Глава 1. Основные подходы разработки системы мониторинга реализации СП социально-экономического развития городов.
1.1.Теоретико-методические основы разработки системы мониторинга
Результаты социально-экономического развития муниципальных образований на современном этапе зависят от применяемых управленческих технологий. Опыт зарубежных и российских городов показывает, что наиболее распространенным и востребованным инструментом муниципального управления является стратегическое управление. Города пытаются перейти от структурно-функционального (ситуационного) управления к долгосрочному планированию, разрабатывая плановые документы: концепции, стратегии, стратегические планы, планы и программы социально-экономического развития.
На сегодняшний день количество разработанных Стратегий (Стратегических планов) в российских городах внушителен, однако, большинство из них носит лишь декларативный характер. Соответственно успех реализации Стратегического плана (Стратегии) зависит не только от качественно разработанного документа, но и от механизмов реализации.
В зарубежной и отечественной литературе большое внимание уделяется проблеме разработки механизмов реализации стратегических планов. Одним из слабо развитых элементов стратегического управления является мониторинг. Тем самым, роль мониторинга, как одного из неотъемлемых инструментов реализации стратегических планов, российскими городами должным образом недооценена.
Рассмотрим роль мониторинга в процессе стратегического управления.
Роль и важность проведения мониторинга реализации стратегических планов была осознана за рубежом в конце прошлого столетия.
Опыт зарубежных стран с развитой экономикой уже с середины XX в. демонстрировал широкое использование плановых инструментов в процессе управления городами, вполне, как оказалось, совместимое с рыночными принципами [25, с. 2,3].
Особенно активно принципы и идеи стратегического планирования в городах и регионах начали применяться на Западе в последнее двадцатилетие XX в., когда на смену концепции стратегического планирования пришло стратегическое управление, как более широкая концепция, включающая вопросы реализации и стратегический контроль.
Одним из первых исследователей, акцентирующих внимание ученых и практиков на проблеме управления реализацией стратегий, был американский исследователь И. Ансофф.
И. Ансофф в своих трудах особое внимание уделяет адаптации стратегий изменениям в процессе их реализации, обосновывает необходимость мониторинга и оценки стратегий, а также объясняет, как стратегия, являясь инструментом управления, встраивается в процесс оперативного управления и планирования.
Под стратегическим планом (стратегией) И. Ансофф понимает инструмент, который самостоятельно трансформируется под влиянием изменений, происходящих во внешней и внутренней среде (Ансофф, 2009). Постоянные трансформации, предполагая изменение целей, задач, мероприятий по их реализации, делают стратегический план рабочим документом. Следовательно, документ должен содержать механизм отслеживания текущей ситуации, который обеспечит обратную связь и трансформацию.
От точного сканирования среды зависят вносимые изменения в план и методы его реализации. И. Ансофф выделяет следующие источники информации, которые влияют на весь процесс стратегического управления: внутренний прошлый опыт организации, позволяющий обеспечить прогнозирование тенденций посредством экстраполяции; индикаторы внешней среды, показывающие отклонения от результатов; ресурсы, возможности и компетенции.
К подобным выводам последовательно приходят и другие известные ученые: Г. Минцберг, П. Друкер Д., А. Томпсон и др. – они фокусируют внимание на проблемах реализации стратегий развития, а именно на особенностях адаптации стратегии к изменениям посредством механизма мониторинга и оценки.
Также делают акцент на непрерывном цикличном характере стратегического управления, которое не заканчивается разработкой системы мониторинга и оценки, а затем и «корректировкой» (пересмотром стратегического плана каждые 5 лет). В следующем цикле определяются новые приоритеты и цели, и разрабатывается соответствующая стратегия (стратегический план).
Таким образом, мониторинг играет большую роль, обеспечивая непрерывный циклический характер стратегическому планированию.
Что касается российской действительности, то взгляд на явление мониторинга сложился следующим образом.
Формирование методических основ проведения мониторинга реализации стратегического плана находится на начальном этапе. В основном, российские исследователи делали акцент на формировании системы мониторинга социально-экономического развития, а также на мониторинге реализации программ и проектов.
Так, Д.С. Львов определяет мониторинг как процесс непрерывного наблюдения за внедрением намеченных мероприятий и анализа причин их невыполнения (Львов, 2005).Также определяет цель мониторинга: решение проблем на основе организационного контроля выполнения целевых комплексных программ в условиях временных и ресурсных ограничениях.
Несмотря на то, что в его монографии излагаются методические основы проведения мониторинга комплексных программ, данный подход представляет интерес.
По мнению Г.Ю. Ветрова, ключевым условием успешного мониторинга реализации программы является выбор индикаторов. Каждая муниципальная программа имеет цель или несколько целей, достижение которой приурочено к определенному времени. Каждой цели соответствуют определенные индикаторы (один или несколько). Целевые значения индикаторов программы определяются на основе прогноза, а фактические – на основе мониторинга. (Ветров, 2009).
Следовательно, особое внимание при разработке мониторинга необходимо обратить на выбор индикаторов и определении целевых значений.
