1.2. Зарубежный опыт формирования мониторинга реализации стратегических планов
С целью определения подходов и методик, которые могут быть учтены при формировании системы мониторинга реализации стратегических планов развития российских городов, обратимся к зарубежной практике.
Впервые стратегическое планирование для развития городов стало использоваться в зарубежных странах. В Европе и Северной Америке концепции планирования социально-экономического развития стали применяться с 1970-х — 1980-х гг. в связи с обострением социальных и экономических проблем в мире, возникновением экономических кризисов, ростом урбанизации, ухудшением экологической обстановки. Управлять развитием городов стало намного сложнее, что потребовало разработки нового комплексного подхода. Города стали постепенно становиться самостоятельными субъектами. В связи с этим, стал увеличиваться размах конкуренции за финансовые, интеллектуальные, трудовые ресурсы как между городами в пределах страны, так и между городами разных стран. Стали активно использоваться плановые подходы вполне совместимые с рыночными принципами.
В западных странах стратегический план представляет собой общественный договор, на основе которого осуществляется планирование. Классическими успешными примерами реализации Стратегических планов в Европе являются Барселона, Мюнхен, Будапешт, Краков, Прага и т.д (76).
В 90-е годы в мировом менеджменте в связи с необходимостью адаптации организаций к меняющимся внешним условиям распространяется стратегическое управление, тем самым, возрастет роль мониторинга. Аналогично в управлении городским развитием данному механизму начинают уделять большое внимание.
Сегодня мониторинг и оценка являются одной из важных составляющих планов и программ в развитых странах Северной Америки и Европы. На их выполнение выделяются существенные средства (до 15% бюджета, предусмотренного для разработки плана). Что касается России, то после принятия первых стратегических планов развития городов, города стали только осознавать важность данного механизма.
Современное представление о механизмах реализации стратегий сформировались в 1990 г. под влиянием известных американских ученых Р. Каплана (профессора Harvard Business School) и Д. Нортона (президента консалтинговой фирмы Renaissance Solutions).
В процессе анализа ряда компаний и поиска ключевых факторов эффективности ученые выяснили, что наличие финансовых показателей не достаточно для определения эффективности деятельности организации. Таким образом, был разработан сбалансированный подход.
Balanced Score Card (далее BSC), разработанная Нортоном и Капланом, представляет собой систему стратегического управления организацией на основе измерения и оценки ее эффективности по набору показателей. Данная система включает не только финансовые показатели, но нефинансовые, такие как: отношение с клиентами, внутренние бизнес-процессы, обучение и развитие (Каплан, Нортон, 2005).
BSC представляет собой инструмент для трансформации стратегии в набор взаимосвязанных показателей, которые определяют долгосрочные цели и механизмы их достижения. Для визуального представления стратегии и разработки сбалансированной системы показателей была разработана карта стратегии. Карта стратегии используется для разработки BSC, которая, строго говоря, является инструментом мониторинга осуществления стратегического плана.
Ключевыми особенностями применения сбалансированного подхода являются (Каплан, Нортон, 2006):
система сбалансированных показателей разрабатывается по всем стратегически важным областям деятельности;
связь показателей с финансовыми результатами;
причинно-следственная связь стратегических задач и показателей.
Позднее BSC стал применять и государственный сектор. Р. Каплана в своей книге «Город Шарлотт» описывает применение ССП для реализации стратегии города (Kaplan, 1998). Город выбирает ряд стратегических направлений, в соответствии с которыми происходит распределение ресурсов. В качестве центрального звена, цели, выступает клиентская составляющая, остальные составляющие являются условиями ее выполнения, то есть средством реализации. Под обучением и развитием понимается улучшение работы аппарата управления, а под внутренними процессами - система организации управления реализацией стратегии внутри города. Далее каждый департамент в соответствии со своим направлением разрабатывает сбалансированную систему показателей, после чего, уточняется общая стратегическая карта города.
Сегодня многие федеральные ведомства, органы государственной власти и городские советы в США и других странах (в том числе и российские города) применяют ССП для стратегического управления. Так ССП применяют такие города, как: San Diego, Portland, Charlotte, Seattle, Minnesota, Olathe, Austin,Vsetнn. и другие.
Можно выделить следующие основные преимущества внедрения метода ССП в городское управление:
Ясность: стратегическая карта помещается на одну бумагу формата А4
Баланс: метод мобилизовал финансовые ресурсы, обучение и развитие, потребности граждан и внутренние процессы.
Измеримость: относительно небольшое количество критериев, с помощью которых можно легко следить за ситуацией.
Создание базы для формирования системы вознаграждения: измерение производительности и качества работы.
