Тема 1.2. Результаты реализации региональных программ в области энергосбережения и энергетической эффективности и оценка их эффективности
Вопросы, раскрывающие содержание темы:
результаты реализации региональных программ энергосбережения и энергоэффективности в 2011-2012 гг.;
проблемы, тормозящие реализацию программ энергосбережения и энергетической эффективности;
основные индикаторы оценки энергоэффективности отраслевых мероприятий (для каждой отрасли), региона в целом (энергоёмкость ВРП региона) и их целевые показатели.
Результаты реализации региональных программ энергосбережения и энергоэффективности в 2011-2012 гг.
Задачи по энергосбережению и повышению энергоэффективности реализуется медленнее запланированного. Плановый темп снижения энергоёмкости ВВП за 2011-2013 годы намечен в размере 5%. По факту он составил только 4,6%.
Основными факторами, препятствующими достижению запланированных результатов, являются:
Значительный уровень износа основных фондов наиболее энергоемких секторов экономики
Снижение инвестиционной активности в годы кризиса, увеличившее цикл реализации энергосберегающих проектов
Отсутствие стимулов частного софинанасирования проектов энергосбережения и повышения энергоэффективности.
Отставание от плана финансирования связано с низким привлечением внебюджетных источников. При этом бюджеты всех уровней выполнили свои обязательства, а уровень привлечённых средств оказался на порядок меньше запланированного.
Отметим некоторые достижения задач по энергосбережению в различных секторах экономики.
Реализация мер по энергосбережению и повышению энергетической эффективности за 2011-2012 годы привело к реальной экономии ресурсов:
в электроэнергетике – на 2 - 3%
в производстве углеводородов – на 0 – 9%
в теплоэнергетике – на 11%
в промышленности – на 1 – 3%
в секторе услуг – на 2 – 5%
на транспорте – на 0 – 3%.
В значительной мере отстаёт финансирование мероприятий по энергосбережению в бюджетной сфере. Так в 2012 г. из средств программы по энергосбережению на бюджетную сферу пришлось только 6,8% расходов или 85,9 млрд .руб., что явно недостаточно. Особую значимость, при этом, является привлечение частных инвестиций в бюджетную сферу, так как даже в программе по энергосбережению в данный сектор планируется привлечь только 11% внебюджетных средств. Но реально только 9 регионов смогли привлечь более 10% внебюджетных средств для финансирования данного сектора. К примеру, в Архангельской области принят областной закон, включающий механизм господдержки инвестиционной деятельности в сфере проектов энергоэффективности и производства товаров с высокой долей потребления энергии, внесены поправки в областной закон по предоставлению льгот для компаний, реализующих проекты в сфере энергоэффективности (в т.ч. ЭСКО), осуществлён перевод коммунальных котельных на древесное топливо. Но таких примеров пока немного.
Трудности реализации программы энергосбережения связаны с целой группой проблем: макроэкономическими, трудностями государственного регулирования, неразвитости институциональной среды, слабой организации статистических наблюдений.
Так, ухудшение макроэкономической ситуации в экономике снижает потенциальный эффект энергосбережения на 50%.
На региональном уровне размыта ответственность руководителей бюджетных структур и организаций за выполнение заданий по энергосбережению.
Слабо привлекаются частные средства для софинансирования субсидий на реализацию проектов по энергосбережению.
На сегодняшний день в России действуют несколько форм учёта потребления энергии, которые частично дублируют друг друга и не позволяют получить полную и достоверную информацию по результативности мер по энергосбережению и энергоэффективности.
Значительная часть эффективных инструментов государственного регулирования энергосбережения по разным причинам пока не используется в России.
Декларируя ответственность Минэнерго России за снижение энергоемкости ВВП на 13,5%, к 2020г. государственная программа не предусматривает ответственности отраслевых структур за результаты в подведомственной им сфере
Государственная программа не предусматривает четкого разделения полномочий с другими структурами в сфере энергоэффективности, в т.ч. при предоставлении различных субсидий на региональный уровень
Региональные программы не предусматривают ответственности отраслевых органов исполнительной власти за результаты в подведомственной им сфере. Региональные программы учитывают только 5-10% мероприятий, реализуемых в экономике региона в сфере энергоэффективности. Данные программы не адаптированы к переходу регионов на программно-целевой метод управления и не сфокусированы на привлечение внебюджетных средств
Недостаточно прописаны механизмы регулирования энергоэффективности: отсутствие рыночных стимулов и действенных механизмов из мировой практики. Например, стимулирование энергетических компаний к реализации проектов по энергосбережению у потребителей и введение стандартов по классам экономичности автомобилей.
