Глава 1. Система государстенных закупок в России 1.1 Российская модель построения системы государственных закупок
Одной из наиболее радикальных реформ второй половины 2000-х годов, затронувшая множество экономических агентов как на стороне государства, так и на стороне частного сектора, является принятие Федерального закона № 94-ФЗ 21 июля 2005 г., вступивший в силу с 1 января 2006 года.
Если обратиться к истории, то можно заметить, что элементы законодательного регулирования государственных закупок появились в России еще в петровские времена. Хотя зачастую некоторые эксперты находят примеры использования конкурсных процедур и в эпохе Ивана Грозного.3 Но следует отметить, что опыт регламентирования государственных закупок оказался невостребованны м при создании ныне существующей системы государственных закупок.
Многие специалисты считают, что современная система государственных закупок России опирается преимущественно не на национальный исторический опыт, а на зарубежный. Можно проследить взаимосвязь основных законодательных , нормативных и методических документов с аналогичными документами ООН. «В первую очередь, это касается типового закона о государственных закупках ЮНСИТРАЛ (UNCITRAL - Комиссия ООН по праву международной торговли) о закупках товаров (работ) и услуг и положений о закупках Всемирного банка. Ярчайшим примером можно назвать "Методические рекомендации по проведению торгов (конкурса) на закупку товаров (работ), квалификационно му отбору поставщиков (подрядчиков) - (конкурсную документацию)", утвержденную приказом Минэкономики России 30.09.1997 №117, являющиеся практически дословным переводом типовых конкурсных документаций Всемирного банка».4
Следует отметить, что "национальный" фактор, уровень профессионализм а, степень коррумпированности и бюрократизации, являются основными индикаторами, влияющие на эффективность системы закупок. Но не стоит пренебрегать и опытом зарубежных стран. Однако к этому процессу нужно подходить очень аккуратно. Именно из-за необдуманного перенятия зарубежного опыта и возникают многие проблемы. Рассмотрим основные из них.
Главной проблемой использования зарубежного опыта в России является ее фрагментальность и поэтому, как результат, малоэффективность, так как заимствующиеся набор механизмов и процедур не вписываются в уже сформировавшийся аппарат, не учитывается особенность менталитета агентов, принимающих непосредственное участие в процедуре государственных закупок.
Другой стороной проблемы является использование метода или норматива без анализа причин его применения. Например, «определение ценового порога между конкурсом и запросом котировок, а также между закупками без формальных процедур и котировками».5
Таким образом, при развитии российской системы закупок, ее нормативно-прав ового регулирования, необходимо максимально использовать накопленный как российский, так и международный опыт. «Однако при этом следует тщательно прорабатывать вопрос практического применения любого из внедряемого подхода, иначе вместо повышения эффективности и прозрачности закупок, на выходе получится сложная, медленная и дорогостоящая система, эффективность которой будет высокой лишь на бумаге и в отчетах с высоких трибун».6
1.1.1 Предпосылки и суть реформы 2005 года
Реформа законодательства о государственных закупках в 2005 — 2006 гг. была вызвана объективными причинами. В 2000-е годы при увеличении государственного бюджета в России значительно вырос объем государственных заказов, размещаемых федераль ными и региональными органами власти. Так, по данным Всемирного банка, «в 2002 г. объем государственных закупок составлял примерно 12 млрд. долл., или 8,7% расходов консолидированного бюджета, а к 2004 г. он вырос до 22 млрд. долл., или 11,7%».7
Следует отметить, что в отличии от ситуации переодических неплатежей в 1990-е годы теперь государство исполняло свои обязательства по оплате продукции и услуг, поставленных по государственному заказу. В результате государственные заказы стали привлекательными и для многих фирм превратились в важный источник дохода. «По данным обследования 500 предприятий, проведенного ГУ—ВШЭ и Т. Фраем весной 2007 г. в восьми регионах Европейской части России, свыше половины фирм-респондентов реализовывали свою продукцию или услуги государственным предприятиям и учреждениям. Причем для 23% промышленных компаний и 30% предприятий сферы услуг, участвующих в таких поставках, их доля в общем объеме реализации превышала 25%».8
При этом в начале 2000-х годов сфера государственных закупок в России стала становиться более коррумпированной. О расширении масштабов коррупции косвенно свидетельствовало увеличение доли государственных контрактов, размещенных у единственного источника, и другие аналогичные показатели. По данным упомянутого доклада Всемирного банка, «среднее количество организаций, участвующих в контрактных закупках на федеральном уровне, снизилось с 4,2 в 2003 г. до 3,1 в 2004 г».9
Можно говорить, что Федеральный закон №94-ФЗ был принят как реакция на проблемы, накопившиеся в секторе государственных закупок.
При проведении реформы законодательства о государственных закупках в 2005-2006 гг. разработчиками Федерального закона №94-ФЗ планировалось повысить эффективность государственных закупок посредствам реализации следующих идей.