Таким образом, BSC представляет собой результат процесса планирования и управления. Он связывает стратегию и показатели деятельности и определяет их взаимозависимость. Формирует основу для согласования целей сотрудника с организационными целями. Тем самым, обеспечивая объективный способ измерения производительности, а также клиентоориентированность.
Применение BSC для реализации стратегии предполагает разработку системы показателей, необходимых для точного определения целей, задач, мероприятий, то есть для измерения результатов деятельности. Измерение результативности стало отдельным направлением в теории и практике планирования. Оценка результативности программ и проектов получила широкое распространение, как за рубежом, так и в России.
Принципы измерения результативности были заложены еще в 50-е г. Однако в 70-е г. интерес к оценке по результатам был довольно низким: только несколько годов – Шарлотта (Северная Каролина), Дейтон (Огайо) и Саннивейл (Калифорния) - стали проводить регулярный мониторинг результативности (Хатри, 2005).
Особое распространение данная концепция получила в 90-е годы в США, Великобритании, Канаде и т.д. Когда государственные органы осознали важность оценки результативности их деятельности и приняли Акт о результативности работы государственных органов(Хатри, 2005).
Для управления результативностью необходимы навыки разработки количественных показателей и умение их применения. Фундаментальный труд Г.П. Хатри «Мониторинг результативности в общественном секторе» содержит методы сбора данных, разбивку показателей по группам, а также процесс оценки.
Система мониторинга результативности решает три задачи стратегического планирования, по мнению Г.П. Хатри: определение базовых значений по каждому показателю, анализ ретроспективы для прогнозирования траектории изменений показателей, оценка достижения запланированных результатов. Кроме того, Хатри подмечает, что для оценки результативности деятельности с получением результата через десятилетия необходима разработка особых процедур.
Мониторинг результативности - это регулярное измерение результатов и эффективности предоставления услуг или программ (Хатри, 2005).
Мониторинг результативности представляет собой процесс сбора и анализа данных, насколько хорошо проект, программа или политика осуществляется в сравнении с ожидаемыми результатами (Kusek, Rist, 2004).
Ключевым элементом мониторинга результативности является индикатор результативности (показатель эффективности) - переменная, позволяющая проверить изменение в развитии или показать результаты относительно запланированного.
Выделяют следующие виды показателей результативности (Рис.3) (Kusek, Rist, 2004).
Показатели входящих ресурсов (input measures), показатели процессов (process measures), показатели непосредственных результатов(Output measures), показатели конечных эффектов(Outcome measures), показатели влияния(Impact measures).
Показатели входящих ресурсов – показатели, характеризующие затраты на осуществление деятельности и (или) набор требований к профессиональным и личным навыкам государственного служащего. Например, объем финансовых средств, выделенных на реализацию программы.
Рис. 2. Виды показателей результативности (Сост. по Kusek, Rist, 2004)
Показатели процессов характеризуют сроки и нормативы выполнения определенной деятельности. Например, среднее время ожидания потребителя услуги в очереди.
Показатели непосредственных результатов характеризую объем проделанной работы, например, (процент рассмотренных жалоб).
Показатели конечных эффектов рассматривают степень достижения целей и задач органов власти и (или) изменение в состоянии целевой группы потребителей услуг (Сокращение числа совершенных преступлений на 10 тыс. жителей).
Показатели влияния определяют эффект воздействия государственного служащего на управляемую подсистему (Число граждан, удовлетворенных качеством и своевременностью оказания услуги)
Показатели результативности должны соответствовать требованиям, сложившимся в международной практике: SMART (конкретность, измеримость, достижимость, релевантность, связь с определенным периодом времени), CREAM (объективность, релевантность, экономичность, адекватность, возможность мониторинга), 4C (четкость, полнота, комплексность, непротиворечивость) (Kusek, Rist, 2004).
Третьей распространенной методикой реализации стратегии, в том числе и разработки системы мониторинга, является проектный подход в стратегическом управлении городом. Он используется, как правило, в качестве основы для дальнейшего развития города в рамках модели под названием «Мега-проект», основанной на реализации одного (или нескольких) ключевых бизнес-проектов. Такой проект обычно обладает сильным мультипликативным эффектом и «вытягивает» многие другие отрасли городской экономики (65).
Часто поводом использования данной модели выступает какое-либо событие, например, олимпийские игры (Барселона, Калгари, Атланта), реконструкция либо строительство аэропорта, морского порта, партнерство города с крупной компанией («Атланта – город Coca-Cola»), создание культурно-туристических и исторических центров (Гамбург, Барселона), строительство финансово-деловых кварталов (76).
Таким образом, стратегические планы нацелены на реализацию конкретных проектов, способных поднять экономику города на качественно новый уровень. Под этот проект мобилизуются финансовые средства, привлекаются различные организации.
