Оценка действующего российского законодательства, региональных стратегий (программ) развития торговли и системы государственного регулирования торговли
Оценка действующего российского законодательства и системы государственного регулирования торговли
В настоящее время законодательная и правовая основа деятельности торговли в РФ представлена федеральными законами, указами Президента РФ, Постановлениями Правительства, нормативными актами Министерств, Федеральных Служб и Агентств, законами и подзаконными нормативными актами субъектов РФ, а также муниципальными правовым актами. Эти нормативные акты можно укрупнено разделить на следующие группы:
Гражданско-правовое регулирование имущественных и неимущественных отношений в сфере торговли;
Налогообложение в области торговой деятельности;
Защита конкуренции;
Требования к торговым объектам:
Общие требования к различным видам торговых объектов (стационарные и нестационарные объекты);
Общее техническое регулирование работы розничных предприятий
Санитарно-эпидемиологические требования к торговым организациям
Противопожарные требования;
Требования в области охраны окружающей среды.
Требования к формам и методам торговли
Магазинная;
Внемагазинная;
Торговля на ярмарках, выставках;
Развозная торговля, разносная;
Дистанционная торговля,
Торговля методом прямых продаж,
электронная торговля;
Торговля с использованием автоматов.
Лицензирование в сфере торговой деятельности
Подтверждение соответствия качества товаров
Защита прав потребителей
Требования к торговле определенными видами товаров (алкогольной продукцией, табачной продукцией, лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения, газетами и журналами, генетически-модифицированной продукцией, исчезающими видами флоры и фауны, оружием, парфюмерно-косметической продукцией, пивом и безалкогольными напитками, товарами длительного пользования в кредит, хлебопекарными изделиями и т.д.).
Государственное регулирование цен на отдельные виды товаров
Реклама и информационное обеспечение участников торговых отношений
Ответственность в области торговли
Нормативно-правовые акты в сфере торговли регулируют общественные отношения между участниками, а также между участниками и органами государственной или муниципальной власти в связи с осуществлением торговыми организациями своей деятельности.
Отношения в области торговли отличаются комплексностью, в связи с чем правовые нормы, затрагивающие права и обязанности участников отношений в области торговли, содержатся в законодательстве различных отраслей: гражданском, налоговом, о защите прав потребителей, о защите конкуренции и т.д.
Правовые основы частных имущественных и личных неимущественных отношений, связанных с имущественными, между участниками рынка, такие как вопросы право- и дееспособности участников таких отношений, основания возникновения, изменения и прекращения прав и обязанностей, различные виды договоров, исключительные права на средства индивидуализации и др. содержатся в Гражданском кодексе РФ и федеральных законах, принимаемых в соответствии с Гражданским кодексом РФ. Поскольку в основном правила, устанавливаемые гражданским законодательством, носят диспозитивный характер и могут быть изменены по соглашению сторон, то нормы гражданского законодательства в целом отвечают потребностям этого рынка и не требуют существенных изменений. Кроме того, нормы, содержащиеся в Гражданском кодексе РФ, носят универсальный характер, то есть регулируют отношения как между гражданами, так и между предпринимателями, в том числе, занимающимися торговой деятельностью. В связи с этим не представляется целесообразным принятие отдельного нормативного акта в области гражданского законодательства, регулирующего частные отношения между предпринимателями в области торговли.
Тем не менее, ряд положений гражданского законодательства требует совершенствования. Так, действующие нормы, определяющие правовой статус кооперативов, явно не соответствуют современным потребностям участников торговых отношений.
Налоговое законодательство, регулирующее отношения в связи с налоговыми обязательствами лиц, осуществляющих торговую деятельность на территории РФ, также отличается универсальным характером и распространяется на всех налогоплательщиков.
В настоящее время имеются некоторые пробелы налогового законодательства, которые необходимо заполнить соответствующим нормативным материалом. В качестве примера можно привести отсутствие по некоторым категориям товаров в налоговых целях установленных величин потерь, включаемых в себестоимость, связанных, например, с боем тары при транспортировке. Несмотря на отсутствие прямого запрета на отнесение таких потерь на себестоимость, в налоговом законодательстве (гл. 25 Налогового кодекса РФ), налоговые органы считают такое отнесение неправомерным, поскольку для целей налогообложения к материальным расходам приравниваются потери от недостачи и (или) порчи при хранении и транспортировке товарно-материальных ценностей в пределах норм естественной убыли, утвержденных в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Согласно Постановлению Правительства РФ от 12.11.2002 N 814 нормы естественной убыли разрабатываются Министерствами и ведомствами по отраслям экономики. В настоящее время действуют как нормы естественной убыли, утвержденные для исчисления налога на прибыль организаций в соответствии с упомянутым Постановлением Правительства РФ, так и утвержденные органами исполнительной власти до 1 января 2002 года.
