2.2. Оценка современного состояния стратегического планирования российских городов и мониторинга реализации стратегических планов
Оценка современного состояния проводилась посредством сравнительного анализа. Проанализируем результаты исследования по каждому показателю (Приложение 1).
Блок 1. Стратегическое планирование
1.1. Общие сведения о городах выборки
Показатель 1.1.1: Административный статус города
Для исследования были выбраны города, различающиеся по административному статусу: город федерального значения (Санкт-Петербург), административный центр республики (городской округ Казань), административные центры областей (городские округа Новосибирск, Екатеринбург, Южно-Сахалинск), административные центры краев (городские округа Пермь, Хабаровск), административные центры районов (городские округа Череповец, Сургут), городской округ Дзержинский.
Показатель 1.1.2: Численность населения на 1 января 2010 г.
Для исследования были выбраны города с различной численностью населения.
Города с населением более 1 млн. человек – Санкт-Петербург, Новосибирск, Екатеринбург, Казань.
Города населением от 500 тыс. до 1 млн. человек – Пермь, Хабаровск;
Города с населением от 100 до 500 тыс. человек – Череповец, Сургут, Южно-Сахалинск;
Города с населением менее 100 тыс. человек – Дзержинский.
Таким образом, в выборке, один город федерального значения, 6 региональных столиц (из них 3 города-миллионника, 3 городских округа с численностью более 500 тыс. чел.), 2 районных центра (городские округа с численностью более 100 тыс. чел) и городской округ меньшей численности.
1.2. Общие сведения о стратегическом документе
Показатель 1.2.1: Тип документа
На сегодняшний день не сформировалось общепринятого названия долгосрочного планового документа (Концепции, Стратегии, Стратегические планы, Программы), в связи с отсутствием законодательства в сфере стратегического планирования. Каждый город самостоятельно решает, как назвать плановый документ и какие разделы он будет включать.
В выборке присутствует 5 стратегий (2 из которых – проекты) и 5 стратегических планов.
Проекты Стратегий были рассмотрены, поскольку в данный момент они либо актуализируются (г. Череповец), либо утверждены в первом чтении (Пермь). Практически все документы утверждены представительным органом, за исключением проектов документов.
Стоит отметить, что одни эксперты ставят знак равенства между Стратегией и Стратегическим планом. Другие устанавливают различия, предполагая под Стратегией стратегический анализ города, утверждение стратегической цели, миссии, ценностных установок, ключевых направлений развития, выбор сценария развития, то есть этап целеполагания. Стратегический же план включает Стратегию, механизмы реализации, в том числе и мониторинг, а также может включать и Генеральный план, как например Стратегический план Екатеринбурга.
В данном случае, документы стратегического планирования рассматриваются как эквивалентные.
Показатель 1.2.2: Горизонт планирования
Проанализированные города отличаются разным горизонтом планирования, что можно объяснить тем, что они стали применять инструменты стратегического планирования в разное время. Различные горизонты планирования затрудняют сравнение, как стратегий городов, так и их реализацию.
Рис. 3. Горизонт стратегического планирования
Однако наблюдается общая тенденция к разработке Стратегических планов на 10-15 лет до 2020 г. (рис. 4), что можно объяснить принятием Концепции социально-экономического развития РФ до 2020 года.
Стоит отметить, что в анализе рассматривается шестилетний Стратегический план Санкт-Петербурга, поскольку это был первый опыт стратегического планирования и данный плановый документ, по мнению экспертов, считается эталоном для российских городов.
Показатель 1.2.3: Стратегическая цель
На данном этапе развития, при сравнительно недавнем внедрении инструментов стратегического планирования в муниципальное управление в России (прошло 15 лет с утверждения первого Стратегического плана), стратегическая цель всех российских городов в основном заключается в улучшении, повышении качества жизни населения. В то время как зарубежные города начинают специализироваться на одном или нескольких направлениях, выбирая свой путь развития.
Однако и российские, и зарубежные города объединяют тенденции (концепции), продвигаемые международными организациями, которых необходимо придерживаться при формировании стратегической цели и основных направлений развития.
Так в современных условиях одним из основных требований к стратегическому планированию является использование концепции устойчивого развития. Данная концепция появилась в результате повышенного внимания к проблемам окружающей среды.
Под устойчивым развитием согласно ООН понимается развитие общества, позволяющее удовлетворить текущие потребности поколения, не причиняя ущерба возможностям будущих поколений удовлетворить их потребности.
При исследовании было выяснено, что яркий акцент на устойчивое развитие (в названии Стратегического плана) были сделаны такими городами, как: Новосибирск и Хабаровск.