Износ бюджетных зданий достигает 60% и продолжает расти, но в бюджете нет средств для решения задачи снижения износа и повышения энергоэффективности. В то же время повышение энергоэффективности – непрофильная деятельность для руководителей школ, больниц, детских садов и не должна ей стать. Правовое положение бюджетных учреждений препятствует привлечению инвестиций
Большинство действенных механизмов по повышению энергетической эффективности пока не применяется: налоговые льготы, льготные займы, тарифное стимулирование, государственно-частное партнёрство и др.
В настоящее время формируется новый подход к управлению системой энергосбережения и энергоэффективности.
Необходимо распределить ответственность за энергоэффективность между отраслевыми органами исполнительной власти как на федеральном, так и на региональном уровне.
Предусматривается разграничение ответственности Минэнерго и других отраслей и ведомств. Каждое ведомство отвечает за свой сектор и выполняет целевые задания по энергосбережению, а Минэнерго контролирует данный процесс и отвечает за сводные целевые показатели.
В регионах планируется вовлечь региональные отраслевые органы власти в решение вопросов в области энергоэффективности и энергосбережения. Обеспечить развитие региональной инфраструктуры в сфере энергоэффективности за счет формирования сильного уполномоченного органа, осуществляющего сводные функции и наделенного необходимыми ресурсами. Сфокусировать бюджетные средства, предназначенные для повышения энергоэффективности, на привлечение средств коммерческих организаций. Сформировать комплексную систему учета и мониторинга в сфере энергоэффективности.
В регионе утверждается Уполномоченный орган, ответственный за реализацию госполитики в регионе в целом (аналогично Минэнерго на федеральном уровне). Ответственность данного органа состоит в достижение интегральных показателей энергосбережения и создание институциональной среды в области энергоэффективности. Ответственность отраслевых министерств и ведомств заключается в достижении соответствующих показателей по своим секторам. Для повышения эффективности процесса финансирования создается Региональный институт развития.
В настоящее время планируется, что именно регионы становятся основным мотором энергосбережения. Из федерального бюджета выделяются субсидии на уровне 4,9 млрд.руб.
Государственная программа субъекта РФ в части энергоэффективности и энергосбережения должна содержать:
Сквозную систему контрольных показателей, включая сводные показатели энергопотребления и энергоемкости по региону в целом и детализированные показатели по каждому сектору экономики
Институциональные мероприятия, направленные на повышение энергоэффективности и энергосбережение, включая меры институционального характера, обучения, продвижения и статистики, с указанием объемов и источников финансирования
Отраслевые мероприятия в области энергоэффективности и энергосбережения, учитываемые в отраслевых программах с указанием объемов и источников финансирования.
Мероприятия и средства, направляемые уполномоченным органом региона в сфере энергоэффективности на поддержку привлечения внебюджетных инвестиций в сфере энергоэффективности
С этой целью в каждой отраслевой программе должны быть выделены:
Отраслевые показатели энергоэффективности, отражающие удельный расход энергоресурсов и уровень внедрения наилучших доступных технологий (в настоящее время отсутствуют)
Отраслевые мероприятия в области энергоэффективности и энергосбережения с указанием финансирования по отраслевой программе (в настоящее время отсутствуют).
Устанавливается чёткая взаимосвязь между отраслевыми программами энергоэффективности и комплексной программой энергоэффективности региона.
Предусматривается создание нового уполномоченного органа и института развития энергоэффективности в регионе.
Это позволяет наделить уполномоченный орган необходимыми ресурсами для обеспечения ответственности за энергоэффективность и энергосбережение в регионе. Позволяет распределять субсидии во все сектора экономики, снимая ограничение на требование целевого финансирования в рамках отдельных ведомств. Позволяет вывести управление энергоэффективностью за рамки бюджетного цикла, что обеспечивает гибкость и адаптивность инструмента.
