Правительство Российской Федерации
Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования
«Национальный исследовательский университет
«Высшая школа экономики»
Факультет государственного и муниципального управления
Кафедра теории и практики государственного управления
БАКАЛАВРСКАЯ РАБОТА
На тему «Механизмы обратной связи между правительством и бизнесом в России (на примере Агентства стратегических инициатив)»
Студент группы № 493
Бочарова Наталия Алексеевна
Научный руководитель:
Директор Института анализа предприятий и рынков,
Директор Международного центра изучения институтов и развития,
Кандидат экономических наук, Профессор
Яковлев Андрей Александрович
Рецензент:
Проректор НИУ ВШЭ,
Директор Института государственного и муниципального управления,
Заведующий кафедрой теории и практики государственного управления,
Кандидат экономических наук, Профессор
Клименко Андрей Витальевич
Москва, 2014
Оглавление
ГЛАВА 2. Механизмы обратной связи в России 17
§ 2.1. История государственно-частного взаимодействия и причины появления новых каналов обратной связи 17
§ 2.2. Агентство стратегических инициатив 21
§ 2.2.1. История создания АСИ 22
§ 2.2.2. Институциональные рамки и принципы организации АСИ 23
§ 2.3. Организация деятельности АСИ по выстраиванию государственно-частного диалога 28
§ 2.3.1.Национальная предпринимательская инициатива 29
§ 2.3.2. Системные проекты 33
§ 2.3.3. Социально значимые проекты, требующие активного взаимодействия с органами власти 40
§ 2.5. Проблемы, риски и дальнейшие перспективы развития АСИ 47
Заключение 51
Приложения 55
Список литературы: 67
Введение
На протяжении последних двух десятилетий экономический рост России напрямую зависел от мировых цен на рынках топлива и сырья. Глобальный экономический кризис 2008-2009 гг. показал, что прежние точки роста российской экономики исчерпали себя. Так, наблюдается общий спад: рост ВВП в 2011 году составил 4,3%, в 2012 показатель снизился до 3,4%, в 2013 до 1,3%1. Более того, кризис выявил наличие серьезных барьеров на пути развития экономики в виде нестабильности институтов и экономической политики, отсутствия действенных площадок для диалога между бизнесом и государством, недоверия к действиям властей и высокую оценку рисков со стороны бизнеса.2 Так, с 2005 года, по данным BEEPS, наблюдалось значительное ухудшение условий ведения бизнеса в России – 9 из 20 показателей условий для ведения бизнеса в России в 2005 году были хуже, чем в странах Восточной Европы и СНГ, в 2009 году Россия отставала по 16 из 18 пунктов.3 Одним из инструментов для решения подобных проблем и преодоления негативных стереотипов и ожиданий между бизнесом и властью может выступать государственно-частный диалог. В связи с этим возникает явная необходимость в формировании действенных механизмов обратной связи и каналов взаимодействия между государством, бизнесом и институтами гражданского общества.
Темой данной работы являются «Механизмы обратной связи между государством и бизнесом в России (на примере Агентства Стратегических Инициатив)». Актуальность данной темы обуславливается необходимостью выстраивания продуктивного диалога между властью и государством для стимулирования развития экономики.
Начиная с 2009г. появился ряд новых для российского опыта механизмов обратной связи, способствующих снижению административного давления на бизнес. Из всех новых каналов обратной связи между бизнесом и властью наиболее интересным представляется рассмотреть опыт Агентства стратегических инициатив (далее АСИ). Опыт АСИ интересен тем, что не имеет прямых зарубежных аналогов и является своеобразной российской «инновацией», а также применяет ряд новых для российской практики подходов в виде проектной деятельности и использования до недавнего времени исключительно нефинансовых инструментов поддержки бизнеса.
Цель данного исследования рассмотреть опыт и выявить возможные перспективы развития Агентства стратегических инициатив. Анализ АСИ позволит выявить потенциальные риски и перспективы развития, что позволит в дальнейшем улучшить деятельность существующих механизмов обратной связи.
Для достижения цели необходимо выполнение следующих задач:
Описать существующие теории и концепции механизмов обратной связи между государством и бизнесом;
Определить признанные в международной практике принципы организации и функционирования институтов обратной связи;
Рассмотреть основные результаты и организацию деятельности АСИ;
Проанализировать АСИ на соответствие принципам международной практики;
Выявить потенциальные риски и перспективы развития АСИ.