Показатель 1.2.4: Стратегические направления развития
Анализ стратегических направлений развития городов показал, что каждый город разрабатывает разное количество направлений (подробнее см. рис. 4): от двух, как это было сделано в Перми, до девяти - в городском округе Дзержинский, что говорит об отсутствии общей системы и методологического подхода, с одной стороны, а с другой стороны, об уникальности. По стратегическим направлениям можно определить приоритеты развития городского округа.
Рис. 4. Количество стратегических направлений
Несмотря на то, что количество направлений стратегического развития разное, их все можно сгруппировать в три основных блока: экономический, социальный и городская среда.
Показатель 1.2.5: Механизмы реализации.
Во всех проанализированных городах наблюдается тенденция к использованию программно-целевого подхода к реализации стратегических планов, что можно отнести к особенностям стратегического планирования городов в России. В рамках данного подхода реализация стратегического плана осуществляется через программы и различные проекты, увязанные с бюджетом.
Так, в частности, в Казани для достижения поставленных целей в рамках социального блока был инициирован мега проект «Надежный дом, удобный район; реформирование и развитие жилищной сферы», который стал отправной точкой в развитии данного блока. Также как и в Санкт-Петербурге, в Казани были реализованы международные программы и проекты.
В Санкт-Петербурге механизм реализация заключался в основном в осуществлении мер. Для каждой меры создавалась рабочая группа, информационная карта и индикатор ее реализации, также ежегодно разрабатывался план действий на трёхлетнюю перспективу.
Основу механизма реализации Екатеринбурга составляют ведомственные, долгосрочные целевые и инвестиционные программы, включающие цель, задачи, проекты, мероприятия, ожидаемые результаты и прогнозные показатели, которые заложены отдельным разделом в Стратегическом плане в виде стратегических программ и проектов. Генеральный план впервые стал составной частью СП, обеспечивающий реализацию всех стратегических направлений и программ.
Инструментом реализации Стратегического плана Новосибирска являются комплексные целевые программы, которые также представлены отдельным разделом в Стратегическом плане. Однако в отличие от Стратегического плана Екатеринбурга программы менее проработаны, поскольку присутствует только краткое их описание (цель, задачи, ожидаемый результат).
В Стратегии Сургута в качестве механизма реализации применяют дорожную карту и представлены только проекты.
Дзержинский, Хабаровск и Южно-Сахалинск осуществляют реализацию через систему среднесрочных целевых программ.
Таким образом, проанализировав Стратегические планы (Стратегии), можно прийти к выводу, что их всех объединяет схожая стратегическая цель – повышение качества жизни, механизмы реализации (программно-целевой метод), области ключевых направлений (социальный, экономический блоки и городская среда).
Однако при этом наблюдается некая бессистемность стратегического планирования, которая выражается в различном видении Стратегии. Данное обстоятельство можно объяснить наличием разного опыта стратегического планирования, которым обладает каждый город.
Блок 2. Организация мониторинга.
2.1. Нормативно-правовое обеспечение
Показатель 2.1.1: Формализация мониторинга (наличие положения о мониторинге)
Формализованная система мониторинга в виде отдельных нормативно-правовых актов присутствует только в четырех городах: Южно-Сахалинске, Хабаровске, Перми и Санкт-Петербурге.
Отдельным блоком мониторинг реализации стратегии заложен в самом стратегическом документе в следующих городах: Череповце, Екатеринбурге, Новосибирске, Перми, Дзержинский.
В оставшихся городах как таковая формализация мониторинга реализации Стратегии полностью отсутствует.
На основании этих данных можно заключить, что механизмы контроля за ходом реализации стратегии не закладываются или закладывается рамочно в ходе стратегического планирования, что ведет к возникновению риска ее нереализации.
Показатель 2.1.2: Наличие регламентов, обеспечивающих проведение мониторинга
По данному показателю складывается следующая картина.
В качестве регламента, обеспечивающего проведение мониторинга в Сургуте можно считать порядок стратегического управления (Распоряжение от 14 января 2013г. N49 Об утверждении порядка организации стратегического управления в городе Сургуте), который определяет структуру взаимодействия и функции ответственных органов (Городского совета, Координационного штаба, Рабочих групп), в том числе и по проведению мониторинга реализации Стратегии.
В Новосибирске также утверждено положение о координационном совете по стратегическому развитию города (Распоряжению Мэра города № 1208 ОТ 24.04.2003 Об утверждении положения о координационном совете по стратегическому развитию города), содержание которого способствует координации в процессе стратегического управления.
