Обязательный процент участия может требоваться при подаче конкурсных заявок и/или при исполнении контракта. Понимая, что обязательный процент участия не всегда достижим, законы допускают отклонение от установленного минимального уровня. Способ применения преференциальных коэффициентов состоит в том, что государство устанавливает процентную дифференциальную надбавку, прибавляемую к оценочной цене заявок претендентов, на которые не распространяются преференции. Например, если устанавливается 5%-ная надбавка и цена заявки представителя преференциальной группы составила 103 единицы, а цена заявки не преференциальных претендентов — 100 единиц, то победителем конкурса будет признан преференциальный претендент, так как его оценочная цена в 103 единицы оказывается ниже цены конкурента, которая после применения указанного коэффициента окажется равной 105 единицам. Иногда для отдельных преференциальных претендентов используются оба указанных способа. Поэтому важной задачей является определение процента возврата в городской бюджет от величины средств, израсходованных на оплату городского заказа в случае, если конкурс выиграла организация, являющаяся московским юридическим лицом и выполняющая. Такого рода расчет может быть проведен по статическим данным для средней московской фирмы, выигравшей конкурс. Также вполне целесообразным представляется разработка методики расчета экономического эффекта по данным конкретного государственного заказа. Полученные таким образом результаты могут быть использованы для определения обязательного процента участия и/или преференциального процента. Схема движения денежных потоков от московской фирмы, выигравшей конкурс, обратно в бюджет города представлена на рис. 3. Проблема определения возвращающихся в бюджет города Москвы налогов определяется вступлением в силу с 01 января 2001 г. второй части Налогового кодекса РФ, подписанный президентом 5 августа 2000 г. В соответствии со статьями 13, 14 и 15 первой части Налогового кодекса, которые вступают в силу одновременно со второй частью, установлено следующее деление налогов и сборов на федеральные, субъектов РФ и местные.  рис. №3 РАСПРЕДЕЛЕНИЕ ФИНАНСОВЫХ ПОТОКОВ Проблема определения возвращающихся в бюджет города Москвы налогов определяется вступлением в силу с 01 января 2001 г. второй части Налогового кодекса РФ, подписанный президентом 5 августа 2000 г. В соответствии со статьями 13, 14 и 15 первой части Налогового кодекса, которые вступают в силу одновременно со второй частью, установлено следующее деление налогов и сборов на федеральные, субъектов РФ и местные. К федеральным налогам и сборам относятся: 1) налог на добавленную стоимость; 2) акцизы на отдельные виды товаров (услуг) и отдельные виды минерального сырья; 3) налог на прибыль (доход) организаций; 4) налог на доходы от капитала; 5) подоходный налог с физических лиц; 6) взносы в государственные социальные внебюджетные фонды; 7) государственная пошлина; 8) таможенная пошлина и таможенные сборы; 9) налог на пользование недрами; 10) налог на воспроизводство минерально-сырьевой базы; 11) налог на дополнительный доход от добычи углеводородов; 12) сбор за право пользования объектами животного мира и водными биологическими ресурсами; 13) лесной налог; 14) водный налог; 15) экологический налог; 16) федеральные лицензионные сборы. К региональным налогам и сборам относятся: 1) налог на имущество организаций; 2) налог на недвижимость; 3) дорожный налог; 4) транспортный налог; 5) налог с продаж; 6) налог на игорный бизнес; 7) региональные лицензионные сборы. К местным налогам и сборам относятся: 1) земельный налог; 2) налог на имущество физических лиц; 3) налог на рекламу; 4) налог на наследование или дарение; 5) местные лицензионные сборы. Из числа федеральных налогов и сборов существенную значимость представляют только налог на добавленную стоимость (НДС) и налог на прибыль (доход) организаций (налог на прибыль). По имеющимся данным НДС распределяется между федеральным и региональным бюджетами в следующем соотношении:75% ставки НДС поступает в федеральный бюджет, а остальные 25% — в городской бюджет Основная ставка НДС по преобладающей группе товаров (работ, услуг) составляет 20% (отдельные группы товаров (работ, услуг) облагаются НДС по меньшим ставкам Согласно, например, статье 4 бюджета г. Москвы на 2000 г. отчисления НДС поступают в Москву, если соответствующие товары (работы, услуги) производятся (выполняются, оказываются) на территории города Москвы . Если, в соответствии с рис. 3, не менее 50% от стоимости городского заказа будет приходиться на производство товаров (работ, услуг), выполняемых выигравшей конкурс московской