Объектом исследования в данной работе является процесс взаимодействия власти и бизнес-сообщества в России. Предметом исследования является организация (Агентство стратегических инициатив), выступающая в роли механизма обратной связи между государством и бизнесом.
Основными методами исследования, используемыми в данной работе, являются – сравнительный анализ работ, описывающих мировую практику организации государственно-частного диалога, анализ отчетов о деятельности АСИ, неформализованное интервью. Научная новизна данной работы обусловлена анализом деятельности АСИ.
Основные исследовательские вопросы: Каким образом организована работа Агентства? Соответствуют ли институциональные рамки организации АСИ лучшей мировой практике построения подобных институтов? Какие существуют потенциальные риски и проблемы для АСИ? Какие перспективы развития АСИ возможны в дальнейшем?
В первой главе рассмотрены основные теории и концепции, определяющие государственно-частное взаимодействие, а также выделены институциональные принципы организации и функционирования институтов, выступающих в роли механизмов обратной связи. Вторая глава разделена на две части. В первой части рассмотрены причины возникновения новых механизмов обратной связи в России, выделены принципы построения и организации деятельности Агентства стратегических инициатив. Во второй части представлен процесс коммуникации АСИ с бизнесом и органами власти, а также подведены основные результаты деятельности Агентства. Далее приводятся результаты анализа АСИ на соответствие стандартам международной практики, выделенным в первой главе, а также выделены потенциальные риски и проблемы. В заключении выделены возможные направления для улучшения АСИ.
ГЛАВА 1. Теории и концепции механизмов обратной связи между государством и бизнесом
В первой главе будут рассмотрены основные теории и концепции, определяющие государственно-частное взаимодействие, а также будут выделены институциональные принципы организации и функционирования институтов, выступающих в роли механизмов обратной связи.4
§ 1.1. Механизмы обратной связи: основные преимущества государственно-частного диалога
В условиях глобализации и интеграции в мировое сообщество возрастает значение новых моделей и парадигм публичного управления. С каждым годом всё больший интерес вызывает практика активного вовлечения бизнес-структур в процессы обсуждения, принятия и реализации рекомендаций для органов власти. Более того, современные исследования показывают, что подобное взаимодействие государственных и общественных акторов объясняет недавние высокотехнологичные успехи Ирландии, Дании, Швеции, Финляндии и Кореи (Ornston,2012). В то же время глобальный экономический кризис 2008-2009 гг. показал слабость площадок, обеспечивающих координацию интересов и обмен информацией между государством, бизнесом и гражданскими институтами, что повлекло за собой распространение негативных ожиданий среди представителей бизнес-сообщества.5 Вследствие чего необходимо преодоление взаимных негативных стереотипов между властью и представителями бизнеса путём развития институтов, выступающих в роли каналов обратной связи.
Стоит отметить, что в научной литературе существуют различные теоретические взгляды относительно усиления государственно-частного взаимодействия. Некоторые видят в этом большой потенциал для согласования различных интересов, координации ожиданий, формирования и реализации политики (Schwartz, 1992). Питер Эванс в своей концепции встроенной автономии (embedded autonomy) утверждает, что институциональные каналы, обеспечивающие обсуждение государственной политики и координацию интересов между государством и бизнес-структурами, имеют решающее значение для экономического развития (Evans, 1995). Отчасти в качестве эмпирического доказательства теории П.Эванса некоторые авторы приводят пример стремительного экономического развития «Восточноазиатских тигров»6 (Amsden, 2001; Campos and Root, 1996).
Противоположные теории утверждают, что тесное взаимодействие между властью и бизнесом ведёт к рентообразному поведению и замедлению экономического роста (Olson, 1982; Schamis, 2002). Также описываются варианты, при которых институциональные каналы обратной связи между государством и бизнесом имеют незначительное влияние, положительное или отрицательное, как на деятельность предпринимателей, так и на государственную политику.