В Екатеринбурге проведение мониторинга реализации Стратегии обеспечивает Положение о муниципальной статистической информации в муниципальном образовании "город Екатеринбург", в котором определены процедуры сбора и представления муниципальной статистической информации.
В Череповце на стадии принятия находится регламент-проект деятельности кроссфункциональных рабочих групп по достижению городских стратегических целей.
Таким образом, регламенты, обеспечивающие проведение мониторинга (регламенты взаимодействия органов, порядка стратегического управления и т.д.) у 60% проанализированных городов отсутствуют как на официальных сайтах, так и в правовых базах, что говорит о непроработанности данного вопроса либо о закрытой политике Администрации города.
2.2. Организационная схема
Показатель 2.2.1: Наличие организационной схемы
Организационная схема позволяет визуально понять элементы мониторинга, взаимодействие организационных структур, их роли и значимость в процессе мониторинга реализации Стратегии.
Концептуальная схема мониторинга Стратегического плана разработана лишь в г. Хабаровск (Рис. 5).
В остальных городах схема либо отсутствует (Санкт-Петербург, Новосибирск, Казань, Пермь), либо разработана более общая схема стратегического управления, формирования стратегических документов и инструментов реализации (Екатеринбург, Череповец, Сургут, Дзержинский, Южно-Сахалинск).
Отсутствие схемы, описывающей взаимодействия различных органов между собой по вопросам мониторинга реализации стратегии, говорит об отсутствии системного подхода к данному вопросу, несогласованности и хаотичности действий при проведении мониторинга, что, в конечном итоге, снижает его качество, искажает общую картину хода реализации стратегии и, соответственно, ведет к неправильным управленческим решениям, принятым на его основе.
Оценка организационных мероприятий (использование организационно-экономических, нормативно-правовых и др. механизмов)
Функциональный анализ (реализация направлений, проектов и мероприятий)
Индикативный (параметрический) анализ (сбор показателей, их сопоставление с ретроспективными данными и прогнозными оценками)
Общественная активность (оценка участия общественных некоммерческих организаций, населения, бизнеса в реализации Стратегического плана)
Социологические оценки (учет мнения жителей города, бизнесменов, работников городской администрации и др.)
Стратегический
план развития
Хабаровска
Рис. 5. Концептуальная схема мониторинга Стратегического плана устойчивого развития г. Хабаровска до 2020 г.
Показатель 2.2.2: Ответственные органы и их функционал
Стратегическими вопросами, в том числе и проведением мониторинга реализации Стратегии, занимаются структурные подразделения Администрации города: в Казани, Южно-Сахалинске - комитеты; в Перми, Сургуте – департаменты; в Новосибирске, Хабаровске – управления; в Екатеринбурге, Череповце, Дзержинский – отделы.
В тоже время в Санкт-Петербурге мониторинг осуществлялся группой аналитиков и проектным бюро "Стратегический план для Санкт-Петербурга".
Функционал административных структур кардинально ничем не отличается: сбор, анализ и обработка информации, а также вносят предложения по корректировке Стратегии.
Для эффективного стратегического управления созданы разного рода общественные советы: в Санкт-Петербурге (Генеральный совет, Исполнительный комитет); в Екатеринбурге (Программный и Координационный советы); в Новосибирске (Координационный совет); в Сургуте (Городской совет, Координационный штаб, Рабочие группы): в Южно-Сахалинске (Генеральный совет, Общественный и Экспертный совет); в Хабаровске (Общественный совет).
Функционал общественных советов в целом состоит в принятии управленческих решении (о корректировке, пролонгации и актуализации Стратегии).
Вопросами мониторинга реализации занимаются как административные, так и общественные структуры в следующих городах: Санкт-Петербурге, в Екатеринбурге, Новосибирске, Сургуте, Южно-Сахалинске и Хабаровске.
В проанализированных городах наблюдается конфликт интересов: мониторинг реализации стратегии проводят административные структуры города (Исключение – Санкт-Петербург, Хабаровск, Южно-Сахалинск), которые принимали участие в ее реализации.
Более того, общественный контроль, представленный общественными советами, не принимает участия в мониторинге реализации стратегии, а только принимает управленческие решения, основываясь на отчетах о мониторинге.
Таким образом, можно говорить об отсутствии реального независимого контроля за ходом реализации стратегических планов (отсутствии независимого аудита).
Такая ситуация существенно повышает риски оппортунистического поведения органов Администрации города, ведет к снижению эффективности стратегического планирования и росту риска принятия ошибочных управленческих решений.
