§ 2.5. Проблемы, риски и дальнейшие перспективы развития АСИ
Несмотря на то, что в большей степени АСИ демонстрирует соответствие принципам организации подобных структур в мировой практике, существует ряд проблем в их деятельности.
Стоит отметить, что, несмотря на активную PR и информационную стратегии, до сих пор существует проблема информационной освещенности некоторых практических изменений. АСИ активно пропагандирует свою работу в рамках проекта НПИ, но при этом информированность предпринимателей о некоторых положительных сдвигах по-прежнему является острой проблемой.
Проект Национальной предпринимательской инициативы, безусловно, оказал некоторое положительное влияние на снятие ограничений, препятствующих развитию бизнеса, но в некоторой степени результаты НПИ преподносятся как успехи за счет мощной PR-стратегии без реальных изменений в процессе правоприменения. В дорожной карте по подключению к энергосетям одним из пунктов является отмена проверки счетчика сбытовой компании. Де-юре сокращен один этап присоединения к энергосетям, что должно сократить потенциальные затраты финансов и времени. Де-факто по проведенным опросам предпринимателей, около 40% опрошенных в регионах до сих пор на практике согласовывают введение счетчиков в эксплуатацию, в Москве этот показатель достигает 70%.45 Таким образом, даже при условии фактической работы над НПА и дорожными картами, на практике происходят различные манипуляции с правоприменением.
По ряду дорожных карт нарушен и сам процесс их разработки и внедрения. При подведении промежуточных итогов НПИ отмечалось, что около 1/3 работ по дорожным картам не выполнены в срок. Так, например фактическое исполнение дорожной карты по строительству составляет 7%, вместо плановых 58%.46 На заседании Экономического Совета отмечалось, что «зачастую предложения предпринимателей проходят через рабочую группу, одобряются, а затем в недрах ведомств изменяются до неузнаваемости».47
Некоторые из афишируемых успехов по дорожным картам не являются значимыми для бизнеса на практике. Например, реализация некоторых мер из карты по регистрации бизнеса привела к значительному улучшению этого показателя в рейтинге DB по сравнению с 2013г. При этом опросы предпринимателей показывают, что на практике особой проблемы с регистрацией юридического лица не возникает, поскольку в России применяется практика заказа регистрации бизнеса в специализированных юридических компаниях.48 Таким образом, широко декларируемые успехи по некоторым изменениям на практике оказываются не столь актуальными по сравнению с другими серьезными административными ограничениями.
Более того, на сегодняшний день ведомства и министерства до сих пор имеют ряд механизмов для того, чтобы ограничивать и замедлять проведение предлагаемых АСИ инициатив. Как уже отмечалось, некоторые предложения предпринимателей в «недрах ведомств изменяются до неузнаваемости». Во многом это связано с тем, что АСИ, являясь автономным некоммерческим образованием, не имеет реальной административной силы, а проводит свои реформы благодаря сильной политической поддержке. Таким образом, АСИ может вести только политику рекомендаций. Как отмечается экспертами, до сих пор нет «открытой системы отчетности ведомств на высоком уровне за достижение своих KPI и применения санкций к тем, кто явно саботирует процесс дерегулирования».49
Процесс мониторинга результативности проводимых АСИ реформ представляет достаточно новую для российского опыта систему. В ходе мониторинга используются дорожные карты, а также непосредственно привлекаются предприниматели. Однако некоторые аспекты мониторинга также вызывают ряд опасений. Так, эксперты отмечают, что результаты проводимых реформ могут искусственно завышаться с помощью формальных мероприятий, например, как в ситуации с регистрацией бизнеса.50 Таким образом, основной фокус исключительно на рейтинг DB может привести к манипуляциям со стороны органов власти с целью имитации активности по улучшению деловой среды.
Потенциальные риски, которые могут негативно отразиться на деятельности АСИ можно разделить на две группы. Первая группа связана с принципами организации и проблемами функционирования, описанными выше. Вторая группа связана с наличием внешних факторов влияния. Среди рисков первой группы можно выделить:
1) Снижение темпа воздействия АСИ на государственную систему
Этому риску способствуют тот принцип, что организация деятельности АСИ строится не на институциализации диалога, а на принципе персоналистского вовлечения. Основополагающим ресурсом АСИ для проведения реформ является доступ к высшей политической элите государства. Положительные стороны высокой степени автономии АСИ имеют обратную сторону, а именно отсутствие какой-либо значимой административной силы. Таким образом, существует риск, что при потере энтузиазма и интереса к Агентству со стороны Президента, деятельность АСИ может негативно видоизмениться. Эксперты отмечают, что при ослаблении политической поддержки возможна «деградация региональных рабочих групп и демотивация персонала агентства».51
Следующие два фактора связаны с системой мониторинга и целеполагания АСИ.
2) Имитация активности по улучшению делового климата и дерегулированию на федеральном уровне
За два года активной деятельности АСИ удалось получить первые достаточно быстрые и ощутимые позитивные изменения в сфере дерегулирования и улучшения инвестиционной привлекательности на фоне предыдущего негативного опыта государственно-частного диалога. Однако далее деятельность по снятию барьеров и улучшению делового климата должна приобрести более комплексный и стратегический характер. В ходе интервью отмечалось, что происходит насыщение взаимодействия экспертов и чиновников новациями, дальше нужен следующий уровень целей, задач и соответственно оценки. Более того, основной фокус на рейтинг Doing Business может привести к манипуляциям со стороны органов власти с целью имитации активности по улучшению деловой среды.
3) Имитация активности по улучшению делового климата и дерегулированию на региональном уровне
Также существует риск, что изменения, проводимые сверху, не будут приняты на региональном уровне. «Эксперты АСИ отмечают, что региональные власти и федеральные ведомства очень быстро научились выстраивать «фальш-панели» - с сугубо формальной реакцией на идущие сверху поручения».52
Если говорить о внешних факторах, которые могут негативно сказаться на деятельности АСИ, то основным риском является сохраняющаяся непредсказуемость «правил игры». Современная российская модель государственно-частного диалога до сих пор сохраняет доминантную роль за государством. Более того, отмечается, что существует противоречивость сигналов, исходящих от политической элиты.53 Существует практика, когда обсуждение знаковых для бизнеса реформ заканчивается тем, что перед «принятием решения Правительством или внесением законопроекта в Государственную Думу, они принципиально меняются и бизнес не успевает, что называется, поучаствовать в обсуждении».54 Таким образом, социально-экономическая политика государства становится непредсказуемой, что усиливает риск развития негативных стереотипов и ожиданий между бизнесом и властью. Кроме того, для деятельности АСИ серьезным риском является сложившаяся у органов власти практика создания запретов, а не развития стимулов, а также сложившийся принцип «презумпции виновности» предпринимательского сообщества.
В связи с обозначенными проблемами и рисками, в рамках дальнейшей работы АСИ следует акцентироваться на следующих аспектах:
1) усиление информированности предпринимателей о реальных положительных сдвигах в области снятия административных и правовых ограничений;
2) улучшение системы мониторинга проводимых инициатив, как на федеральном, так и на региональном уровне власти;
3) улучшение системы KPI для федеральных органов власти и глав субъектов за счет введения системы стимулирования и наказания по результатам деятельности;
4) усиление институционализации диалога между бизнесом и властью, возможное наделение АСИ реальными административными полномочиями на законодательном уровне
|