В данном случае, мониторинг строится на основе методологии управление проектами. Существует множество методов мониторинга проекта, среди которых фундаментальным является правило золотого треугольника. Мониторинг осуществляется по трем параметрам: по срокам, бюджету и качеству. Основу формирования системы мониторинга составляет детальное расписание (план-график) работ проекта, которое позволяет следить ежедневно за реализацией проекта и получать оперативную информацию о стадии выполнения работ. Проект является успешным, когда он выполняется по расписанию, без превышения бюджета и в соответствии с требованиями заказчика (необходимый уровень качества).
Учитывая объем работ проекта, для составления работ используют компьютерные программы, которые позволяют получить расчетные значения суммарных затрат на проект, составить прогноз движения денежных средств, определить запас финансовой прочности и обеспеченность ресурсами, произвести промежуточные расчеты и сопоставить с плановыми показателями.
Для эффективной реализации стратегии используют международные стандарты управления проектами (PMBoK Guide Government Ext.) и другие стандарты, разработанные для коммерческого сектора (например, ISO 10006, PRINCE2, PMI,P2M). Проектный подход нацелен на постановку задач и мониторинг эффективности их достижения, предполагает построение системы показателей, увязанных с решением конкретных проблем и достижением определенных результатов. Данный подход также используется Программой развития ООН (UNDP) для создания отчетов по охране окружающей среды (80).
Распространенность данной методики обусловлена, прежде всего, простотой ее применения. Для мониторинга не требуется разработка и расчет дополнительных показателей и привлечения сторонних экспертов. Проектная методика основана на контрактной системе. Достаточно периодически сравнивать фактические показатели по трем параметрам с плановыми.
Следующая технология, применяемая в процессе стратегического планирования, – бенчмаркинг.
Бенчмаркинг является одной из распространенных методик, которую используют города Европы, США. Управленческая технология, пришедшая из бизнеса (инструмент TQM), также нашла свое отражение в государственном и муниципальном управлении.
Бенчмаркинг представляет собой инструмент изучения и сравнения различных практик, позволяющий определить лучший опыт решения определенных задач, перенять методы, приемы управления, выработать схожую политику.
На сегодняшний день существует достаточно много сетей, позволяющих городам обмениваться опытом. Так, например, в 1996 г. была создана сеть IKO-Network, обеспечивающая муниципалитеты необходимой информацией в области бенчмаркинга. В рамках данной сети были разработаны подсети в разных сферах, получившие название «Круги сравнения» (англ. Circles of comparison). Целью кругов является оценка и сравнение деятельности государственных органов. В 2002 году в сети насчитывалось 748 муниципалитетов (Капогузов, 2008).
Формирование сетей и подсетей – использование технологии бенчмаркинга, как метода управления, доказывает свою эффективность, позволяя многим городам перенимать и внедрять успешный опыт.
Мониторинг, основанный на бенчмаркинге, активно применяется в США, в частности в Орегоне. Опыт представляет особый интерес. Общими усилиями было разработано 90 бенчмарков (25 из которых ключевые) в следующих 7 направлениях развития: экономика, образование, гражданские инициативы, социальная поддержка, общественная безопасность, развитие общества и окружающая среда. Далее для каждой ключевой бенчмарки выбирается штат с лучшим опытом (приводится обоснование выбора) и проставляется ранг. Затем разрабатываются рекомендации, что необходимо предпринять для достижения подобного результата(Капогузов, 2008).
Применительно к российским городам, мониторинг, основанный на бенчмаркинге, проблематичен поскольку, каждый город разрабатывает свою методику проведения мониторинга, используя свои определения, показатели, сроки и частоту измерения показателей. Более того, отсутствует доступность к данным для разработки такой модели. Тем самым, возникают трудности сравнения результатов деятельности одного города с другими.
Соответственно, необходимыми условиями при использовании технологии бенчмаркинга являются: доступность информации по другим городам, сравнимость – бенчмарки должны быть одинаковыми. В итоге, с одной стороны, бенчмаркинг является эффективным инструментом мониторинга, с другой стороны, существующие минусы не позволяют назвать универсальным подходом [69].
Таким образом, изучив зарубежные современные подходы, фундаментальные труды в области механизмов реализации Стратегии, в частности формирования мониторинга, приходим к выводу, что города разрабатывают стратегический план, обобщая и анализируя опыт других городов, адаптируя новые методики и современные подходы, разрабатываемые изначально для крупных корпораций.
Можно отметить следующие распространенные подходы к реализации Стратегии, в рамках которых уделяется особое внимание мониторингу: сбалансированный (применение сбалансированной системы показателей); сравнительный (разработка бенчмарков и рейтингование), проектный (методы мониторинга реализации проектов, мониторинг, основанный на контрактной системе), мониторинг результативности (разработка KPI).
|