2.3. Процедуры
Показатель 2.3.1: Регламентация процедуры проведения мониторинга
Регламентация процедуры проведения мониторинга проведена, согласно имеющейся информации, в Южно-Сахалинске, Хабаровске и в Санкт-Петербурге, поскольку в данных городах принято Положение о мониторинге реализации Стратегии и разработана методика.
В Екатеринбурге процедуры проведения мониторинга описаны в Положении о муниципальной статистической информации в муниципальном образовании "город Екатеринбург". Данное Положение согласно ст.1.1 определяет порядок формирования, сбора, предоставления и использования муниципальной статистической информации в муниципальном образовании "город Екатеринбург"[21].
В Сургуте Порядок организации стратегического управления регламентирует функции и полномочия органов стратегического управления, по которым можно понять о том, кто выполняет ту или иную процедуру, однако четкое определение процедуры не прописано.
В остальных городах мониторинг реализации Стратегии регламентирован только в Положениях о департаментах (управлениях, отделах, комитетах), в частности в функциях и полномочиях.
Низкий уровень регламентации процедур проведения мониторинга, в большинстве случаев, описанных только в функциях и полномочиях конкретного департамента, ведет к риску непроведения или, как минимум, не качественного проведения процедуры мониторинга.
Показатель 2.3.2: Сбор и обработка информации для мониторинга
В Стратегических планах городов указаны источники получения информации, в некоторых указаны периодичность сбора информации и проведения мониторинга.
В качестве источников получения информации в целом выступают данные территориально органа статистики, ведомственной статистической отчетности, данные отслеживания состояния общественного мнения (социологические исследования, телефонные "горячие линии", интернет-опросы и т.д.). Более полный список источников представлен в г. Санкт-Петербурге, где анализировались также СМИ, данные предприятий и учреждений, вовлеченных в данный процесс, данные Министерства экономического развития РФ и т.д.
В таких городах как Казань, Дзержинский и Сургут основным источником информации для проведения мониторинга являются данные территориальных органов статистики. Сбор информации проходит ежеквартально.
В Хабаровске и Южно-Сахалинске, согласно их методикам проведения мониторинга, зарегламентированы процедуры и назначены ответственные. Сбор информации осуществляют структурные подразделения Администрации по курируемым направлениям. Периодичность сбора информации составляет раз в полгода.
Нельзя не отметить ошибочное утверждение, которое было определенно во время исследования Положений о мониторинге Хабаровска и Южно-Сахалинска. При определении источника информации в связи с отсутствием статистической информации по некоторым индикаторам в г. Хабаровске и г. Южно-Сахалинске, было принято следующее решение - могут быть использованы показатели, характеризующие развитие Хабаровского края, Сахалинской области в целом. Данное решение привносит неточность расчетов и приблизительность полученных результатов. Города, являясь областными центрами, определяют тенденции, которым будут следовать другие города, а не наоборот.
Таким образом, основным источником получения информации для мониторинга являются данные статистики, которые не в полной мере отражают текущую ситуацию. Следовательно, важным элементом мониторинга должна стать обратная связь с населением (основным стейкхолдером): постоянное отслеживание общественного мнения. Социологические исследования, основанные на изучении мнения жителей города, частных предпринимателей, работников администрации, интернет-форумы являются источниками получения необходимой информации и выяснения проблемных моментов. В ходе исследования, выяснилось, что в методике мониторинга Хабаровска и Южно-Сахалинска разработаны анкеты для проведения социологических опросов. По остальным городам информация отсутствует.
Показатель 2.3.3: Принятие управленческого решения
Хотя информация об алгоритме принятия управленческого решения отсутствует в ряде городов, можно составить общую картину данного процесса.
Сводный отчет, содержащий выводы о степени реализации и предложения по корректировке по целям, задачам, мероприятиям, формирует ответственный орган (комитет экономики, управление экономического развития).
Данный отчет направляется мэру города, а также в организационные структуры стратегического планирования (Генеральный совет, Общественный, Экспертный совет).
Обоснованные направления корректировки основных положений Стратегии утверждаются Генеральным советом либо на заседании Городской Думы.
Как уже упоминалось выше, в такой системе возникает конфликт интересов: мониторинг реализации стратегии проводит орган, который непосредственно сам участвовал в ее реализации.
Положительным моментом является то, что в принятии управленческого решения участвует представители общества, однако общественные советы не обладают достаточным уровнем компетентности, чтобы верифицировать данные, представленные в отчете.
Таким образом, складывается ситуация полного отсутствия контроля за реализацией стратегии: администрация города разрабатывает стратегию, администрация города реализует стратегию, администрация города проводит мониторинг реализации стратегии, администрация города принимает управленческие решения.