К настоящему моменту в российском специальном законодательстве в области торговли, несмотря на существенно более глубокое внимание к этой сфере в последнее время, отмечается ряд существенных проблем, таких как разрозненность, несогласованность и даже противоречивость положений существующих нормативно-правовых актов; недостаточная проработанность понятийного аппарата, допускающая неоднозначное толкование отдельных положений; чрезмерное регулирование аспектов торговой деятельности, не приносящее ценности ни потребителю, ни государству; отсутствие четкого разделения полномочий между федеральными и местными властями; непроработанность вопросов регулирования отдельных аспектов торговой деятельности.
Разрозненность, несогласованность и противоречивость положений существующих нормативно-правовых актов
На текущий момент в РФ в сфере торговли действуют несколько сотен нормативно-правовых актов (законов и подзаконных нормативных актов), регламентирующих отдельные вопросы торговой деятельности. При этом данные нормативно-правовые акты не представляют собой единую, целостную систему. Мероприятия, направленные на развитие торговли федерального, регионального и местного уровня, не скоординированы между собой и не объединены общей стратегией или концепцией.
Некоторые термины, положения могут быть двояко истолкованы правоприменителем, что зачастую приводит к правовой неопределенности, использованию различных стандартов и злоупотребления своими полномочиями со стороны контролирующих органов. Любые положения нормативно-правовых актов, касающиеся прав торговых организаций и допускающие неоднозначность толкования, не должны толковаться ограничительно контролирующими государственными органами, и наоборот, положения, устанавливающие обязанности, не должны толковаться расширительно. С целью недопущения правовой неопределенности нормативные акты, допускающие неоднозначное толкование, должны быть дополнены необходимыми положениями, определениями и понятийным аппаратом.
В части санитарно-эпидемиологического надзора законодательство только федерального уровня представляет собой довольно обширную базу разрозненных документов. В странах с более продолжительной историей развития законодательной базы по санитарной безопасности существуют единые кодексы, применяемые ко всем предприятиям, состоящим в цепочке производства и дистрибуции продуктов питания. Существуют также международные стандарты, соблюдение которых повышает уровень санитарной безопасности торговли и делает законодательство более прозрачным. Единые стандарты и требования действительны по всей цепочке производства и дистрибуции продуктов питания. Целостность системы законодательства повышает ее надежность, т.к. обеспечивает непротиворечивость законодательных актов. Такая система также более проста для понимания и применения предприятиями. Для повышения эффективности законодательства, обеспечивающего санитарно-эпидемиологическое благополучие населения, необходимо предпринять меры, обеспечивающие единообразие законодательства в этой области, своевременное принятие нормативов, соответствующих современным потребностям и не противоречащим нормативным актам в других областях законодательства, информирование населения о существующих нормативах.
Законодательство, устанавливающее полномочия государственных органов по контролю за соблюдением действующих норм лицами, осуществляющими деятельности в области торговли, должно содержать ясные и точные правила осуществления государственного контроля, такие как частота и порядок проведения проверок для различных типов торговых организаций. Кроме того, такое законодательство должно содержать нормы, устанавливающие ответственность должностных лиц и государственных органов, осуществляющих соответствующие контрольные функции. Информация о результатах проверок контролирующими органами должна быть доступной для потребителей, за исключением конфиденциальной информации, охраняемой в соответствии с законодательством (в настоящее время Федеральный Закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» не предусматривает возможности раскрытия такой информации иначе, чем в рамках взаимодействия между органами государственного контроля и органов муниципального контроля в соответствии со ст. 7 Закона).
В рамках решения вопроса о стандартах качества и безопасности, требуется поощрение перехода на международные стандарты качества. Принимаемые стандарты, по возможности, должны соответствовать международным стандартам. Таким образом, обеспечивалась бы не только безопасность продуктов, но и повышалось бы их качество. Официальная отчетность проверок свидетельствует, что более 50% товаров имеют качество, не соответствующее заявленному. Для целей повышения безопасности и качества товаров необходимо повысить эффективность применения законодательства о техническом регулировании, устанавливающего ответственность органов государственного контроля (надзора) и их должностных лиц при осуществлении государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов (ст. 35 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании").
Чрезмерное регулирование отдельных аспектов торговой деятельности
В отдельных случаях требования российского законодательства приводят к чрезмерному уровню зарегулированности деятельности торговых организаций, что препятствует их эффективному развитию. При этом многие подобные требования не несут ценности ни для потребителя, ни для государства.
Лицензионные требования, предъявляемые к отдельным торговым организациям, зачастую представляют собой необоснованные барьеры, ограничивающие доступ к рынку и тормозящие его развитие.