Однако стоит отметить, что исследования развивающихся стран за последние пятнадцать лет показали преимущества укрепления диалога между государством и бизнесом в условиях несовершенных государственных институтов. Положительные результаты достигаются не только при обсуждении инвестиционных стимулов, налоговой политики или бюрократической волокиты, но и отмечается ряд положительных экономических функций государственно-частных отношений. Например, Р. Донер и Б. Шнайдер показали на примере бизнес-ассоциаций, что подобные каналы связи между государством и бизнесом могут способствовать макроэкономической стабилизации, обмену информацией о состоянии рынка, горизонтальной и вертикальной координации, внедрению и установлению отраслевых стандартов, внедрению новых технологий и повышению качества продукции в целом (Doner, Schneider, 2000). Другие исследования также демонстрируют, что кооперация между государством и бизнес-сообществом в развивающихся странах может компенсировать «провалы рынка» и «провалы государства» (Sabel, 2009; te Velde, 2010). В ситуации с провалом рынка, рыночный механизм сам по себе не может достичь оптимального распределения ресурсов, в ситуации с провалом государства, государственные акторы не в состоянии устранить провалы рынка самостоятельно. В первом случае институты, способствующие государственно-частному взаимодействию, могут развивать доверие и снижать риски и неопределенность ведения бизнеса, а также стимулировать экономическое развитие за счет распространения стандартов качества. Во втором случае компенсация провалов государства обеспечивается за счет коллективного давления бизнес-структур. Бизнес-сообщество может собирать и координировать информацию между заинтересованными сторонами для давления на государство с целью развития инфраструктуры, защиты прав собственности или повышения качества государственного управления.
В большинстве исследований в качестве преимуществ от взаимодействия бизнеса и власти отмечаются обмен информацией, координация и доверие. В краткосрочном периоде наибольшую выгоду, как для представителей бизнеса, так и для власти представляет обратная связь и обмен актуальной информацией «из первых рук». В среднесрочной и долгосрочной перспективе регулярный обмен информацией между государством и бизнесом повышает вероятность того, что интересы частного сектора будут учитываться в вопросах местного значения и в государственной политике более высокого уровня. Стоит также отметить, что бизнес-сообщество может определить барьеры и возможные стимулы, способствующие снижению инвестиционных рисков и затрат на ведение бизнеса. В свою очередь это будет способствовать уменьшению расходов и рисков, повышению производительности, построению эффективных институтов, а также уменьшению неопределенности политики (Amsden, 1989; Sabel, 1994).
Таким образом, развитие государственно-частного взаимодействия даже в условиях несовершенных государственных институтов может в некоторой степени компенсировать провалы рынка и сбои в государственной политике, способствовать улучшению инвестиционного климата и устойчивому экономическому росту.
Что подразумевается под механизмами обратной связи между государством и бизнесом? Такие механизмы представляют собой консультационные структуры, которые могут включать в себя как представителей бизнеса, институтов гражданского общества, так и государства.
Институты обратной связи могут быть дифференцированы по формальным целям:
Обсуждение (например, обсуждение государственной политики или барьеров и рисков для ведения бизнеса, разработка общих рекомендаций для органов исполнительной власти);
Консультация (например, предоставление государственными органами внешним акторам проекта законопроекта для разработки предложений или получения обратной связи);
Реализация (составление конкретных специфических стратегий для осуществления более широких политических директив);
Мониторинг (мониторинг результатов и деятельности государственных органов и частных фирм).
Безусловно, на практике многие институты совмещают в себе несколько функций, в том числе некоторые организации, имея одну официальную спецификацию, неофициально расширяют свои полномочия. В целом, под механизмом обратной связи можно подразумевать площадку, обеспечивающую диалог и взаимодействие между государством и бизнес-сообществом, также с возможным привлечением институтов гражданского общества. Как в России, так и за рубежом подобные институты не имеют строгой единой классификации и могут быть представлены в различном организационном виде: объединения предпринимателей, общественно-консультационные советы, советы при различных органах исполнительной власти, правительственные комиссии, разнообразные конгрессы и форумы и т.д. Множество организаций выступают просто в виде форумов, на которых участники из государственного и общественного секторов делятся различной информацией. Подобные организации, осуществляющие лишь обмен информацией, служат существенному снижению информационных издержек.
Более интенсивное и последовательное взаимодействие между государством и бизнесом ведет к созданию организаций, стремящихся совместно с государством снять конкретные ограничения, возникающие перед бизнесом. В идеале основной целью разработки механизмов обратной связи должно стать налаживание долгосрочного эффективного диалога между государством и бизнесом (Herzberg and Wright, 2005). В ходе этого диалога государству и бизнес-сообществу путём совместного обсуждения следует выделять барьеры и ограничения, обсуждать возможные пути решения выделенных проблем, разрабатывать направления реформ и стратегии их реализации, проводить мониторинг выполнения выработанных рекомендаций и впоследствии вырабатывать план корректировки начальной стратегии.