В такой ситуации риск не реализации или, как минимум, ее некорректной реализации очень высок.
2.4. Результаты мониторинга
Показатель 2.4.1: Публикация отчетов
Результатом проведенного мониторинга реализации стратегии является опубликованный отчет.
Публикация отчетов зафиксирована в Положениях о мониторинге (Санкт-Петербург, Южно-Сахалинск, Хабаровск), а также упоминается в Стратегических планах (Дзержинский, Череповец, Пермь, Новосибирск, Екатеринбург). Что касается Сургута, то в Стратегии о мониторинге реализации информация отсутствует.
Необходимо отметить, что в каждом городе ежегодно публикуются итоги социально-экономического развития в соответствии с ежегодным планом социально-экономического развития. Однако отчет о реализации Стратегии в большинстве городов публикуется отдельно (Санкт-Петербург, Новосибирск, Череповец, Южно-Сахалинск, Хабаровск). Стратегия реализуется, в данном случае, как отдельный параллельный проект, что порождает дублирование функций (например, формирование двух отчетов).
Особого внимания заслуживает опыт Екатеринбурга: отчет об итогах социально-экономического развития сформирован с учетом реализации Стратегии. По каждому стратегическому направлению делается вывод о достижении стратегических целей, решению задач и реализации мер. Выводы подкрепляются расчетом показателей. Муниципальное управление осуществляется полностью с помощью инструментов стратегического управления.
Таким образом, отчет о мониторинге реализации стратегии города, даже будучи зафиксированным в нормативно-правовых актах, не создается, или не публикуется в открытом доступе, также в большинстве случаев он подменяется отчетом о социально-экономическом развитии города, в котором не отражены все моменты, связанные со стратегией города, что искажает картину хода ее реализации.
Показатель 2.4.2: Регулярность опубликования отчетов
В большинстве Стратегических планов зарегламентирована публикация отчетов раз в год. Исключение составляет Санкт-Петербург: отчет публиковался раз в полгода. Промежуточные результаты отражались в ежеквартальной отчетности.
Такая периодичность публикации отчетов позволяет с достаточной частотой обновлять видение текущей ситуации города и принимать взвешенные управленческие решения.
Также необходимо отметить, что в Казани отчеты о ходе реализации Стратегии публиковались до 2006 года. На сегодняшний день публикуются итоги социально-экономического развития.
2.5. Оценка
Показатель 2.5.1: Проведение оценки
Оценка, проводимая на основе мониторинга, является важным инструментом реализации Стратегического плана. По результатам оценки решается следующие задачи: анализ причин успеха и неудачи выполнения Плана, корректировка плана действий, программ и проектов, направлений, целей, задач и мероприятий, а также анализируется эффективность организации реализации Плана.
Оценка предусмотрена во всех городах, за исключением Казани и Сургута.
Оценка проводится ежегодно в г. Пермь, каждые 5 лет в г. Санкт-Петербурге, г. Новосибирске, Екатеринбурге, Череповце. В Хабаровске, Южно-Сахалинске и Дзержинский не указана регулярность проведения оценки, однако, отмечено, что оценка проводится по результатам мониторинга.
В Хабаровске, Южно-Сахалинске, Санкт-Петербурге мониторинг и оценка Стратегического плана осуществляется с привлечением внешней независимой организации, являющейся экспертом с большим опытом в данной области, что решает проблему конфликта интересов, описанную выше.
Оценка реализации стратегии раз в 5 лет, превалирующая среди проанализированных городов, не позволяет с необходимой скоростью реагировать на изменения во внешней среде.
Проведение оценки зафиксировано в документах во всех анализируемых городах, однако оценка по имеющимся открытым данным не проводится.
Показатель 2.5.2: Актуализация и пролонгация
На сегодняшний день Стратегические планы таких городов как: Новосибирск, Екатеринбург, Череповец, Хабаровск, - были актуализированы и пролонгированы. Намечается актуализация стратегии развития г. Казани, поскольку Стратегия носит декларативный характер и не реализуется с 2007 года.
В Санкт-Петербурге, Екатеринбурге, Новосибирске, Череповце актуализация проходит раз в 5 лет по итогам мониторинга, а документы, принятые во исполнение стратегии, корректируются по мере необходимости.
Результаты анализа и предложения по корректировке стратегий и иных стратегических документов выносятся на обсуждение общественности и утверждаются городскими Думами (Череповец, Пермь), либо общественным советами (Программным советом (Екатеринбург), Генеральным советом (Санкт-Петербург, Южно-Сахалинск), Общественным советом (Хабаровск).