Создание условий для конкуренции. Для этого предполагалось обеспечить свободный доступ к участию в государственных закупках для всех хо зяйствующих субъектов, в первую очередь малых и средних предприя тий. Недопущение установления квалификационных требований и ограничения веса «качественных» характеристик поставщика при оценке и отборе заявок должны были способствовать расширению возможности доступа для новых участников. Входу малого и среднего предпринимательства на ры нок государственных закупок также способствовали установленные Федеральным законом №94-ФЗ низкие стоимостные пороги, начиная с которых государственные заказчики были обязаны проводить конкурентные закупочные процедуры (60 тыс. руб. в 2006—2007 гг., 100 тыс. руб. — до настоящего времени).
Обеспечение максимальной прозрачности закупок. После вступления в силу Федерального закона №94-ФЗ вся информация о закупках стала унифицированной и в обязательном порядке размещается на едином официальном сайте. Прозрачность государственных закупок обеспечивалась ориента цией на отбор заявок-победителей по критерию минимальной цены, что по мнению разработчиков закона должно было ограничить возмож ности манипулирования результатами торгов со стороны государственных заказчиков.
Преодоление коррупции. В период разработки и принятия Федерального закона №94-ФЗ коррупция воспринималась как главная проблема государственных закупок. Наряду с обеспечением их прозрачности решению этой проблемы должны были способствовать формализация и унификация всех закупочных процедур при резком ограничении возможностей государственного заказчика и его сотрудников, проводящих закупки, влиять на отбор поставщиков. Борьба с коррупцией осуществлялась посредствам простых инструментов контроля, что предполагало использование простых процедур закупок, которые регулятору легче контролировать.
Осуществление данных идей опиралось на набор санкций, закреплен ных в Кодексе об административных правонарушениях (далее – КоАП). В случаи несоблюдении норм Федерального закона №94-ФЗ контролирующие органы в лице Федеральной антимонопольной службы (далее – ФАС) и ее террито риальных органов могли признать результаты проведенных торгов недействительными, наложить штрафы на должностных лиц, ответственных за проведение закупок в организациях-госзаказчиках. «В дальнейшем закон стал трак товаться как часть антимонопольного законодательства, и в соответствии с Федеральным законом №135-ФЗ санкции за нарушение Федерального закона №94-ФЗ были расширены вплоть до уголовной ответственности».10 Основанием для возбуждения дел и применения санкций служили обращения поставщиков, интересы которых при проведении торгов были ущемлены. Также при рас смотрении спора контролирующие органы стали исходить из презумпции добросовестности поставщика и недобросовестности заказчика.
Можно констатировать, что все названные элементы действитель но взаимосвязаны. Вместе с тем опыт многих стран показывает, что для эффективной реализации институциональных реформ ключевое значение имеет дизайн создаваемых институтов.
1.1.2 Основные результаты введения Федерального закона от 21.07.2005 №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»
«Введение Федерального закона №94-ФЗ сопровождалось существенным расши рением масштабов государственных закупок: с 2007 по 2009 г. их объем вырос в два раза — со 1922 млрд. до 3981 млрд. руб. При этом темпы роста объема государственных закупок после принятия Федерального закона 94-ФЗ существенно опережали динамику ВВП».11
Но следует отметить, что после вступления в силу Федерального закона №94-ФЗ возникли существенные проблемы. Так, согласно данным мониторинга Института государственных закупок ГУ—ВШЭ, в 2006 г. нарушения процедур, предусмот ренных Федеральным законом №94-ФЗ, отмечались более чем в 80% проведенных закупок, в 2007 г. этот показатель снизился до 60%, но в дальнейшем он практически не менялся.
Объяснения данного рода процедурных нарушений были разные. Государственные заказчики говорили о сложности процедур Федерального закона №94-ФЗ, нехватке специалистов, ограничениях Бюджетного кодекса.
Разработчики Федерального закона №94-ФЗ утверждали то, что нарушения процедур скры вают неравные условия конкуренции и предпочтения государственных заказчиков по отношению к конкретным поставщикам. Вместе с тем практика примене ния Федерального закона №94-ФЗ выявила много объективных проблем, затруднявших выполнение организациями-госзаказчиками своих основных функций.
Так, на стадии формирования и размещения заказа стоит отметить следующие проблемы: невозможность гарантировать надлежащее качество закупки только за счет детализации технического задания, отсутствие надежной базы для объективного определения на чальных цен контрактов, длительность процедур открытого конкурса/аукциона.
На стадии исполнения заказа: невозможность адаптировать контракт к изменению внешних условий, высокие риски поставки товара ненадлежащего качества, срыв установленных сроков поставки, ограниченные возможности заказчика воздействовать на недобросовестного поставщика.12
|