В целях данной работы остановимся подробнее на рассмотрении понятия мониторинга.
Стоит отметить, что в российском законодательстве, а также в научных кругах отсутствует единое общепринятое определение понятия мониторинг стратегического плана (либо стратегический мониторинг).
В научной литературе понятие «мониторинг» трактуется исходя из этимологии слова, обозначающего «предостережение, наблюдение, отслеживание» (Рычихина, 2010).
Изначально задача мониторинга социально-экономического развития городов заключалась в пассивном наблюдении и фиксации изменений в социально-экономических процессах. Далее он применялся с целью анализа текущего состояния, отслеживания и прогнозирования тенденций развития.
Так, например, Когут А.Е. и Рохчин В.С. под мониторингом понимают систему наблюдения, оценки и прогноза экономической и социальной обстановки, складывающейся на территории (Когут, Рохчин, 1995). Однако на сегодняшний день данное определение не отражает всей сущности мониторинга.
Сегодня мониторингу социально-экономического развития городов отводится особая, новая роль в связи с появлением и широким применением инструментов стратегического планирования. Мониторинг представляет собой способ контроля над ситуацией, выявления причин расхождения между существующими показателями и плановыми социально-экономическими параметрами развития (Фондукова, 2011).
Достаточно полно отразил сущность и роль стратегического мониторинга А.Н. Герасимов. Автор под «стратегическим мониторингом» понимает деятельность по периодическому сбору и анализу информации посредством специально разработанной системы показателей для формирования стратегических планов и последующего контроля над их реализацией (Герасимов, 2005). Данная деятельность позволяет получить информацию о текущей ситуации в муниципальном образовании, определить проблемы в области социально-экономического развития и отследить изменения в результате выполнения планов развития, и в то же время обеспечить население и все заинтересованные стороны достоверной, полноценной, легко интерпретируемой информацией (Герасимов, 2005).
Также необходимо отметить, что сегодня часто происходит смешение и подмена понятий мониторинга и оценки, не смотря на их принципиальные отличия.
Мониторинг проводится регулярно и описывает ход реализации плана по поставленным целям, задачам и мероприятиям, является базой для проведения оценки. Оценка характеризует выполнение целей, задач и мер на важных этапах реализации плана, предполагает более глубокий анализ информации, основанный на экспертном мнении.
Подмена понятий происходит, поскольку и мониторинг и оценка – это инструменты или механизмы, обеспечивающие управление процессом стратегического планирования, с целью поиска оптимальных путей реализации стратегического плана развития города.
Таким образом, мониторинг СП – это механизм регулярного наблюдения за процессом реализации стратегического плана посредством сбора и анализа информации и расчета определенного набора индикаторов, который обеспечивает обратную связь о возникающих проблемах и эффективности реализации плана.
Рассмотрев понятие и роль мониторинга, определим его место в стратегическом управлении. Более наглядно место мониторинга представлено на Рис. 1.
Рис. 1. Место мониторинга в рамках стратегического управления системы
Как видно (из рис. 1) мониторинг оказывает влияние на все элементы стратегического управления с помощью получения информации и обратной связи в виде корректировки, обновления, уточнения и совершенствования.
Таким образом, основной целью мониторинга является обеспечение реализации и постоянной актуальности стратегических планов развития города. Для достижения цели в ходе мониторинга решаются следующие задачи [36, с.106]:
стимулирование реализации плана и отдельных мероприятий;
оценка степени достижения стратегической цели и целей стратегического плана;
информирование с целью принятия решения о распределении ресурсов и корректировке целей;
оценка степени реализации мер и их корректировка;
поддержка структуры стратегического планирования в рабочем состоянии.
Благодаря решению вышеперечисленных задач мониторинг служит механизмом обратной связи и позволяет превратить план в действующий рабочий документ[36, с.107].
Ключевым элементом разработки системы мониторинга является формирование адекватной системы показателей (индикаторов).
Мониторинг представляет процесс, состоящий из определенных этапов: определение индикаторов на основе поставленных целей и задач, сбор информации, расчет значений индикаторов, сравнение с целевыми значениями и принятие управленческих решений.
В зарубежной литературе под индикатором понимается модель, которая упрощает цели и задачи до определенного количества измерителей и характеристик. Следовательно, основной признак индикатора заключается в его привязке к целям и задачам, а иерархия индикаторов строится на базе «дерева целей».
Отбор индикаторов для мониторинга плана – сложный процесс, от которого зависит объективность и выводы относительно эффективности реализации мероприятий.
Анализ практики показывает, что для разработки мониторинга реализации плана используются разные группы индикаторов и методики расчета. Каждый город разрабатывает собственный подход либо адаптирует успешный опыт других городов, как российских, так и зарубежных.
Существует следующая классификация индикаторов: целевые индикаторы и индикаторы управления планом (Белкина, 2010).
Целевые индикаторы характеризуют реализацию целей, задач и мероприятий плана, которые делятся на соответствующие группы: ключевые, основные и вспомогательные индикаторы. Целевые индикаторы в основном имеют количественный характер.