В Екатеринбурге также приняты методические рекомендации по разработке, актуализации и пролонгации стратегических проектов.
Процесс актуализации Стратегии г. Сургут и иных документов не представлен. В Стратегии г. Дзержинский по результатам оценки возможна корректировка, однако, документы, обеспечивающие процесс актуализации, не приняты.
Хотя политика актуализации стратегии по мере необходимости снижает издержки города, однако это не позволяет поддерживать стратегический документ в актуальном состоянии.
В организационном блоке был подробно рассмотрен вопрос об организации системы мониторинга в исследуемых городах. Для проведения эффективного мониторинга необходимо нормативно-правовое обеспечение. Формальный документ (Положение о мониторинге) и детально проработанные регламенты позволяют запустить мониторинг и сделать Стратегию работающим документом.
Организация мониторинга реализации стратегии городов находится на низком уровне, который позволяет говорить о существовании высоких рисков оппортунистического поведения со стороны администрации города, а также о высоком риске нереализации или не полной реализации стратегии.
Так в частности: в городах отсутствует документ, регламентирующий проведение мониторинга, не описаны процедуры и схемы взаимодействия органов власти по вопросам мониторинга, существует конфликт интересов при проведении мониторинга.
Тем не менее, можно отметить хороший опыт организации системы мониторинга реализации Стратегии в городах: г. Санкт-Петербург, Екатеринбург, Новосибирск, Череповец, Южно-Сахалинск, Хабаровск.
Проанализировав организационные моменты, перейдем к анализу содержательного блока мониторинга: рассмотрим ключевой элемент мониторинга – индикаторы.
Блок 3. Содержание мониторинга
3.1. Состав индикаторов
Показатель 3.1.1: Разработанность системы индикаторов
Система индикаторов в каждом городе отличается, что затрудняет сравнение социально-экономического развития городов.
Мониторинг реализации Стратегии г. Сургут, г. Дзержинский и г. Казань осуществляется по индикаторам социально-экономического развития и целевым индикаторам программ. С одной стороны, применение данной системы индикаторов позволяет оценить степень воздействия стратегии на текущее развитие города. С другой стороны, данная система не отражает достижения стратегических целей по ключевым направлениям, а также не учитывает реализацию мер и мероприятий.
Интересен опыт Санкт-Петербурга, Новосибирска и Екатеринбурга. Система индикаторов Стратегического плана Санкт-Петербурга делилась на индикаторы достижения стратегической цели (индикаторы социально-экономического развития), индикаторы по основным направлениям, индикаторы реализации мер, а также показатели, влияющие на степень реализации Стратегии.
Система индикаторов Новосибирска соответствует дереву целей стратегического плана. Стратегическая цель достигается посредством достижения стратегических подцелей, последние, в свою очередь, делятся на задачи, для которых разработаны индикаторы по двум сценариям: инерционный и оптимистический.
Разработанное «дерево целей» имеет шесть уровней иерархии. С помощью удельных весов контролируется степень достижения стратегических подцелей основных направлений, а также степень достижения стратегической цели. Тем самым, формируется иерархически увязанная, проработанная система индикаторов. Эксперты расставляют удельные веса в соответствии с приоритетами развития, что также обеспечивает уникальность и гибкость в выборе и постановке акцента на ключевых направлениях развития. Однако набор показателей достаточно типичный.
Опыт Екатеринбурга позволяет совместить индикаторы стратегических направлений с индикаторами реализации стратегических программ. Таким образом, деление на индикаторы стратегических направлений проходит по двум сценариям: сценарию инерционного развития и сценарию реализации программных мероприятий.
Индикаторы Стратегии г. Перми и г. Череповца делятся на индикаторы достижения цели и индикаторы основных направлений. Опыт Череповца известен тем, что была разработана сбалансированная система целевых показателей (ССЦП).
Системы индикаторов Стратегического плана г. Хабаровска и Стратегии г. Южно-Сахалинска идентичные. Деление на показатели эффективности реализации Стратегии (основные и вспомогательные); показатели эффективности реализации по стратегическим целям и основным направлениям (дополнительные); показатели для расчёта интегральной оценки социально-экономического развития города Южно-Сахалинска в сравнении с другими городами. Данная система индикаторов отличается от вышеописанных, однако, по мнению экспертов, до конца не проработана. Эксперты отмечают отсутствие причинно-следственных связей между стратегическими направлениями и предложенными показателями, отсутствие индикаторов в муниципальной статистике. Более того, сопоставление уровня социально-экономического развития городов-конкурентов методом Паттерн не корректно, поскольку он не позволяет сравнить динамику.
