7 Конституционно-правовоые формы непосредственнной демократии в зарубежных странах
Скачать 1.45 Mb.
|
| Тема 9 Конституционные основы исполнительной власти в зарубежных странах 9.1 Понятие исполнительной власти В современных условиях по конституциям различных стран исполни тельная власть принадлежит либо главе государства и правительству (совету, кабинету министров), либо только правительству. В полупрезидент ских республиках правительство, напротив, подотчетно президенту, е руках которого на деле сосредоточено общее руководство исполнитель ной деятельностью, хотя по конституции исполнительная власть может принадлежать лишь правительству. На местах исполнительную власть осуществляют главы субъектов федерации (губернаторы и др.), формируемые парламентом местные пра вительства, избранные или назначенные губернаторы областей, началь ники районов, префекты, комиссары, супрефекты и другие представите ли президента и правительства. В отличие от представительных и судебных органов система органов исполнительной власти составляет единую вертикаль: нижестоящие должностные лица и органы подчинены вышестоящим, обязаны испол нять не только закон, но и указания вышестоящих органов или долж ностных лиц; акты нижестоящих органов могут быть отменены выше стоящими. 9.2 Правительство Понятие, состав и структура правительства. Правительство может иметь различные названия: совет министров, кабинет, кабинет министров, государственный совет (Китай), административный совет (КНДР), федеральное правительство (Германия), правительство (Чехия) и др. В субъектах федерации, иногда в политических автономиях бывают местные правительства. Как правило, правительство – это коллегиальный орган исполни тельной власти, обладающий общей компетенцией осуществляющий ру ководство государственным управлением. Он возглавляет администра тивную, т.е. исполнительно-распорядительную, деятельность в стране, под его руководством находятся государственный аппарат, вооруженные силы, финансы государства, иностранные дела. В состав входит возглавляющий правитель ство премьер-министр, который может иметь другие официальные назва ния – премьер Государственного совета в Китае, министр-председатель в Болгарии, государственный министр в Швеции. Под руководством пре мьера работают министры, государственные министры, парламентские секретари, которые обеспечивают связи правительства и министров с парламентскими структурами, представля ют министров в парламенте. В состав правительства часто включаются министры без портфеля – лица, которые не руководят какими-либо ведомствами, но на заседаниях правительства имеют право решающего голоса. Нередко в составе правительства создаются более узкие структуры которые могут выполнять некоторые (порой довольно важные) полномочия правительства. Существуют четыре формы таких органов: 1) в странах с англосаксонской системой права различаются правительство и кабинет. Правительство никогда не собирается в полном составе как особый орган. Заседает и правит страной кабинет, как правило, включающий около 20 или немногим более министров, которые отбираются премьер-министром и приглашаются им в свою ре зиденцию на заседания обычно раз в неделю; 2) в странах континентального права (Франция, франкоя зычные страны Африки и др.) различают совет министров и совет каби нета. Заседания совета министров проходят под председательством президента; на них прини маются наиболее важные решения. Заседания совета кабинета проходят под председательством премьер-министра, обычно каждый раз по особо му поручению президента; на них рассматриваются главным образом оперативные вопросы; Формирование правительства. Способ образования правительства зависит от формы правления. Выбор министров свободен для главы государ ства и в дуалистических монархиях, хотя король иногда учитывает ситуа цию в парламенте. В президентской республике глава государства также формирует правительство по своему усмотрению из известных деятелей своей партии (Бразилия, Египет, Колумбия, Мексика и др.). В полупрезидентской республике партийный состав парламента учи тывается при формировании правительства, поскольку для назначения премьер-министра обычно требуется согласие парламента (нижней пала ты). В некоторых странах, особенно там, где в парламенте представлено много мелких партий (некоторые Скандинавские страны, государства Северной Европы), кандидат на пост премьер-министра, которому глава государства поручает формирование правительства, обычно называется форматором. Иногда сменяется несколько форматоров, прежде чем со став правительства представляется парламенту, который к тому же не всегда его утверждает. 9.3 Виды правительств В тех парламентарных государствах, где какая-либо партия имеет абсолютное большинство (50 % плюс один голос в однопалатном парламенте или его нижней палате) создается однопартийное правительство. В полупрезидентских республиках состав правительства в опреде ленной мере может быть связан с составом парламента (во Франции правительство по традиции должно получить вотум доверия). Если в парламентарной монархии или парламентарной республике в парламенте нет большинства от какой-либо партии, на основе предвари тельного соглашения между лидерами нескольких партий формируется коалиционное правительство, поддерживаемое большинством парла ментариев. В кризисные моменты, особенно в условиях войны, может быть обра зовано коалиционное правительство особого рода – правительство национального единства с широким представительством разных пар тий, принимающих на себя ответственность за руководство государст вом. В тех случаях, когда в правительстве есть одна-две крупные партии, не имеющие, однако, порознь большинства в парламенте, может быть создано правительство парламентского меньшинства. Если в парламентарной республике или парламентарной монархии не удается сформировать правительство на коалиционной основе, создает ся служебное (деловое, чиновничье) правительство из специалистов. Беспартийные правитель ства существуют также всегда в странах, где все политические партии запрещены или политическое развитие еще не привело к созданию пар тий. В результате военных и революционных переворотов нередко созда ется временное правительство. Оно образуется внепарламентским способом и не на основе конституционных норм. 9.4 Ответственность Правительства Ответственность правительства и его членов зависит от того, совершены ли ими те или иные правонарушения при исполнении служеб ных обязанностей или в качестве частных лиц. Ответственность при исполнении служебных обязанностей возмож на за нарушение закона при исполнении служебных обязанностей, за уголовные преступления (государственную измену и др.), за нарушение служебных обязанностей. Политическая ответственность воз можна перед парламентом, президентом (главой государства) и премьер-министром. Ответственность перед парламентом выражается в вынесе нии им вотума недоверия (резолюции порицания) правительству или отдельному министру, в отказе в доверии правительству (этот вопрос ставится по инициативе самого правительства) и как следствие – в увольнении правительства или министра в отставку. Политическая ответственность правительства и министров имеет важную особенность: она возможна не только за правонарушения, но и без таковых. Поэтому она и называется полити ческой. Парламент выражает недоверие правительству и министрам за недостатки в работе, упущения, считая политическую линию правитель ства или министра неверной, нередко в связи с грубым нарушением этических норм. По этим же основаниям применяет форму политической ответственности президент или премьер-министр. Увольнение министров возможно путем импичмента. В США он осу ществляется подобно импичменту президенту. В Дании импичмент ми нистру может быть возбужден не только парламентом, но и монархом, решение в этом случае принимает Высокий суд королевства. Гражданская ответственность выражается в исках по отноше нию к правительству и министрам за причиненный физическим и юриди ческим лицам ущерб в случае нарушения законов при исполнении слу жебных обязанностей. Дисциплинарная ответственность индивидуальна. Она выража ется во взысканиях, налагаемых на министров президентом или премьер-министром за упущения по службе. Под руководством правительства (в президентских республиках – главы государства) находится разветвленный и многочисленный аппарат государственных служащих, включая военнослужащих. Различаются обыкновенные государственные служащие (врачи, учителя в государст венных учреждениях и др.) и классифицированная государственная служба, которая называется в одних странах публичной, в других – гражданской, в третьих – федеральной государственной службой и т.д. Кроме того, есть и муниципальная служба, местные органы самоуправле ния имеют свой аппарат чиновников-управленцев. Государственные служащие, принадлежащие к классифицирован ной государственной службе, имеют классные чины, ранги, специаль ные звания, от которых в определенной мере зависят их полномочия и материальное положение. Число таких классов неодинаково (например, в Великобритании их четыре, в Японии – 15. Чиновники имеют привилегию несменяемости: они остаются на службе при смене министров и правительства, в том числе в результате победы на выборах оппозиционной партии. Чиновники не могут совмещать службу в государственном аппарате с другой оплачи ваемой работой (кроме творческой, научной, преподавательской), не могут быть членами политических партий, участвовать в политических акциях, забастовках – это называется департизацией и деполитизацией государственного аппарата. Тема 10 Праламент – орган законодательной власти в в зарубежных странах 10.1 Понятие парламента и его структура Понятие парламента. Термин «парламент» происходит от француз ского «парле» – говорить. Парламент – это высший орган народного представи тельства, выражающий суверенную волю народа, призванный регулиро вать важнейшие общественные отношения главным образом путем при нятия законов, осуществляющий контроль за деятельностью органов ис полнительной власти и высших должностных лиц. Структура парламента. Под парламентом обычно понимают одно палатное представительное учреждение или нижнюю палату двухпалат ного парламента, хотя с юридических позиций это понятие гораздо слож нее. В англосаксонском праве парламент – это триединое учреждение, включающее главу государства (монарха в Великобритании, президента в Индии), верхнюю и нижнюю палаты (при этом закон, как правило, может быть принят при согласии всех этих трех составных частей). В настоящее время число палат в парламентах стран мира не пре вышает двух. Верхняя палата может быть либо слабой, когда она в состоянии от срочить принятие решения парламентом (нижней палатой), но не воспрепятствовать ему, поскольку ее вето – отказ согласиться с решением нижней палаты – может быть преодолено последней (Великобритания, Польша и др.), либо сильной, когда без ее согласия закон не может быть принят (Италия, США). В большинст ве же стран законы принимаются парламентом, а издаются главой госу дарства (в связи с этим ниже рассматривается институт промульгации законов). Палаты парламента неодинаковы по своей численности. Обычно нижняя палата в два раза (Италия), а то и больше (Польша), многочис леннее верхней. Лишь в Великобритании иное соотношение: более 1100 пэров в верхней палате (палате лордов) и 651 член – в палате общин. Самая большая численность однопалатного парламента в Китае по конституции 1982 г. Всекитайское собрание народных представите лей не может превышать 3 тыс. человек. В настоящее время в нем около 3 тыс. депутатов. Тенденция. Формирование палат парламента. Члены нижней палаты парла мента обычно называются депутатами, народными представителями, члены верхней палаты – сенаторами. Депутаты нижней палаты и однопалатного парламента избира ются обычно на 4–5 лет либо непосредственно гражданами, либо путем многостепенных выборов (в настоящее время в Китае). Верхняя палата формируется различными способами: путем пря мых и косвенных выборов, назначения, занятия места по должности и др. Прямые выборы сенаторов гражданами предусмотрены в США (по два сенатора от штата), в Бразилии (по три), в Италии (не менее семи от области), в Японии, Румынии и многих других странах. Путем косвен ных выборов формируется сенат во Франции, где избирательную колле гию в каждом регионе (наиболее крупной административно-территори альной единице) составляют, как отмечалось выше, члены нижней пала ты от данного региона и советники различных муниципальных органов. К верхней палате часто применяется принцип ротации: сенаторы изби раются на более длительный срок и палата обновляется по частям (в США на 6 лет с обновлением на 1 /З через два года, во Франции на 9 лет с обновлением на 1 /З через три года). Во многих странах верхняя палата избирается на тот же срок, что и нижняя (Италия, Польша и др.). Прекращение полномочий палат и органы, замещающие парла мент. Парламент прекращает свои полномочия после избрания нового состава, как только этот состав приступит к работе (в некоторых стра нах – после присяги депутатов). Он может быть распущен досрочно. Очень редко главой государства распускаются обе палаты (например, Италия). 10.2 Правовое положение члена парламента Права и привилегии членов парламента. В большинстве стран члены парламента являются профессиональ ными парламентариями и получают за свою депутатскую деятельность солидное вознаграждение из казны государства. В подавляющем большинстве стран депутаты и сенаторы имеют так называемый свободный мандат. Они рассматриваются как представи тели всего народа, а не только своего избирательного округа (тем более если они избраны не по округам, а по общегосударственным партийным спискам), и потому не обязаны выполнять наказы избирателей округа, не могут быть досрочно отозваны ими. В странах тоталитарного социализма депутат, напротив, имеет императивный мандат, предусматривающий возможность досрочного отзыва, если он не выполняет наказы избирате лей. Во многих странах члены парламента обладают депутатским имму нитетом. Это означает, что депутат не может быть подвергнут полицей скому задержанию или аресту, против него не может быть возбуждено уголовное дело без согласия палаты, членом которой он является. Депутат обладает также депутатским индемнитетом. Это слово имеет два значения. Первое – неответственность за свои выступления в парламенте и за действия, которые депутат поддерживал своим голосова нием, даже если эти действия будут затем признаны противоправными. Второе значение индемнитета – депутатское возна граждение связанное с выполнением депутатских полномочий (транспорт, связь, почтовые услуги и т.п.). У депутатов есть также другие права и привилегии. Во многих странах некоторые парламентарии переизбираются не однократно, занимая свой пост десятки лет (Великобритания, США) Конституция Филиппин, однако, запрещает избрание в палату депутате! более трех, а в сенат – более двух раз подряд. 10.3 Внутренняя организация парламента и его палат Виды органов парламента. В парламенте и его палатах формируют ся различные органы. Парламент создает от дельные органы, которые занимаются определенной сферой деятельнос ти, обладают самостоятельностью, но выполняют поручения парламен та, отчитываются перед ним (Счетная палата, Уполномочен ный по правам человека, Генеральный контролер в Колумбии, Комиссия гражданской, т.е. публичной, службы в Индии). Внутренние органы парламента. Заседаниями палат и однопалат ного парламента руководит председатель (спикер) либо коллегиальный орган. Председатель однопалатно го парламента, палаты, спикер имеет одного или нескольких заместите лей; президиум сессии, бюро избирает председательствующего – иног да он ведет заседания в течение всей сессии, иногда члены президиума по очереди занимают место председательствующего. Председателя парла мента при двухпалатной структуре парламента не бывает, есть лишь председатели палат. При совместном заседании палат ими обычно руко водит председатель верхней палаты (сената). К внутренним органам парламента относятся партийные фракции (парламентские партии, депутатские клубы и др.). Они объединяют депу татов, которые принадлежат к одной партии (избирательному объедине нию, блоку партий) или к нескольким, близким по своим программам. Иногда наряду с фрак циями образуются территориальные объединения депутатов по об ластным единицам (Испания). К фракциям могут примыкать отдельные беспартийные депутаты. Важную роль в парламенте и его палатах играют постоянные коми теты и комиссии. Создаются объединенные комитеты палат, комитеты парламента, комиссии (комитеты) палат. Палаты в случае необходимости создают временные комиссии – следственные, ревизионные, редакционные и др. Такие комиссии тоже бывают объединенными. Во многих палатах создаются бюро палаты или советы старейшин.В парламентах часто избирается, обычно из числа молодых депута тов, несколько квесторов, в обязанности которых входит поддержание порядка в зале заседаний, в кулуарах, буфете парламента, а также под счет голосов при открытом голосовании. Органы при парламенте. Парламент создает различные органы, которые не входят в его структуру, не являются внутренними органами палат, но помогают ему осуществлять его полномочия или действуют по его поручению. К их числу относятся ведомства, осуществляющие контроль за бюджетной дисциплиной, за финансовой и хозяйственной деятельностью (счетные палаты, контрольные палаты, генеральный кон тролер и др.), парламентские комиссары (омбудсманы) – уполномо ченные (комиссары парламента) по правам человека, по правам наци ональных меньшинств, по охране окружающей среды, по делам воору женных сил и др. 10.4 Полномочия парламента Классификация парламентов с точки зрения их полномочий. В зависимости от полномочий различают три вида парламентов: с неогра ниченными полномочиями, с ограниченными полномочиями и консуль тативные. Полномочия парламента. Главная задача парламента – принятие законов. Среди них важнейшее значение имеют основные законы – кон ституции (в некоторых странах они принимаются парламентами), по правки к ним, органические законы, а также ежегодно принимаемые законы о государственном бюджете. Все они принимаются по особой процедуре, правда, неодинаковой для разных видов законов. Парламент избирает, назначает, образует другие высшие органы го сударства, формируя их целиком или в части (другую часть может назна чать президент). Полномочия по образованию высших органов и назначению высших должностных лиц разные палаты обычно осуществляют раздельно: у каждой из них своя компетенция. В США президент назначает мини стров, членов Верховного суда с согласия верхней палаты; в Бразилии высшие судьи, генеральный прокурор, председатель Центрального банка назначаются президентом с согласия нижней палаты. Парламентские процедуры: 1) по определенным вопросам и общей политике правительства могут проводиться Дебаты. Их тему, как правило, предлагает оппозиция, но такие предложения могут исходить и от правительства, стремящегося обеспечить себе поддержку в общественном мнении; 2) в парламентарных республиках и монархиях, а также в некоторых полупрезидентских рес публиках используется институт интерпелляции, который предусматривает постановку какого-либо важного, обще ственно значимого вопроса на пленарном заседании, за которой следует объяснение министра (главы правительства), обсуждение и принятие решения путем голосования; 3) вопрос о вотуме недоверия или внесение резолюции порицания правительству, как правило, ставит оппозиция; 4) парламентские слушания организуются какой-либо постоянной комиссией парламента и имеют целью привлечь внимание общественности, государ ственных органов к вопросам большой значимости; 5) парламентские расследования путем создания специальных комиссий, имеющих доступ ко всем документам, включая секретные; 6) созыв специальных заседаний парламента для контроля за дей ствиями органов исполнительной власти в особых ситуациях; 7) импичмент по отношению к высшим должностным лицам, когда парламент (нижняя палата) предъявляет обвинение и решает вопрос об отрешении от должности главы государства. Сессии и заседания парламента. Парламент осуществляет свою деятельность в различных формах: на раздельных и совместных заседа ниях палат, путем работы постоянных комиссий, деятельности депутатов в избирательных округах, через органы, состоящие при парламенте, и т.д. Совместные заседания палат проводятся крайне редко и лишь в установленных конституциями случаях: для выборов президента, заслу шивания ежегодных посланий главы государства, преодоления вето верхней палаты, заслушивания клятвы президента и др. Главной формой работы парламента в подавляющем большинстве стран является сессия, т.е. промежуток времени, в течение которого периодически созываются пленарные заседания палат, работают посто янные комиссии. Часть остального времени называется парламентскими каникулами, определенный период депутаты работают в своих избира тельных округах, занимаются другими видами депутатской деятельнос ти, в частности изучением законопроектов, подготовкой к слушаниям, заседаниям. Внеочередная сессия может быть созвана президентом по требова нию части депутатов (в одних странах – 1/3 депутатов, в других – 1/2, в отдельных развивающихся странах – 2/3). На внеочередной сессии могут обсуждаться только те вопросы, для которых она созвана. Повестку дня должны указать инициаторы созыва. Для пленарного заседания палат в большинст ве стран необходимо определенное количество присутствующих депута тов; только при этом условии заседание считается действительным. Обычно требуется присутствие более половины депутатов (50% плюс один депутат), но иногда кворум для заседания гораздо меньше: в Индии – 1/10 часть членов парламента в нижней палате, в Японии – 1/3, в Великобритании – 40 членов палаты общин (из 651) и три пэра палаты лордов. Однако такого кворума, как правило, для принятия решения недо статочно. В большинстве случаев решение принимается большинством голосов списочного состава парламента (палаты). Поэтому бывает, что кворум для заседаний есть, а для принятия решения голосов недоста точно. Для принятия конституционных и в ряде случаев органических законов, как отмечалось, установлены еще более жесткие требования (разные нормы квалифицированного большинства). В ряде стран кво рума для заседаний и принятия решений не существует. 10.5. Законодательный процесс Стадии законодательного процесса. Процесс законотворчества за нимает более половины времени работы парламента. Он состоит из не скольких стадий: внесение законопроекта, его обсуждение, принятие закона, промульгация. Внесение законопроекта. Правом законодательной инициативы обладают глава государства (не всегда), палаты парламента, их постоянные комиссии, правительст во, группы депутатов определенной (обычно значительной) численности (в некоторых странах – несколько десятков человек), отдельные депута ты (в Египте и Польше – один депутат), некоторые органы государства, но только по предметам их ведения (Федеральный верховный суд, гене ральный прокурор – в Бразилии). Обсуждение законопроекта состоит из нескольких стадий, каждое обсуждение на пленарном заседании палаты (но не в комиссии) называ ется чтением, работа над законопроектом в постоянной комиссии назы вается комитетской стадией. Обычно бывают три чтения, но иногда при принятии срочных законопроектов их число сокращается. При принятии срочных, не вызывающих разногласий, особо важных за конов комитетская стадия, особенно в странах англосаксонского права, может быть заменена заседанием комитета всей палаты, т.е. пленарным заседанием, но проходящим по иной процедуре. Обсуждение на пленарном заседании бывает двух видов: свободное и фракционное. Свободное обсуждение предполагает, что выступать может каждый депутат и что он, высказывая свое отношение к проекту, не связан фракционной (партийной) дисциплиной. Обычно обсуждение бывает фракционным, когда от имени фракции выступает ее руководитель или другое уполно моченное им лицо. Решение об этом принимается на фракции заранее, как и решение о принципиальном отношении к проекту. Выступающий дает оценку проекта, вносит предложения о его принятии, отклонении, изменении или дополнении. Принятие закона. Как отмечалось, оно осуществляется путем голо сования на пленарном заседании и требует определенного большинства. Одна из палат, обычно верхняя, может не согласиться с текстом, принятым другой палатой (вето палаты). Тогда возникает вопрос о пре одолении разногласий палат. При разногласиях палат применяется несколько способов их пре одоления: 1) правило «челнока»: проект переходит из одной палаты в другую, пока не будет принят в одинаковом тексте; 2) создание согла сительной комиссии из равного числа представителей обеих палат; 3) созыв совместного заседания обеих палат с общим голосованием. Вето верхней палаты может быть преодолено вторичным принятием закона нижней палатой, но в этом случае обычно требуется квалифицированное большинство, как правило, 2/3 голосов от общей численности палаты. Особый порядок установлен для принятия бюджетных и финансовых законов. Законопроект о бюджете вносится только исполнительной влас тью (президентом, правительством), поправки депутатов, предлагающие увеличение расходов, снижение доходов, в большинстве стран невоз можны, сроки обсуждения проекта ограничены. Если бюджет не будет принят в установлен ный срок, правительство может временно ввести в действие проект бюд жета или продлить бюджет прошлого года (осуществлять финансирова ние по показателям прошлого года). Промульгация и издание закона. После принятия закона парламен том наступает стадия промульгации закона главой государства. Про мульгация включает несколько элементов. Это удостоверение закона и того факта, что он принят по должной процедуре, подписание закона, распоряжение о его опубликовании и исполнении. Глава государства имеет право не подписать закон (право вето), и тогда он не вступает в силу. О способах преодоления вето главы государства – введения зако на в действие без его подписи – будет сказано ниже. |
Похожие:
 | Финансовое право и управление публичными финансами в зарубежных странах (А. Н. Козырин) | | Исторические этапы становления туроператорской деятельности в России и зарубежных странах |
| Неудивительно, что при любых обстоятельствах — в развитых и неразвитых странах, при демократии или диктатуре, в переходном или стабильном... | | Институте государства и права Российской академии наук. В общей части рассматриваются основные институты конституционного права,... |
 | Особенности регулирования деятельности деловой авиации и авиации общего назначения в зарубежных странах | | Мы, основатели Independent Training&Consultancy, уже провели несколько интенсивных курсов практической журналистики для 250 молодых... |
| Управления фскн россии по Республике Башкортостан и содержит полученные из открытых источников сведения о ситуации в сфере незаконного... | | Проблема пробок остро стоит во многих странах мира, но попытки ее разрешить многочисленны и разнообразны |
| В брошюре размещен Федеральный закон «о всероссийской переписи населения», регламентирующий проведение впн-2010, в популярной форме... | | В статье анализируется опыт организации делового туризма в различных зарубежных странах. По результатам анализа сделаны выводы, учёт... |