Данный институт развития оценивает заявки на получение софинансирования проектов энергосбережения для передачи в уполномоченный орган. Осуществляет финансирование путем возмещения затрат по факту их осуществления. Привлекает в регион внебюджетные средства на цели энергосбережения. Распределяет субсидии в рамках определенного перечня мероприятий на: лизинговые платежи, компенсацию % ставки по кредитам на энергоэффективные проекты, возмещение части затрат на закупку энергоэффективного оборудования, проектно-изыскательные работы, схемы теплоснабжения.
Рациональное распределение субсидий позволяет:
стимулирования формирования и развития институциональной среды в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности на региональном уровне;
стимулирования формирования и развития региональной системы управления реализацией государственной политики в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности;
стимулирования привлечения максимального объема инвестиций, в том числе в сектор государственного управления;
стимулирования реализации мероприятий (проектов) в различных сферах экономической деятельности, по своим параметрам требующим государственной (финансовой) поддержки;
повышения технолгического уровня реализуемых мероприятий (проектов) в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности до уровня наилучших доступных технологий в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности.
Ключевые направления государственной поддержки проектов в области энергоэффективности: субсидии на реализацию проектов по энергоэффективности: возмещение затрат на проценты по кредиту, лизинговые платежи, частичная компенсация стоимости оборудования, государственно-частное партнерство, налоговый кредит/налоговые каникулы.
Субъектам Российской Федерации в целях стимулирования заключения энергосервисных договоров (контрактов) государственными (муниципальными) учреждениями рекомендуется оказывать в соответствующей сфере государственную поддержку путем возмещения части затрат на уплату процентов по кредитам, займам, полученным в российских кредитных организациях на оказание энергосервисных услуг.
Так задачи программы энергосбережения в регионе должны быть тесно связаны с отраслевыми подпрограммами и с комплексом мер по энергосбережению на каждом объекте.
Важную роль в решении задач по повышению энергоэффективности играет инициативная деятельность на уровне отдельных структур и организаций. Так система энергопаспортов показала свою низкую эффективность. Вместо проведения обязательного энергетического обследования организациями должно осуществляться предоставление энергодеклараций.
Энергодекларации заполняется отдельно по каждому зданию, строению и сооружению. Часть разделов заполняется непосредственно ответственным лицом по энергосбережению и повышению энергоэффективности организации, а часть проверяющим (экспертом). Данный документ заполняется ежегодно после окончания календарного года.
Полученные материалы используются для оценки уровня энергоёмкости системы ЖКХ и ВРП региона в целом.
Проблемы, тормозящие реализацию программ энергосбережения и энергетической эффективности
Трудности реализации программы энергосбережения связаны с целой группой проблем: макроэкономическими, трудностями государственного регулирования, неразвитости институциональной среды, слабой организации статистических наблюдений.
Так, ухудшение макроэкономической ситуации в экономике снижает потенциальный эффект энергосбережения на 50%.
На региональном уровне размыта ответственность руководителей бюджетных структур и организаций за выполнение заданий по энергосбережению.
Слабо привлекаются частные средства для софинансирования субсидий на реализацию проектов по энергосбережению.
На сегодняшний день в России действуют несколько форм учёта потребления энергии, которые частично дублируют друг друга и не позволяют получить полную и достоверную информацию по результативности мер по энергосбережению и энергоэффективности.
Значительная часть эффективных инструментов государственного регулирования энергосбережения по разным причинам пока не используется в России.
Декларируя ответственность Минэнерго России за снижение энергоемкости ВВП на 13,5%, к 2020г. государственная программа не предусматривает ответственности отраслевых структур за результаты в подведомственной им сфере
Государственная программа не предусматривает четкого разделения полномочий с другими структурами в сфере энергоэффективности, в т.ч. при предоставлении различных субсидий на региональный уровень
Региональные программы не предусматривают ответственности отраслевых органов исполнительной власти за результаты в подведомственной им сфере. Региональные программы учитывают только 5-10% мероприятий, реализуемых в экономике региона в сфере энергоэффективности. Данные программы не адаптированы к переходу регионов на программно-целевой метод управления и не сфокусированы на привлечение внебюджетных средств
Недостаточно прописаны механизмы регулирования энергоэффективности: отсутствие рыночных стимулов и действенных механизмов из мировой практики. Например, стимулирование энергетических компаний к реализации проектов по энергосбережению у потребителей и введение стандартов по классам экономичности автомобилей.