Таким образом, системы индикаторов в исследуемых городах отличаются друг от друга (по набору показателей, по подходу формирования), что вызывает трудности в их сравнении. Применение индикаторов СЭР для мониторинга реализации Стратеги не позволяет оценить эффективность реализации задач и мероприятий, а позволяет лишь сформировать общую картину происходящих изменений.
Показатель 3.1.2: Системность
На основе рассмотренных выше систем индикаторов, можно сделать вывод, что признак иерархичности в системе индикаторов присутствует в Стратегиях следующих городов: Санкт-Петербурга, Новосибирска, Череповца, Екатеринбурга и Перми. Данные города разработали собственную систему индикаторов, увязанную в иерархическую систему.
Системы индикаторов в оставшихся городах отличаются низкой проработанностью (системностью), что ставит под сомнение корректность управленческих решений, основанных на данных системах.
Показатель 3.1.3: Количество индикаторов
В каждом городе для целей мониторинга используется разное количество индикаторов. Меньше всего индикаторов насчитывается в Стратегии г. Череповца -32. Самое большое количество индикаторов в Стратегическом плане Новосибирска - 247.
Каждый индикатор должен быть привязан к задаче и характеризовать ее выполнение. При этом система индикаторов не должна быть громоздкой и затратной, но в тоже время, она должна отражать полную картину.
Оптимальным количеством представляется количество индикаторов Стратегического плана Екатеринбурга – 120 (по основным направлениям).
Большая дисперсия количества индикаторов мониторинга в рассматриваемых городах только подтверждает тезис об отсутствии общего системного подхода к разработке систем мониторинга. Большое количество индикаторов затрудняет процесс мониторинга, необходимо соблюдать баланс информативности и технической возможности работать с данной системой показателей.
Показатель 3.1.4: Обоснование и интерпретация индикаторов (источник, формула, периодичность)
Каждый город представляет систему индикаторов в собственном формате. В основном он включает: наименование показателя, единицу измерения, сценарий, ожидаемые результаты (целевые ориентиры с разбивкой по пятилетиям).
В Хабаровске для каждого показателя также определен источник информации и подразделение, ответственное за сбор информации и расчет показателя.
Разрозненность форм предоставления индикаторов затрудняет сравнение, а непроработанность формата представления индикаторов усложняет процесс мониторинга ввиду отсутствия необходимой информации.
Показатель 3.1.5: Стандартные и нетипичные индикаторы (индикаторы стратегической цели и основных направлений)
К стандартным показателям относятся показатели социально-экономического развития, которые не отражают реального результата выполнения Стратегического плана, а только анализируют общее текущее состояние города (например, система индикаторов Сургута, Дзержинский, Казани).
К нетипичным индикаторам относятся индикаторы стратегической цели, стратегических направлений и реализации мер (мероприятий), характеризующие эффективность их достижения. Например, интегральные показатели, показатели социологического обследования, показатели ведомственной статистики.
Системы индикаторов Новосибирска, Екатеринбурга, Санкт-Петербурга, Череповца, Хабаровска, Южно-Сахалинска в той или иной степени содержат как типичные показатели, так и нетипичные.
Индикаторы достижения стратегической цели г. Череповца состоят из двух нетипичных показателя: индекс качества жизни, оценка горожанами степени комфортности проживания в городе (социологически опрос). По основным направлениям к нетипичным индикаторам можно отнести: оценку горожанами возможности самореализации в городе (балл); оценку бизнесом условий получения кредита.
К нетипичным показателям Екатеринбурга можно отнести показатели по направлению "Генеральный план города Екатеринбурга - город для человека".
Наличие в каждом городе своих уникальных, нетипичных индикаторов мониторинга реализации стратегии позволяет более точно определить достижение цели, задачи, то есть максимально адаптировать систему индикаторов к потребностям конкретного города и его стратегии. С другой стороны, это осложняет сравнение систем индикаторов между городами.
3.2. Качество информации по индикаторам
Показатель3.2.1: Формат представления результатов (отчеты, таблицы)
Представление результатов в формате отчета об итогах социально-экономического развития города осуществляется в таких городах как Казань, Сургут, Дзержинский. Екатеринбург (итоги СЭР включают сводный отчет о реализации стратегии). Также Сургут представляет информацию об итогах социально-экономического развития города в виде презентации.
Представление результатов в виде отчета об итогах выполнения Стратегического плана выполняется в Санкт-Петербурге, Новосибирске, Череповце, Хабаровске и Южно-Сахалинске.