Сегмент торговли бытовой техникой в значительной степени страдает из-за высоких пошлин на импортные товары. Негативные последствия политики искусственной поддержки отечественного производителя в сложившейся экономической ситуации сказываются, как на самом секторе торговли, так и на потребителях и государстве. Рост цен для конечного потребителя сокращает товарооборот или вынуждает торговые организации работать с минимальной прибылью и в результате выходить из бизнеса или переключаться на «серые» схемы торговли и поставок, что в итоге снижает объемы налоговых поступлений. В связи с этим необходимо рассмотреть возможности использования других механизмов развития российского производителя, нежели таможенные пошлины.
В сегменте бытовой техники и электроники также необходимо рассмотреть возможность замены обязательной сертификации продукции двумя альтернативами в соответствии со ст. 20 Федерального Закона «О техническом регулировании»: обязательное принятие декларации о соответствии или добровольное декларирование соответствия качества продукции требованиям российского законодательства. Кроме того, в отношении многих товаров до сих пор отсутствуют технические регламенты, устанавливающие порядок подтверждения качества товара.
Сектор продовольственной торговли зачастую вынужден неэффективно использовать торговые площади, так как существует запрет на размещение продуктов питания и бытовой химии на полках, расположенных друг напротив друга (п. 5.6 Санитарно-эпидемиологических правил СП 2.3.6.1066-01 "Санитарно-эпидемиологические требования к организациям торговли и обороту в них продовольственного сырья и пищевых продуктов"). Подобное положение при сегодняшнем уровне развития производственных технологий и, что более важно, технологий упаковки не вполне целесообразно. К снижающим эффективность сектора торговли относится и запрет на выставление продукции на полки в упаковке производителя. Так, например, по оценкам экспертов, снятие подобного запрета позволило бы повысить эффективность игроков в три раза.
Абсолютно все торговые организации вне зависимости от продуктового сегмента испытывают сложности с получением разрешения на строительство торговых объектов. Более того, компании, строящие собственные торговые объекты отмечают несоответствие требований строительных норм и правил современным возможностям строительной индустрии, что усложняет и затягивает процесс строительства и усложняет процедуры сдачи и регистрации объектов торговой недвижимости. Все торговые организации также отмечают высокую сложность процесса оформления разрешительной документации на торговую деятельность.
Представляется также излишним запрет на размещение в первом, втором и цокольном этажах жилых зданий помещения для магазинов суммарной торговой площадью более 1000 кв. м с целью соблюдения санитарных норм шумности, так как современные технологии в торговом оборудовании и звукоизоляционных материалах позволяют без нарушений санитарных требований размещать в жилых зданиях объекты и большей площади.
Запрет на размещение в жилых домах торговых объектов, реализующих легковоспламеняющиеся товары, к которым зачастую относятся и лакокрасочные изделия, также требует пересмотра в связи с современными технологиями упаковки, препятствующими возможному возгоранию. Современные технологии упаковки также позволяют пересмотреть требования к торговым организациям, запрещающие размещение в относительной близости друг к другу продуктов питания и отдельных видов непродовольственных товаров.
Требования пожарной безопасности к наличию большого количества несущих стен и перегородок препятствуют развитию современных торговых площадей, предусматривающих большие открытые площади.
С существенными проблемами регулирования рынка аренды торговой недвижимости сталкиваются малые торговые организации и индивидуальные предприниматели. В соответствии с п. 2 ст. 651 Гражданского кодекса РФ договор аренды здания или сооружения, заключенный на срок не менее года, подлежит государственной регистрации и считается заключенным с момента такой регистрации. Большинство предпринимателей во избежание длительной процедуры оформления аренды торговых площадей в соответствующих органах государственной власти вынуждены соглашаться на упрощенную схему аренды площадей, не требующую государственной регистрации – «11 + 1». Согласно данной схеме договор аренды заключается дважды: на 11 и 1 месяц. Несмотря на то, что подобная схема существенно снижает регистрационную нагрузку на малый бизнес, она ставит его в менее выгодные условия по сравнению с крупным бизнесом, заключающим полноценные договора аренды со всей необходимой регистрацией. Во-первых, упрощенная система лишает действующего арендатора законного права на приоритетное заключение договора о продлении аренды, а во-вторых, позволяет арендодателям в большей степени манипулировать ценами на арендуемую площадь под угрозой непродления аренды.
Препятствующим развитию торговли представляется и запрет на включение в себестоимость потерь товаров, связанных, например, с боем тары при транспортировке, которые могут составлять до 1,5 – 2,0% от оборота сектора торговли.
Отсутствие четкого разделения полномочий между федеральными, региональными и местными властями
Высокие административные барьеры и коррупция, неоднозначная трактовка положений федеральных документов и протекционизм местных игроков – наиболее значимые проблемы, в части злоупотребления региональными и местными властями своими полномочиями по регулированию сектора торговли, препятствующие его эффективному развитию.