Износ бюджетных зданий достигает 60% и продолжает расти, но в бюджете нет средств для решения задачи снижения износа и повышения энергоэффективности. В то же время повышение энергоэффективности – непрофильная деятельность для руководителей школ, больниц, детских садов и не должна ей стать. Правовое положение бюджетных учреждений препятствует привлечению инвестиций.
Большинство действенных механизмов по повышению энергетической эффективности пока не применяется: налоговые льготы, льготные займы, тарифное стимулирование, государственно-частное партнёрство и др.
Основные сдерживающие факторы:
неэффективность государственных закупок,
неэффективность механизмов налогового стимулирования,
Ограниченность бюджетного финансирования
Отсутствие системы экономического субсидирования организаций на федеральном уровне (отсутствие специальных целевых фондов и механизмов выплат из федерального бюджета)
Не проработанность системы государственных гарантий
Отсутствие механизма предоставления льготного заемного финансирования через систему государственных институтов и коммерческих банков
ограниченные возможности для дальнейшего роста тарифов для конечного потребителя, в первую очередь, вследствие существенной социальной нагрузки на население
Сохранение перекрестного субсидирования между теплом и электроэнергией, разными группами потребителей в теплоснабжении
Несовершенство системы государственно-частного партнёрства: непроработанность механизмов защиты интересов участников ГЧП как со стороны государства, так и со стороны частных структур
Недостаточная проработка нормативно-правовой и методической базы системы ЭСКО
Отсутствие собственных и невозможность привлечения заемных средств на цели финансирования энергосервисной деятельности со стороны ЭСКО, неразвитость механизма госгарантий
Непроработанность механизмов защиты интересов ЭСКО со стороны государства при реализации энергосервисных контрактов, положительный эффект в которых ожидается в долгосрочном периоде
Риски в проектах ЖКХ связаны с отсутствием гарантий по тарифам в течение сроков реализации контракта
Отсутствие единых стандартов к энергоаудиторской деятельности, упрощенная система лицензирования
Длительная процедура утверждения энергопаспортов, отсутствие достаточных ресурсов
Избыточное количество участников системы энергоаудита и др.
В настоящее время формируется новый подход к управлению системой энергосбережения и энергоэффективности.
Необходимо распределить ответственность за энергоэффективность между отраслевыми органами исполнительной власти как на федеральном, так и на региональном уровне.
Государственная программа субъекта РФ в части энергоэффективности и энергосбережения должна содержать:
Сквозную систему контрольных показателей, включая сводные показатели энергопотребления и энергоемкости по региону в целом и детализированные показатели по каждому сектору экономики
Институциональные мероприятия, направленные на повышение энергоэффективности и энергосбережение, включая меры институционального характера*, обучения, продвижения и статистики, с указанием объемов и источников финансирования
Отраслевые мероприятия в области энергоэффективности и энергосбережения, учитываемые в отраслевых программах с указанием объемов и источников финансирования.
Мероприятия и средства, направляемые уполномоченным органом региона в сфере энергоэффективности на поддержку привлечения внебюджетных инвестиций в сфере энергоэффективности
С этой целью в каждой отраслевой программе должны быть выделены:
Отраслевые показатели энергоэффективности, отражающие удельный расход энергоресурсов и уровень внедрения наилучших доступных технологий (в настоящее время отсутствуют)
Отраслевые мероприятия в области энергоэффективности и энергосбережения с указанием финансирования по отраслевой программе (в настоящее время отсутствуют).
Устанавливается чёткая взаимосвязь между отраслевыми программами энергоэффективности и комплексной программой энергоэффективности региона.
Предусматривается создание нового уполномоченного органа и института развития энергоэффективности в регионе.
Это позволяет наделить уполномоченный орган необходимыми ресурсами для обеспечения ответственности за энергоэффективность и энергосбережение в регионе. Позволяет распределять субсидии во все сектора экономики, снимая ограничение на требование целевого финансирования в рамках отдельных ведомств. Позволяет вывести управление энергоэффективностью за рамки бюджетного цикла, что обеспечивает гибкость и адаптивность инструмента.