Также в отчетах г. Санкт-Петербурга, Екатеринбурга, Хабаровска и Южно-Сахалинска результаты индикаторов представлены в таблицах.
В целом информация о реализации Стратегии предоставляется в виде отчетов.
Показатель 3.2.2: Публичность и открытость представления результатов
Во всех городах отчеты (Итоги социально-экономического развития) выкладываются на официальные сайты, то есть принципы публичности и открытости соблюдаются. Отчеты выложены, но не по всем годам.
Что касается отчетов о реализации Стратегии, то они опубликованы в г. Санкт-Петербурге, в Екатеринбурге (вместе с итогами СЭР), Хабаровске, Южно-Сахалинске, Новосибирске, однако также не за все года. В г.Череповце опубликованы только итоги реализации Стратегии за 10 лет, промежуточные сводные отчеты отсутствуют. Отчеты о ходе реализации Стратегии Казани не представлены на сайте.
Необходимо также отметить, что существуют определенные трудности процедуры поиска отчетов, что в свою очередь снижает эффект публичности и открытости.
Показатель 3.2.3: Степень заполнения (%), глубина ретроспективы
Формат предоставления результатов мониторинга реализации Стратегии в виде заполнения таблицы позволяет посчитать процент заполнения индикаторов значениями только в трех городах: в Санкт-Петербурге, г. Южно-Сахалинске и г.Хабаровске. В остальных городах результаты представлены в виде анализа, что вызывает трудности при расчете процента заполнения.
В Санкт-Петербурге степень заполнения по стратегической цели и основным направлениям составляет 85-90%, глубина ретроспективы - 12 лет.
В Южно-Сахалинске степень заполнения по основным и вспомогательным показателям составляет 64%, по дополнительным – 83%, по интегральному показателю- 55%, при этом глубина ретроспективы составляет 2 года.
В Хабаровске степень заполнения по основным и вспомогательным - 100%, по дополнительным - 76,3%, для расчета интегрального показателя - 88%, глубина ретроспективы 3 года.
Средняя степень заполнения индикаторов значениями позволяет сделать вывод, что возникают трудности при сборе необходимой информации, либо в рамках муниципальной статистики города данные показатели не рассчитываются.
Что касается глубины ретроспективы, то она отличается не только по городам но и по индикаторам одного города в силу разных возможностей муниципальной статистики.
Показатель 3.2.4: Аналитическая обработка (графики, диаграммы, анализ (сравнение с целевыми значениями))
В большинстве городов отчеты включают графики, диаграммы, таблицы. Сравнение фактических значений с целевыми значениями проводится в отчетах городов, имеющих собственную систему индикаторов реализации Стратегии (Санкт-Петербург, Новосибирск, Екатеринбург, Череповец, (отчеты не опубликованы), Хабаровск, Южно-Сахалинск).
Особого внимания заслуживает опыт Екатеринбурга. В отчете проводится анализ достижение целевых значений по основным направлениям (присутствуют графики, таблицы, диаграммы), сравнение с показателями региона и РФ, сравнение социально-экономического развития г. Екатеринбурга с другими городами - миллионниками.
Показатель 3.2.5: Анализ успеха, разработка рекомендаций
Анализ успеха реализации Стратегии и разработка рекомендаций осуществляется в Новосибирске, Екатеринбурге, в Санкт-Петербурге, Хабаровске, Южно-Сахалинске и в Череповце.
Анализ успеха наилучшим образом проводится в г. Екатеринбурге. Он выполняется с помощью интегрированного рейтингования районов по показателям социально-экономического развития, в том числе для выявления закономерности проводится сравнение с результатами аналогичной оценки за предыдущий год.
В отчете Новосибирска анализ состоит в определении доли показателей, по которым результаты были достигнуты, достигнуты с превышением плановых значений, не достигнуты.
В Санкт-Петербурге разрабатывались рекомендации, определялись уроки опыта стратегического планирования. Успех анализировался с помощью следующих параметров: рост деловой активности, увеличение объема иностранных инвестиций, рост реальных доходов граждан.
В большинстве проанализированных городов не проводится анализ успеха реализации стратегии, что, в свою очередь, сводит на нет все усилия по проведению мониторинга.
Уровень содержания мониторинга реализации стратегических планов можно охарактеризовать как удовлетворительный. Системы индикаторов большинства городов не увязаны в иерархическую систему, имеют разный формат представления, характеризуются средней глубиной заполнения. Поиск отчетов по реализации Стратегии затруднен. Аналитическая обработка, анализ успеха и рекомендации присутствуют не во всех отчетах.
|