фирмой и ее московскими субподрядчиками, то НДС от этой деятельности должен поступить в бюджет г. Москвы. Это условие будет выполнено, если законодательно потребовать от фирмы выполнения этого условия для получения возможности использования преференций. Подобная практика существует в законодательстве Белгородской области Таким образом, в городской бюджет может возвращаться около 20%*0.25*0.5 = 2.5% от суммы городского заказа, выполняемого московской организацией. Реально процент возврата средств может быть несколько меньше из-за воздействия различного рода факторов: налоговые льготы московским организациям, установленные властными структурами г. Москвы; применение к различным группам товаров (работ, услуг) ставок НДС, меньших 20%; согласно Налоговому кодексу РФ не являются объектом налогообложения по НДС научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации В соответствии с пунктом 2 статьи 1 Закона Российской Федерации от 31 марта 1999 года № 62-ФЗ “О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “О налоге на прибыль предприятий и организаций” ставка налога на прибыль предприятий и организаций, зачисляемого в федеральный бюджет, устанавливается в размере 11 процентов. В бюджеты субъектов Российской Федерации зачисляется налог на прибыль предприятий и организаций (в том числе иностранных юридических лиц) по ставкам, устанавливаемым законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации, в размере не свыше 19 процентов, а для предприятий по прибыли, полученной от посреднических операций и сделок, страховщиков, бирж, брокерских контор, банков, других кредитных организаций, — по ставкам в размере не свыше 27 процентов. (Данный текст отражает состояние налогового законодательства на момент лета 2000 года.) В соответствии со статьей 1 Закона города Москвы от 22.12.99 № 39 “О ставках и льготах по налогу на прибыль” ставка налога на прибыль, зачисляемого в бюджет города Москвы, устанавливается для предприятий в размере 19 процентов. Проблема состоит в том, что практически невозможно точно оценить поступление денежных средств по налогу на прибыль в бюджет г. Москвы. Это связано с тем, что предварительно невозможно достоверно предсказать объем прибыли по отчетному периоду московской организации, выигравшей конкурс на городской заказ. Кроме того, нужно выяснить, какая часть этой прибыли является результатом деятельности по выполнению городского заказа, а какая — следствием другой деятельности организации. Получить какие-то оценочные данные можно, сравнив поступления в консолидированный бюджет г. Москвы от НДС и налога на прибыль предприятий (организаций). На 01.07.2000 г. доходы от НДС составили 6.5 млрд. руб., а от налога на прибыль — 21.2 млрд. руб., т. е. в 3.3 раза больше. Т. о. можно предположить, что возврат в бюджет г. Москвы от налога на прибыль тоже будет в 3.3 раза больше, чем от НДС, т. е. 8.3%. Некоторым образом проверить вычисления можно, найдя долю налогооблагаемой прибыли от стоимости городского заказа. В бюджет г. Москвы отчисляется 19% налогооблагаемой прибыли. В этом случае для прибыли справедлива оценка - 43.7% от стоимости городского заказа, что выглядит вполне вероятным. С 1 января 2001 г. вводится единая ставка подоходного налога с физических лиц в размере 13%. Приблизительно оценить размер средств от подоходного налога, который будет поступать в московский бюджет в 2001 г. по отношению к стоимости городского заказа можно, сравнив количество средств, поступающих от подоходного и других видов налогов в бюджет города Москвы в 2000 г. Поступления от подоходного налога на 01.07.2000 г. составляют 12.4 млрд. руб. или 58.2% от поступлений по налогу на прибыль предприятий (организаций). Т. о. можно предположить, что в качестве налога на прибыль в бюджет г. Москвы возвращается 4.9% = 0.582 * 8.5% от стоимости городского заказа. Таким образом, от перечисленных выше трех источников поступлений средств бюджет г. Москвы может получить около 15.9% = 2.5% + 8.5% + 4.9% от стоимости городского заказа. Учитывая различные налоговые льготы, этот процент может быть меньше. Но, с другой стороны, существует еще целый ряд возможных финансовых поступлений в бюджет города (правда, составляющий небольшую долю по сравнению с рассмотренными выше источниками), увеличивающий совокупные поступления. Это, например, 3.4% или несколько больше средств с фонда оплаты труда, которые поступают и будут поступать с введением в действие второй части Налогового кодекса в Московский фонд обязательного медицинского страхования, налог на имущество организаций и т. п. В настоящее время Министерством Финансов РФ планируется и активно обсуждается Правительством РФ начать в 2001 бюджетном году, одновременно с завершением реализации Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 гг., новый этап реформы межбюджетных отношений, направленный на повышение ответственности региональных и местных органов власти и управления за эффективное использование бюджетных ресурсов, обеспечение равного доступа граждан к бюджетным услугам и социальным гарантиям, повышение прозрачности финансовых потоков и снижение конфликтов вокруг распределения и использования бюджетных средств. В качестве одной из основных мер, намеченных к реализации в рамках бюджетного процесса на 2001 г., является определение сферы финансовой ответственности субъектов Российской Федерации за реализацию федеральных законов социального характера ("О ветеранах", "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей"). С этой целью, начиная с 2001 г. предлагается в составе федерального бюджета создать Фонд компенсаций за счет централизации 15% НДС, ранее зачисляемых в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации. Средства данного Фонда (субвенции) будут распределяться между всеми без исключения субъектами Федерации, вне зависимости от уровня их бюджетной обеспеченности, для целевого финансирования реализации указанных выше законов. Тем самым будет обеспечена реализация основных социальных гарантий, установленных федеральным законодательством, на всей территории страны. Если эти инициативы будут реализованы на практике, то бюджет г. Москвы будет получать не 25% налога на добавленную стоимость, а 10%. Тогда поступления от НДС будут составлять не 2.5% от стоимости городского заказа, а 1%. В результате общие поступления в бюджет города снизятся с 15.9% до 14.4%. В итоге можно с определенной степенью вероятности утверждать, что возврат средств в бюджет г. Москвы в случае получения заказа московской организацией составят 14 — 16% от стоимости городского заказа. Классная работа Найти ситуации в Вашем городе, когда следует учитывать косвенную выгоду от того, что конкурс на оказание городских (в том числе коммунальных) услуг выиграет предприятие, рабочие места которого расположены в городе. Для какого рода предприятий участие в конкурсе иногородних предприятий возможно и желательно? Кейз № 8. Выселение неплательщика. Неплательщик за арендуемую квартиру должен быть выселен по решению суда. У хозяина квартиры, например, у муниципалитета должна существовать жильё меньшей площади, на которую должны отселить неплательщика. Там, где такое жильё есть, проблема злостных неплательщиков решена за счет действенности угрозы переселения. Если это ЖСК или ТСЖ, то такой площади у них обычно нет. Но в складчину они могут такую площадь приобрести. Известное авторам исключение в Москве составляет ТСЖ «Золотые ключи», где живут только весьма состоятельные люди. Тем не менее неплательщики там были. Тогда ТСЖ приобрело маленькую квартиру в удаленном спальном районе Москвы, где ТСЖ готово было предоставить жилье отселенцам на правах жильцов коммунальной квартиры. Как средство устрашения эта квартира остается в собственности «Золотых ключей», но знание членов кондоминиума о возможной перспективе привело к тому, что до суда дело дошло только один раз. На Западе процедуры разработаны детально. Они дествительны не только для жилья, а и для любой недвижимости. В Париже, например, домовладелец обязан раз в 10 лет провести капитальный ремонт дома. Если этого не сделано. То муниципалитет проводит ремонт за свой счет и на суммы ремонта становится совладельцем дома. После тог, как сумма становится выше критической, дом продается, из вырученной суммы город компенсирует свои расходы на ремонт, а бывший владелец получает остаток суммы. Процедура известна всем и потому применяется очень редко. До нее дело обычно не доходит. Если неплательщик «забаррикадировался», то за сам процесс выселения никто не хочет браться. Однако можно эту площадь предоставить «очередникам» силовых структур. Классная работа. Определите возможности использования методов борьбы с неплательщиками с использованием муниципального или коопертавного жилья для отселения в коммунальные квартиры по нормативу 5 кв. метров на человека. Определите плюсы и минусы последнего предложения – предоставления жилья силовым структурам. Какой ресурс будет задействован в случае его реализации? Кейз № 9. Принцип открытого управления. Назначение справедливой цены земли или недвижимости в городе ее собственником. Городская земля это товар, количество которого с увеличением спроса на него на рынке не увеличивается многократно в силу ограниченности городской территории. По мере развития города цена на землю растет. Поэтому возможны, но