Данный институт развития оценивает заявки на получение софинансирования проектов энергосбережения для передачи в уполномоченный орган. Осуществляет финансирование путем возмещения затрат по факту их осуществления. Привлекает в регион внебюджетные средства на цели энергосбережения. Распределяет субсидии в рамках определенного перечня мероприятий на: лизинговые платежи, компенсацию % ставки по кредитам на энергоэффективные проекты, возмещение части затрат на закупку энергоэффективного оборудования, проектно-изыскательные работы, схемы теплоснабжения.
Рациональное распределение субсидий позволяет:
стимулирования формирования и развития институциональной среды в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности на региональном уровне;
стимулирования формирования и развития региональной системы управления реализацией государственной политики в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности;
стимулирования привлечения максимального объема инвестиций, в том числе в сектор государственного управления;
стимулирования реализации мероприятий (проектов) в различных сферах экономической деятельности, по своим параметрам требующим государственной (финансовой) поддержки;
повышения технологического уровня реализуемых мероприятий (проектов) в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности до уровня наилучших доступных технологий в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности.
Ключевые направления государственной поддержки проектов в области энергоэффективности: субсидии на реализацию проектов по энергоэффективности: возмещение затрат на проценты по кредиту, лизинговые платежи, частичная компенсация стоимости оборудования, государственно-частное партнерство, налоговый кредит/налоговые каникулы.
Субъектам Российской Федерации в целях стимулирования заключения энергосервисных договоров (контрактов) государственными (муниципальными) учреждениями рекомендуется оказывать в соответствующей сфере государственную поддержку путем возмещения части затрат на уплату процентов по кредитам, займам, полученным в российских кредитных организациях на оказание энергосервисных услуг.
Так задачи программы энергосбережения в регионе должны быть тесно связаны с отраслевыми подпрограммами и с комплексом мер по энергосбережению на каждом объекте.
Важную роль в решении задач по повышению энергоэффективности играет инициативная деятельность на уровне отдельных структур и организаций. Так система энергопаспортов показала свою низкую эффективность. Вместо проведения обязательного энергетического обследования организациями должно осуществляться предоставление энергодеклараций.
Энергодекларации заполняется отдельно по каждому зданию, строению и сооружению. Часть разделов заполняется непосредственно ответственным лицом по энергосбережению и повышению энергоэффективности организации, а часть проверяющим (экспертом). Данный документ заполняется ежегодно после окончания календарного года.
Полученные материалы используются для оценки уровня энергоёмкости системы ЖКХ и ВРП региона в целом.
Основные индикаторы оценки энергоэффективности отраслевых мероприятий (для каждой отрасли), региона в целом (энергоёмкость ВРП региона) и их целевые показатели
Основными критериями оценки деятельности сводного уполномоченного органа в регионе являются:
сам факт получения субсидий из Федерального бюджета
достижение интегрального целевого показателя по удельной энергоёмкости региона
Объём привлечённых внебюджетных средств
Оценка регионального отраслевого органа проводится по следующим критериям:
Своевременность и полнота реализации запланированных мероприятий
Достижение удельных показателей по энергоёмкости
Полнота и своевременность предоставления данных по энергоэффективности реализованных мероприятий.
В каждой отрасли для оценки уровня энергосбережения и энергоэффективности на основе конкретных индикаторов формируются целевые показатели. Так для расчёт показателей энергэоэффективности подпрограммы ЖКХ ведётся по следующим показателям:
Удельный расход ТЭР на выработку ТЭ котельными
Доля потерь в тепловых сетях
Удельный расход ЭЭ на нежилые помещения в жилых домах
Удельный расход тепловой энергии в жилых домах
Удельный расход ЭЭ, используемой при передаче ТЭ в системах теплоснабжения
Удельный расход ЭЭ, используемой для передачи воды в системах водоснабжения
Удельный расход воды в жилых домах.
Аналогично рассчитываются целевые показатели в других секторах экономики на региональном уровне.
Используемый подход позволит существенно повысить эффективность проводимых мер по энергосбережению на региональном и муниципальном уровнях.
|