Мировая практика показывает, что для воплощения целей стратегии снятия избыточных административных ограничений и сокращения избыточного государственного регулирования на практике используется множество инструментов. В качестве одного из таких инструментов можно выделить различные консультационные структуры, выступающие в роли механизма обратной связи между бизнесом и государством. Как уже говорилось ранее нет единой классификации подобных институтов, и они могут значительно различаться по организационным структурам, целям и задачам, отраслевым направленностям и т.д. В зависимости от интенсивности взаимодействия между государством и бизнесом, а также основополагающих целей институтов, условия для их эффективного функционирования могут значительно варьироваться. На практике есть множество как положительных, так и отрицательных эмпирических примеров построения институтов обратной связи, содействующих развитию государственно-частного диалога и устранению излишнего регулирования. Аналитическая задача состоит в том, чтобы определить условия, при которых наиболее вероятен позитивный исход такого государственно-частного взаимодействия.
§ 1.2. Институциональные рамки организации институтов, выступающих в роли механизмов обратной связи
Классические научные теории в области взаимодействия государства и бизнеса выделяют самые разнообразные условия успешного построения подобных институтов: культурные и исторические особенности государственно-частного взаимодействия; развитость политических институтов; интересы и влиятельность различных элитарных групп; способность устанавливать стандарты производительности для бизнеса и т.д.7 Однако не существует точной формулы успеха для построения институтов обратной связи, поскольку при организации и функционировании институты подвержены влиянию множества внешних и внутренних факторов. Но теория и опыт некоторых стран свидетельствуют о том, что существуют принципы, которые могут в той или иной мере способствовать успешному выстраиванию подобных институтов. Ряд зарубежных авторов в ходе исследования развивающихся стран разработали различные списки институциональных рамок и принципов, способствующих успешному выстраиванию диалога между государством и бизнесом. Так, в своей работе Б. Герцберг и А. Райт выявили шесть блоков факторов, способствующих успешному построению и функционированию консультационных структур, направленных на снятие административных барьеров и улучшение инвестиционного климата.8 Факторы делятся на шесть основных блоков: зарождение государственно-частного диалога, организация сотрудничества, структура рабочего процесса, процесс постановки и достижения целей, роль доноров, коммуникационная стратегия. Б. Шнайдер в своих исследованиях по странам Латинской Америки9 также выделяет ряд макро и микро институциональных принципов, способствующих успешному функционированию государственно-частных консультационных структур. К внутренним факторам, например, он относит открытость к обмену информацией, небольшое количество участников альянса, регулярные заседания, квалифицированный персонал, измеримые цели, прозрачную систему мониторинга и т.д. К внешним факторам – политическую систему государства, исторические особенности развития государственно-частного диалога и т.д. Ряд других исследователей также выдвигают довольно масштабные списки оптимальных институциональных характеристик построения и функционирования институтов обратной связи между государством и бизнесом.10
Можно выделить общий перечень институциональных принципов организации институтов государственно-частного диалога, которые, так или иначе, встречаются в большинстве работ и признаются наиболее важными. Принципы выделены путём систематизации взглядов зарубежных исследователей11 относительно построения консультационных структур в развивающихся странах, а также анализа докладов Всемирного Банка по дерегулированию. Ниже представлена таблица с основными принципами организации консультационных структур, выступающих в роли механизмов обратной связи (см.табл. №1):
Табл.1 Основные принципы организации институтов государственно-частного диалога
Принципы
|
Характеристики
|
Комментарий
|
Организационная структура
|
|
– интеграция в государственный аппарат
|
В мировой практике есть различные виды организационных форм: 1) вне формальной вертикали власти 2) консультационные структуры, встроенные в государственный аппарат 3) смешанный тип
|
Первый тип имеет достаточную степень автономии, зачастую, в том числе и финансовую, однако узкий спектр административных полномочий и в основном может проводить только политику рекомендаций. Второй тип структур, наоборот имеет меньшую автономию, но при этом большую административную власть. Также возможно создание автономных структур, которые при этом могут иметь специальный секретариат в правительстве или профильном министерстве, который будет заниматься координационной межведомственной деятельностью.