Индикаторы управления стратегическим планом включают две группы: индикаторы оценки качества планового документа, которые учитывают полноту выполненных подготовительных работ (индикаторы полноты проведения социально-экономического анализа, индикаторы обоснованности определения рейтинга города, индикаторы участия гражданского общества) и индикаторы, оценивающие административную и нормативно-правовую поддержу реализации плана (индикаторы управления реализацией плана). Данная категория индикаторов носит качественный характер (Белкина, 2008).
Данная группа индикаторов достаточно детализирована и позволяет провести тщательный качественный мониторинг, а также выявить трудности реализации в определенной области. Однако данная классификация имеет свои минусы: затратность проведения (организационная, финансовая и т.д.), трудности сбора информации, а также способна затянуть процесс мониторинга.
Также сформирована традиционная классификация индикаторов. Выделяют две группы индикаторов: индикаторы достижения стратегической цели и индикаторы решения задач.
Первая группа индикаторов, связана непосредственно со стратегией и представляет собой классические показатели социально-экономического развития города (объем инвестиций, население и т.д. ). Группа индикаторов отражает эффект от реализации стратегии.
Индикаторы решения задач характеризуют результаты выполнения задач. Для каждой задачи разрабатывается свой индикатор или несколько индикаторов.
Индикаторы должны соответствовать следующим определенным требованиям: измеримости, сопоставимости, чувствительности, доступности информации, простоты расчета, должен быть обеспечен баланс субъективных и объективных индикаторов (Ветров, 2009).
Измеримость необходимое требование для обеспечения объективной оценки достижения стратегической цели. Измеримость заключается в применении количественных индикаторов. Для каждого индикатора на этапе разработки Стратегии определяется базовое значение и целевое значение, которое необходимо достигнуть. Кроме того, часто устанавливаются промежуточные целевые значения, характеризующие промежуточные результаты достижения цели или решения задач. Тем не менее, допускается использование качественных индикаторов.
Под сопоставимостью подразумевается возможность сравнения значений индикатора в разные период времени и сопоставления индикаторов с аналогичными индикаторами других городов. Для сравнения индикаторов между городами, следует применять индикаторы относительного характера, а не абсолютного.
Чувствительность характеризуется в способности индикатора реагировать на любое изменение состояния проблемы, то есть индикаторы должны точно отражать результат достижения цели либо решения задачи.
Доступность информации играет большую роль при расчете индикаторов. Получение информации для расчета индикатора должно проходить систематически с минимальными затратами. Поэтому в основном используют индикаторы, значения которых могут быть получены из статистических источников либо рассчитаны на основании имеющейся в них информации. Тем не менее, зачастую для получения необходимой информации приходится проводить социологические исследования.
Простота расчета заключается в использовании простых индикаторов, что ускоряет процесс мониторинга и способствует его прозрачности. Очень важно, чтобы значения были легко интерпретируемыми для формирования представления граждан о результатах достижения стратегической цели (решения задач).
Также при формировании системы индикаторов необходимо соблюдать баланс субъективных и объективных показателей. Не все ожидаемые результаты могут быть описаны объективными индикаторами. Часто возникает необходимость проведения социологических исследований в форме анкетирования, телефонного опроса и т.д. , что предполагает учет субъективных мнений граждан по определенному вопросу (удовлетворенность), а также экстраполяцию на всю совокупность населения или отдельные группы .
Связь мониторинга реализации СП с мониторингом социально-экономического развития. Применяемая в настоящее время система мониторинга социально-экономического развития не позволяет организовать сбор и анализ данных и, как следствие, затрудняет возможность построения планов и прогнозов социально-экономического развития муниципальных образований на основе исследования динамики изменения значений показателей их социально-экономического развития.
В результате приходим к следующим выводам:
Стратегический план – документ общественного одобрения приоритетных направлений развития территории, в котором осуществляется выбор оптимальной модели развития муниципального образования на основе комплексного анализа социально-экономической ситуации;
Мониторинг в процессе стратегического управления играет особую роль – обеспечивает постоянную актуальность плановому документу. На его основе проводится оценка и дальнейшая корректировка стратегического плана.
Мониторинг все чаще рассматривают как один из механизмов реализации стратегического плана, способ общественного контроля над процессом реализации намеченных мероприятий, а также результативностью деятельности администрации.
Мониторинг осуществляется с использованием различных методов сбора, обработки, анализа и представления информации. Источниками мониторинговой информации могут выступать результаты наблюдений, опросов, измерений, статистическая информация. Конкретные методы получения и работы с информацией определяются характером объекта и предмета мониторинга.
Для каждого выделенного объекта мониторинга должна быть разработана система показателей и индикаторов, а также стабильная схема, по которой через определённый период времени повторялось его проведение, что необходимо для наблюдения за объектом в динамике.
Результаты и выводы мониторинга представляют собой аналитическую основу для принятия управленческих решений ОМСУ и внесения необходимых корректировок в изначально сформулированные стратегические цели социально-экономического развития муниципального образования.
|