Правовая сила нормативно-правовых актов местного и федерального уровней, как и полномочия местных и федеральных властей в сложившейся правовой системе в некоторых случаях четко не разграничены. Механизмы и стандарты приведения в действие нормативно-правовых актов не всегда до конца проработаны и не исключают возможного злоупотребления со стороны наделенных соответствующими полномочиями органов.
В частности, не до конца регламентированы проверки со стороны контролирующих органов, решения о содержании проверок полностью переданы на места. Такая ситуация создает правовую неопределенность, которая становится дополнительным риском при ведении коммерческой деятельности и снижает инвестиционную привлекательность сектора.
Аналогичная ситуация сложилась и в области выдачи разрешений на размещение торговых объектов. Местные власти зачастую препятствуют, затягивая процедуры выдачи разрешений или лицензий, выходу в их регионы «чужих» сетей, защищая местных игроков. Таким же образом региональные власти нарушают справедливую конкуренцию и снижают, как эффективность торговых организаций, так и общую эффективность экономики путем внедрения протекционистских мер для местных производителей. Известны случаи, когда, к примеру, региональные власти обязывали торговые организации иметь в структуре предложения до 100% товаров, производимых местными градообразующими предприятиями.
Непроработанность вопросов регулирования отдельных аспектов торговой деятельности
Несмотря на довольно существенное развитие в последнее время, в российском законодательстве, относящемся к сфере торговли, до сих пор существуют некоторые «пробелы законодательства». Так, например, до сих пор не наблюдается должного уровня регулирования Интернет-торговли и электронной системы платежей.
Слабый контроль за «серым» рынком – одна из наиболее значимых проблем всех товарных сегментов сектора внутренней торговли в РФ. В условиях, когда активное развитие наблюдается во всех формах удаленных каналов торговли, таких как Интернет, прямые продажи населению5 и торговля по каталогам, отсутствие должного внимания к регулированию деятельности таких каналов ставит традиционные торговые организации, как правило, осуществляющие торговлю через стационарные торговые точки, в относительно невыгодное положение. Так, к примеру, отсутствие необходимого регулирования и должных проверок деятельности Интернет-магазинов приводит к существенным налоговым неплатежам, продаже контрафактной и контрабандной продукции, нарушающей права законных правообладателей и способной нанести вред здоровью и жизни потребителей. Отсутствие должного внимания подобным каналам приводит также к существенному нарушению потребительских прав, так как подобные каналы продаж, как правило, не несут никакой ответственности за реализованную продукцию в случае несоответствия той ожиданиям потребителей. Особенно сильно от развития практик недобросовестной конкуренции в удаленных каналах продаж страдают продавцы электроники и бытовой техники. Так, опрос, проведенный Союзом потребителей Российской Федерации в январе-феврале 2009 года, показал, что по сравнению с 2007 года, резко в процентном соотношении увеличилось количество нарушений в сферах реализации продуктов питания – от 51,9% в 2007 году до 54,9% в 2008, непродовольственных товаров от 36,5% до 43,7%. За этот же год существенно возросла доля продаж через удаленные каналы торговли: 29% прибавил Интернет, 21% - прямые продажи.
В сфере электронной торговли также требуется доработка законодательства относительно способов расчетов, защиты данных плательщика при их передаче и оформления бухгалтерской документации. Требуется также повысить ответственность продавцов в части возврата товаров и защиты прав потребителя. Некоторые товары вообще представляется целесообразным исключить из сферы электронной торговли. Развитие необходимого регулирования Интернет-торговли приведет к тому, что с рынка будут выведены недобросовестные, «серые» игроки, что позволит повысить качество обслуживания потребителя и собираемость налогов в этом секторе.
Система электронных платежей, только начавшая свое развитие в РФ, требует разработки отдельных нормативно-правовых актов, регулирующих принципы ее работы.
В сфере защиты прав потребителей требуется привести законодательство в соответствие с современными потребностями населения.
Отсутствие документов территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территорий также можно назвать в числе областей, не удостоившихся должного внимания со стороны государства. Так, по оценкам экспертов только 3% муниципальных образований РФ имеют собственные документы территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территорий в соответствии со ст. 8 Градостроительного кодекса РФ. Отсутствие подобных документов на других территориях приводит к непродуманной хаотичной застройке, в том числе и в том, что касается выделения площадей под торговые объекты. В результате в центрах городов возникают огромные торговые центры без подведения к ним соответствующих транспортных развязок и строительства необходимых мест парковок, ухудшается экологическая обстановка, теряют свой облик культурные и исторические центры страны, снижается их туристический потенциал. В других же муниципальных образованиях, напротив, население сталкивается с существенной нехваткой торговых площадей, особенно шаговой доступности.
Региональные стратегии (программы) развития торговли
|