|
– состав
|
Пленарные заседания институтов должны включать не слишком большое количество участников.12 Однако при этом в состав участников следует включать: представителей министерств и ведомств, которые в дальнейшем будут проводить координацию разработки и реализации стратегий; представителей бизнес-ассоциаций; общественных деятелей; признанных экспертов.
|
Небольшой состав позволяет развивать доверие и управлять диалогом. Приоритет включения в состав лидеров бизнес-объединений объясняется тем, что позволяет в полном объеме представить бизнес-сообщество при этом сохраняя небольшую численность состава участников.
|
– регулярность встреч
|
Регулярные пленарные заседания раз в 1-4 месяца
|
Подобный формат позволяет регулярно координировать действия, а также дает сигнал, что деятельность консультационной структуры будет подвергаться неофициальной оценке с возможным общественным обсуждением, для госслужащих проводится оценка их деятельности по внедрению и разработке принятых решений
|
– структура рабочего процесса
|
Система разделения на рабочие группы, например, по тематике, специфике отрасли и т.д., наличие органа координирующего работу. При необходимости развитие региональной сети и создание региональных рабочих групп.
|
Система разделения на рабочие группы позволяет структурировать диалог, а также избежать риска неэффективного обсуждения ("cheap talk")
|
Поддержка высшей политической элиты
|
Прямой доступ к высшей политической элите. Со стороны политического лидера: Сильное политическое лидерство, приверженность процессу, учет рекомендаций бизнеса по стратегиям государственной политики.
|
Сильная политическая поддержка со стороны высших лиц государства сигнализирует бизнес-сообществу о том, что институт имеет достаточно ресурсов и доступа к власти, демонстрирует долгосрочность намерений по выстраиванию диалога со стороны государства, создает стимулы для участия главных игроков со стороны бизнеса.
|
Экспертный совет
|
Создание экспертного совета, включающего экспертов из научного круга, бизнеса, НКО. Эксперты должны привлекаться на основе четких и понятных критериев отбора, что позволит снизить риск привлечения по политическим критериям. Отмечается необходимость наличия формальной процедуры защиты экспертов от риска удаления из дискуссий и принятия решений.
|
Позволяет учесть интересы различных групп, улучшить качество потенциальных реформ и в дальнейшем мониторинг исполнения рекомендаций и принятых решений
|
Активный диалог с бизнес- объединениями
|
Развитая партнерская сеть отношений с бизнес-объединениями. Широкая поддержка и приверженность со стороны бизнес-сообщества, в том числе малого бизнеса, который не может активно лоббировать свои интересы.
|
Позволяет учесть интересы различных групп, улучшить качество потенциальных реформ и в дальнейшем мониторинг исполнения рекомендаций и принятых решений
|
Высококвалифицированный штат сотрудников
|
Опыт работы в частном секторе, высокая квалификация, отбор топ-менеджеров на основе конкурса с четкой и прозрачной процедурой отбора
|
Минимизация бюрократических инструментов
|
Открытость к обмену информацией
|
Готовность участников открыть информацию относительно того, какие ресурсы они используют и какие намерены получить выгоды от государственно-частного диалога
|
Значительное снижение издержек и затрат на сбор информации
|
Измеримые цели и система мониторинга
|
Конкретные цели, которые легко поддаются измерению и мониторингу, конкретные рекомендации для государственных органов.
|
В мировой практике чаще используются:
Система "Дорожных карт" (Roadmaps & Roadblocks) Различные межстрановые рейтинги и индексы (Например, для инвестиционного климата: the World Bank's Doing Business indicators, the World Economic Forum's Growth Competitiveness index, OCED's Human Development Index)
|
Полномочия для действий на всех уровнях власти
|
Полномочия для действий на всех уровнях власти
|
На начальном этапе организации могут ограничиться обменом информации для решения специфических проблем на одном уровне власти, не требующих затрат серьезных ресурсов, а затем переходить к более расширенным повесткам и действовать на всех уровнях - от муниципального до федерального.
|
Взаимодействие со СМИ
|
Использование стратегии брендинга и PR, развитие партнерской сети со СМИ, активное освещение деятельности и достигнутых результатов
|
Развитие поддержки и доверия к предлагаемым реформам и рекомендациям
|
|