нежелательны ситуации скупки городских земель со спекулятивными целями. Для развития города выгодно, чтобы цена спроса и цена предложения земли были бы близки, но при этом 2-4% городской земли оставалось на свободном рынке. В этом случае цена считается «справедливой». Обычно продажа участка земли в городе является редким событием по сравнению с куплей продажей автомобиля или бытовой техники, отдельные акты продаж далеко отстоят друг от друга во времени, участки земли неодинаково расположены по отношению к транспортной сети, рекреационным зонам, открытым пространствам. Участки имеют разное по привлекательности окружение. Участки нестандартны, поэтому понятие рынка земли отличается от рынка стандартных изделий. Главное для нас отличие заключается в трудности определения «справедливой» цены участка. Эта трудность в значительной степени снимается, если в городе широко практикуется залоговая система – займы под залог земли и недвижимости на ней. При выполнении всех этих условий полезно применить принцип открытого управления. Согласно этому принципу налогоплательщик – собственник земли сам назначит справедливую цену земли, так как в случае завышения цены он вынужден будет переплатить налог, а в случае заниженной оценки земли он рискует недополучить соответствующую сумму под залог. Разумеется, право собственника быть оценщиком должно сопровождаться и юридической ответственностью, которая должна быть закреплена законом или подзаконным актом. Согласно этому акту, изменение мнения собственника о цене участка перед взятием денег под залог приводило бы к корректировке его платы за землю в не только на будущие, но и на предшествовавшие его взаимодействия с налоговыми органами. Домашнее задание. Дайте предложения по разработке городского (регионального) законодательства под реализацию описанного механизма. Используйте материалы параграфа 1.4 и результаты классной работы по примерам №1.4.1, №1.4.1(а). №1.4.1(b). Классная работа. Обсудите и выберете лучший вариант проекта законодательного акта. * * * Кейз № 10. Приватизация по нижегородски. Приватизация по-московски. Приватизация земли в США. Закон о гомстедах. Мы уже познакомились с сюжетом «Приватизация по-московски» в примере № 1.1.2. Сходная схема применялась в Нижнем Новгороде при приватизации магазинов. Считалось, что трудовой коллектив магазина представляет ценность при покупке наряду с помещением и оборудованием. Ценность трудового коллектива как части «марки магазина» была определена как 30% его общей цены. Поэтому при желании коллектива участвовать в аукционе при продаже магазина коллектив имел право торговаться до суммы, превышающей на 30% их возможности, а в случае победы на аукционе коллектива ему предоставлялась возможность выплаты оставшихся 70% суммы в течение 5 лет. Таким образом, коллектив получал беспроценнтную ссуду. В результате оказалось, что после приватизации работали по назначению главным образом те магазины, которые были выкуплены трудовыми коллективами. Им просто надо было выплатить долг и они делали это ускорением оборачиваемости оборотных средств. Представленная схема опять опиралась на справедливое предположение, что в городе нет денег, достаточных для того, чтобы дать реальную цену за основные фонды, а знаний, умений и навыков у некоторых трудовых коллективов для быстрого эффективного использования основных фондов с целью повышения рентабельности производства – достаточно. Кредиты под покупку – дóроги – это тоже учли организаторы. У обоих схем был прототип. Мы его приводим ниже. Выдержки из американского закона о земле "Хоумстэд Акта" 20 Мая, 1862 г. (в переводе А.Ушакова) (Здесь и далее все наиболее важные места этого документа для удобства комментирования размечены буквами русского алфавита.) |
Похожие:
 | Сшего образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации». Сокращенное... |  | Программа предназначена для поступающих в аспирантуру Уральского института управления филиал фгбоу впо «Российская академия народного... |
| Алкоголь и наркотики как важнейшие факторы демографического кризиса в России и Украине | | «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» (далее -академия) |
| Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации | | Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (далее Академия) является федеральным... |
| «российская академия народного хозяйства и государственной службы при президенте российской федерации» | | Фгбоу впо «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» |
| Российская академия народного хозяйства и государственной службы при президенте российской федерации | | Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации |