1.2 Переход от российской системы государственных закупок к международной 1.2.1 Причины перехода
В целях совершенствования законодательства о закупках и улучшения ситуации в области конкуренции необходимо провести ряд мероприятий, направленных на решение системных проблем.
Во-первых, требуется создание комплексной системы управления рисками госзакупок, включающую различные типы рисков и формы их проявления на этапах закупочного цикла. В процессе разработки Федерального закона №94-ФЗ основным фактором риска, принимаемым во внимание, считалась коррупция. Тем не менее, как показывает практика применения Федерального закона №94-ФЗ, риск ненадлежащего исполнения или неисполнения заказа может быть вызван также недобросовестным поведением и некомпетентностью поставщиков.
Федеральный закон №94-ФЗ не решил полностью и проблему коррупционных рисков, которые переместились на другие стадии закупочного цикла. Проявлениями данных рисков стали: сговор заказчика и поставщика, реализуемый посредством излишней детализации технического задания; увеличение числа несостоявшихся торгов в результате которых заключаются контракты по цене, близкой к стартовой; сговор потенциальных поставщиков, которых регистрируют и допускают на аукционы, но они не принимают в них непосредственного участия; срыв процедур размещения заказов посредством демпинга в заявках участников или необоснованных жалоб на действия заказчиков; неформальное урегулирование споров в связи с неисполнением, несвоевременным или недобросовестным исполнением контрактов в результате как выбора недобросовестных поставщиков, так и некомпетентных действий заказчиков.13
Одной из важных задач, стоящих на пути реформирования законодательства, является минимизация как коррупционных рисков, так и рисков неисполнения заказов, в том числе внедрение системы управления данными рисками.
При этом необходимо отметить, важность создания действенных механизмов селекции, стимулов и санкций, которые смогли бы ограничить доступ в систему госзакупок недобросовестных и некомпетентных агентов в лице поставщиков и заказчиков. Результативность действий агентов должна подвергаться оценке, основанной на критерии качества выполненных работ, поставленных товаров, оказанных услуг, а также эффективности выполнения государственными и муниципальными заазчиками основных функций, для обеспечения которых осуществляются госзакупки.14
Во-вторых, необходимо привести в соответствие цели законодательного регулирования закупок и цели государственных и муниципальных закупок. В настоящее время законодательство регулирует лишь процедуры торгов, а понятие эффективности закупок с точки зрения контролирующих органов означает только соблюдение процедур Федерального закона №94-ФЗ. В дейст вительности конечной целью государственных и муниципальных закупок является обеспечение государственных потребностей. Поэтому система регулирования должна учитывать степень достижения конечной цели. Важным инструментом в решении данной проблемы выступает мониторинг госзакупок, позволяющий качественно расширить систему регулирования.
В-третьих, следует установить баланс прав и ответственности поставщика и заказчика. До 2005 г. наблюдался дисбаланс, выраженный в меньшей защищенности прав поставщиков и меньшей ответственности заказчиков. С принятием Федерального закона №94-ФЗ обеспечил участников размещения заказа гарантией защиты прав и законных интересов. Однако, наметившийся дисбаланс в правах и ответственности поставщиков и заказчиков сохранился.15
Международный опыт показывает эффективность применения квалификационных требований ко всем участникам процесса с целью развития добросовестной конкуренции и повышения качества поставляемых товаров, работ и услуг. Непременным условием применения подобных требований является недискриминационный характер, подразумевающий точность определений и стандартизацию в соответсвтии с предметом закупки.
Кроме того, в международной практике распространена оценка качества конкуренции согласно совокупности критериев конкурентоспособности и экономической эффективности закупки за период жизнен ного цикла: цене, качеству, надежности.16 В российской практике единственным показателем служит цена.
В-четвертых, важно учитывать издержки всех участни ков торгов в связи с соблюдением процедур Федерального закона №94-ФЗ. Существующие системы контроля и регулирования имеют упрощенный вид и не влекут значительных административных издержек, но при этом также существуют издержки, которые несут поставщики и заказчики в связи с необходимостью соблюдать требования Федерального закона №94-ФЗ. Данные издержки могут быть заложены в цену контракта путем абсолютного завышения цены поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг при отсутствии достаточной конкуренции на торгах или путем относительного завышения цен при поставке товаров низкого качества. Такое перераспределение издержек приводит либо к снижению качества результатов выполнения функций заказчиками либо к уменьшению объема реализуемых функций.
Необходимо отметить то, что решить вышеперечисленные задачи можно при комплексном подходе к регулированию системы государственных и муниципальных закупок, который охватывает все стадии размещения заказа, а именно: планирование закупок, размещение заказа и исполнение контрактов. Обсуждение кон цепции Федеральной контрактной системы, возобновленное в 2009 г., отражает факт понимания правительством существующих проблем и действий, которые необходимо предпринять для их разрешения.
1.2.2 ФКС, как одна из форм организации государственных закупок
Федеральная контрактная система представляет собой совокупность мер правового, организационного и экономического характера, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд в товарах, работах и услугах посредством реализации взаимосвязанных этапов:
Прогнозирования и планирования обеспечения государственных и муниципальных нужд, включая планирование бюджетных ассигнований на государственные закупки (в части прогнозирования потребности, обоснования приоритетных направлений) и управление созданными активами;
Осуществления закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд;
Осуществления мониторинга, контроля и аудита, в том числе полноты и качества удовлетворения государственных и муниципальных нужд.17
Таким образом, целью построения федеральной контрактной системы является обеспечение выполнения публичных обязательств государства при эффективном использовании ресурсов посредством реализации единого цикла формирования, размещения государственного заказа и исполнения государственных контрактов. Подобная организация закупочной системы позволяет осуществлять поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг соответствующего потребностям заказчика качества, а также гарантирует надежное управление технологическими и экономическими рисками, существенное снижение коррупции в государственном секторе.
В основе федеральной контрактной системы лежат следующие принципы:
Принцип открытости (прозрачности).
Все размещенные сведенья должны быть достоверными и своевременными, а также находиться в свободном доступе для всех граждан, за исключением тех, что составляют государственную тайну. Но заказчики обязаны предоставить такие сведения добровольным общественным объединениям при реализации ими своих полномочий по контролю, с условием, что они не будут разглашать полученные сведения;
Принцип конкуренции. Согласно данному принципу для всех участников закупок создаются равные условия, а также запрещается совершение заказчиками, специалистами контрактной службы заказчика, участниками закупок действий, результатом которых могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции.
Принцип профессионализма заказчика. Согласно данному принципу закона о контрактной системе осуществлять деятельность по закупкам должны квалифицированные, специально привлекаемые лица.
Принцип единства. Данный принцип позволяет обеспечить государственные и муниципальные нужды в товарах, работах и услугах посредством последовательной и эффективной реализации этапов прогнозирования, планирования, осуществления, аудита и контроля в федеральной контрактной системе.
Ответственность за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд и эффективность расходования бюджетных средств предполагает персональную ответственность должностных лиц за действия (бездействия) по достижению наиболее выгодного ожидаемого результата при эффективном расходовании бюджета.
Таким образом, федеральная контрактная система сегодня включает в себя как и принципы форм предшествующих ей, так и новые, обусловленные развитием экономики, необходимостью диверсификации бюджетных рисков.
1.2.3 Федеральный закон от 05.04.2013 №44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд"
В последние несколько лет в России обсуждалась необходимость внедрения более совершенной формы организации государственных закупок, представленной в виде законопроекта «О Федеральной контрактной системе», создание которой было одним из требований президента Российской Федерации в Послании о бюджетной политике на 2010–2012 годы.18 Необходимость новых подходов в управлении ресурсами государства, обусловила создание и развитие концепции эффективного использования бюджетных средств.
В настоящее время Президент РФ Владимир Путин подписал Федеральный закон №44-ФЗ.19 Логичным будет исследовать данный закон с позиции выявления преимуществ и недостатков организационной модели, предлагаемой в нем, в сравнении с действующим законодательством о государственных закупках – Федеральным законом №94-ФЗ. То есть, необходимо отметить, на сколько удалось элиминировать в Федеральном законе №44-ФЗ недостатки Федерального закона №94-ФЗ, с целью снизить возможности оппортунистического противоправного поведения со стороны представителей заказчика, что, в свою очередь, будет способствовать и защите конкуренции.
Одним из основных преимуществ Федерального закона №44-ФЗ является усиление и централизация контроля за государственными закупками на стадии их планирования и исполнения, расширение портфеля способов закупочных процедур, модификация критериев оценки конкурсных заявок, а также повышение уровня требований к «закупочному персоналу».
Принципиально новой идеей Федерального закона №44-ФЗ в области контроля является идея общественного контроля, согласно которой гражданам, общественным объединениям и объединениям юридических лиц предоставляется право осуществлять контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок.
Согласно Федеральному закону №44-ФЗ, общественные объединения и объединения юридических лиц, осуществляющие общественный контроль, вправе: подготавливать предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок; направлять заказчикам запросы о предоставлении информации об осуществлении закупок и о ходе исполнения контрактов; осуществлять независимый мониторинг закупок и оценку эффективности закупок, в том числе оценку осуществления закупок и результатов исполнения контрактов в части их соответствия требованиям настоящего Федерального закона; обращаться от своего имени в государственные органы и муниципальные органы с заявлением о проведении мероприятий по контролю в соответствии с настоящим Федеральным законом; обращаться от своего имени в правоохранительные органы в случаях выявления в действиях (бездействии) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссий по осуществлению закупок и их членов, должностных лиц контрактной службы, контрактных управляющих признаков состава преступления; обращаться в суд в защиту нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов группы лиц в соответствии с законодательством Российской Федерации.20
Следует отметить, что члены общественных объединений и объединений юридических лиц обязаны обеспечивать конфиденциальность сведений, полученных в ходе осуществления ими общественного контроля.21
Однако существенным недостатком Федерального закона №44-ФЗ является то, что он не предусматривает порядок разрешения разногласий по итогам этих заседаний, что создает опасность того, что данное правомочие останется лишь формальностью.
Еще одни недостатком в предложенном механизме контроля является опасность торможения процесса закупок в связи с правом общественных организаций по контролю требовать предоставления информации и обязанности предоставления такой информации.
Также, Федеральный закон №44-ФЗ предусматривает различные способы закупки в зависимости от объекта закупки, рисков, связанных с ним, а также обеспечивает надежность поставщика.
К пяти перечисленным в Федеральном законе №94-ФЗ способам закупок (открытый конкурс; электронный аукцион; запрос котировок; закрытые способы осуществления закупок товаров, работ и услуг; закупка из единственного источника), были добавлены три новые закупочные процедуры: запрос предложений; конкурс с ограниченным участием; двухэтапный конкурс.
При этом, в отличие от Федерального закона №94-ФЗ, аукцион не будет более использоваться, размещать заказы можно будет только через электронные аукционы и закрытые аукционы, а также предусматривается возможность подписания контракта с победителем в письменной форме.
Введение новых закупочных процедур получило противоречивую оценку со стороны экспертов. С одной стороны, оно делает систему государственных закупок более гибкой, «заказчик имеет возможность выбирать между несколькими равнозначными с точки зрения защиты конкуренции и обеспечения прозрачности процедуры вариантами, что дает ему возможность учитывать конкретную ситуацию закупки».22
С другой стороны, увеличение количества способов размещения заказа, увеличение уровня самостоятельности заказчика критикуется за то, что появляется риск снижения конкуренции и увеличения возможностей для субъективного отбора исполнителей контрактов.23 Уровень конкуренции снижается за счет того, что в Федеральном законе №44-ФЗ прописано лишь небольшое количество требований к выбору закупочной процедуры. При этом некоторые критерии, на которых основывается выбор процедуры закупки, имеют общий характер, неконкретны, что ведет к их множественному толкованию.
На наш взгляд, тенденция увеличения гибкости закупочных процедур имеет положительный характер, она позволит достичь наиболее эффективных результатов закупочных процедур, за счет выбора оптимальных характеристик объектов закупки, установления объективных критериев оценки контрактов. Для того, чтобы обеспечить соблюдение установленных правил, предлагаемые изменения должны сопровождаться ужесточением санкций за нарушение норм законодательства.
Для этого Федеральный закон №44-ФЗ предусматривает обоснование осуществления закупки, которое заказчик прилагает к Плану-графику закупок, также данный закон обязует государственных и муниципальных заказчиков устанавливать минимально достаточные требования к товарам, работам и услугам (нормирование в сфере закупок), которые будут одновременно обеспечивать достаточное и качественное обеспечение государственных и муниципальных учреждений всем необходимым, но в то же время предупреждать нецелевое, чрезмерное расходование бюджетных средств (например, на товары категории «люкс»).
Очередным нововведением Федерального закона №44-ФЗ является модификация критерий оценки заявок. Согласно Федеральному закону №44-ФЗ заказчик вправе использовать следующие критерии для оценки заявок участников:
1) цена контракта;
2) расходы на эксплуатацию и ремонт товаров, использование результатов работ;
3) качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки;
4) квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, на праве собственности или ином законном основании оборудования и других материальных ресурсов, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации.24
Следует отметить, что величина значимости критерия «расходы на эксплуатацию и ремонт товаров, на использование результатов работ» не должна превышать величины значимости критерия «цена контракта».
Также, при проведении процедур определения поставщиков в целях заключения контрактов на создание произведений литературы или искусства, исполнения, а также на финансирование проката или показа национального фильма, на выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских или технологических работ сумма величин значимости критериев «цена контракта» и «расходы на эксплуатацию и ремонт товаров, на использование результатов работ» должна составлять не менее двадцати процентов.25
С ценой контракта связано еще одно новшество – создание антидемпинговых мер при проведении конкурса и аукциона.
Так, Федеральным законом №44-ФЗ предусмотрен повышенный размер обеспечения в ситуации, когда при начальной (максимальной) цене контракта более 15 млн руб. участник закупки снижает ее на 25 процентов и более.26 В таком случае контракт заключается с победителем закупки только после того, как он предоставит обеспечение исполнения контракта, в полтора раза превышающее размер обеспечения, указанный в документации о проведении конкурса или аукциона.
Если же начальная (минимальная) цена контракта равна или менее 15 млн руб., то участник закупки может предоставить либо повышенное обеспечение, либо информацию, подтверждающую его добросовестность. К такой информации относятся сведения об определенном количестве и стоимости госконтрактов, заключенных с таким участником и исполненных им без применения неустоек (штрафов, пеней).27
Также необходимо отметить то, что участник закупки признается уклонившимся от заключения контракта, если им не было предоставлено обеспечение исполнения контракта при вышеуказанных случиях.
В случаи с научно-исследовательскими, опытно-конструкторскими или технологическими работами, оказание консультационных услуг заказчик вправе устанавливать в конкурсной документации различные величины значимости критериев оценки заявок для случаев подачи участником конкурса заявки, содержащей предложение о цене контракта, которая до или на двадцать пять процентов ниже начальной (максимальной) цены контракта.
Следует отметить, что решение заказчика об отклонении заявки на участие в конкурсе, в запросе предложений, окончательных предложений не может быть обжаловано участником процедур закупок, представившим отклоненные заявки.
В случаи, если заказчиком использовались не предусмотренные определенные выше критерии или величины значимости критериев были установлены с нарушением требований, то процедура закупки может быть признана недействительной по иску участника процедуры.28
Следует отметить еще одно положительное новшество Федерального закона №44-ФЗ – требования, предъявляемые к «закупочному персоналу».
Прежде всего, необходимо отметить, что в Федеральном законе №44-ФЗ «профессионализм заказчика» выделяется как отдельный принцип функционирования будущей системы.29
Контрактная система в сфере закупок предусматривает осуществление деятельности заказчика, специализированной организации и контрольного органа в сфере закупок на профессиональной основе с привлечением квалифицированных специалистов, обладающих теоретическими знаниями и навыками в сфере закупок.30
Новации Федерального закона №44-ФЗ по части установления ряда требований к закупочному персоналу были целесообразными, поскольку теперь люди, не прошедшие обучение или переобучение по данной специальности, не смогут работать в сфере государственного и муниципального заказа, что приведет к понижению количества ошибок, допускаемых закупочным персоналом, а это станет еще одним шагом для достижения эффективности закупок.
Таким образом, в качестве преимуществ Федерального закона №44-ФЗ можно выделить следующие:
Федеральный закон №44-ФЗ предусматривает единый цикл формирования, размещения и исполнения государственных и муниципальных контрактов;
Федеральный закон №44-ФЗ охватывает все стадии процесса закупок;
На основе мониторинга цен на закупаемую продукцию, результатов ранее заключенных контрактов и других инструментов планирования, Федеральный закон №44-ФЗ позволит оптимально определять начальную (максимальную) цену контрактов;
Усиление, централизация контроля за государственными и муниципальными закупками;
В Федеральном законе №44-ФЗ введена норма, исключающая возможности приобретения для нужд заказчиков предметов роскоши;
Расширение портфеля способов закупочных процедур;
Модификация критериев оценки конкурсных заявок;
Повышение уровня требований к участникам процедур закупок и «закупочному персоналу».
Но следует отметить, что вышеперечисленные преимущества заключают в себе и недоучтенные, на наш взгляд, недостатки, такие как:
Возможность двусмысленной трактовки отдельных положений статей Федерального закона №44-ФЗ;
Нет четкой пошаговой регламентации в прогнозировании, планировании, а также реализации (исполнении) контрактов;
Создание института общественного контроля не предусматривает разрешения споров, что делает правомочия института всего лишь формальностью;
Усиление контроля приведет к торможению процесса организации закупок за счет беспрестанного требования со стороны контролеров предоставления информации и иной документации по контракту;
Невозможность исключения человеческого фактора из процесса закупок: представитель заказчика (контрактный офицер) принимает решения опираясь на собственные представления, опыт, что может привести к субъективизации оценки;
Бюрократические проволочки.
Также необходимо отметить то, что Федеральный закон №94-ФЗ редактировался более 20 раз с момента вступления в силу. Но, несмотря на данные поправки, которые привели к экономии бюджетных средств в размере более 1 трлн. рублей за семилетний период действия Закона, прозрачности законодательства в области государственных закупок нет до сих пор.31 Таким образом, благодаря учету в Федеральном законе 44-ФЗ недостатков Федерального закона 94-ФЗ снижается возможность оппортунистического противоправного поведения со стороны представителей заказчика, а, следовательно, положения Федерального закона №44-ФЗ способствуют защите конкуренции.
|
