Председатель ЦИК России В.Е. Чуров выступил с лекцией «Избирательная система России: история, уроки, современность, задачи» на открытии спецкурса «Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации» в Московском государственном юридическом Университете (МГЮА) имени О.Е. Кутафина, 11 октября 2014 года
Материалы к лекции Председателя ЦИК России В.Е. Чурова «Избирательная система России: история, уроки, современность, задачи»
План лекции
1. Основные направления трансформации избирательной системы и их реализация в практике проведения выборов.
2. Российская избирательная система в ХХI веке.
3. Законодательство о выборах.
4. Взаимообусловленность процессов государственного строительства и развития общественных институтов – и изменений в российском законодательстве о выборах.
5. Развитие партийной системы и законодательство о выборах.
6. Изменение порядка выборов в Государственную Думу.
7. Структура и состав органов, на которые возложены подготовка и проведение выборов.
8. Обеспечение независимости деятельности избирательных комиссий и баланса политических сил при их формировании.
9. Масштабы выборов в Российской Федерации.
10. Новеллы избирательного законодательства, принятые в 2014 году.
11. Масштабы единого дня голосования 14 сентября 2014 года.
12. Прозрачность в вопросах финансирования избирательных кампаний.
13. Честный подсчет голосов и определение результатов голосования. Открытость избирательного процесса.
14. Техника и выборы.
15. Направления развития избирательной системы Российской Федерации.
В сентябре 2013 года избирательной системе Российской Федерации исполнилось 20 лет. Закономерны вопросы: какой путь отечественная избирательная система прошла за это время и какое место занимает сегодня в государстве и обществе, как оценивается российскими гражданами и мировым сообществом?
Именно с выборов и референдума в 1993 году и начиналась новая Россия, а вехи ее истории – это также и поворотные моменты в истории выборов в новой демократической России.
Выборы занимают особое место в политической жизни государства. Их исход во многом предопределяет дальнейший суверенный вектор развития страны, ее политических и государственных структур, институтов гражданского общества. Свободные выборы – это один из важнейших демократических способов легитимации государственной власти, отбора и «взращивания» демократической общественно-политической элиты, ответственного избирателя.
Основные направления трансформации избирательной системы
и их реализация в практике проведения выборов
Отсчет времени современной избирательной системы России мы ведем с 1993 года – года принятия новой российской Конституции, проведения выборов в двухпалатное Федеральное Собрание, года серьезных испытаний российской государственности. Теперь уже за более чем 20-летний период российская избирательная система, законодательство о выборах претерпели серьезные корректировки, апробированы многочисленные новации, избирательная система опирается на международные избирательные стандарты, имеются свои достижения в сравнении с общемировым уровнем.
Избирательное право имеет в нашей стране достаточно длительную историю. Несмотря на распространенное убеждение, что демократические институты не присущи России, в действительности они наблюдаются практически во все периоды развития. Имеются в виду вечевой строй в древнерусских городах (Новгородское вече); казачье и земское самоуправление; земская реформа Александра I (первые всесословные выборные органы местного самоуправления – земские учреждения); учреждение в 1906 году Николаем II Государственной Думы (Положение о выборах, характерны – тайная подача голосов, избирательная записка – аналог современного избирательного бюллетеня, заполнение избирательной записки либо заблаговременно, либо в помещениях, где проводятся выборы – в отдельных комнатах, противостояние правоохранительных органов насилию, наказание за нарушение выборного законодательства, в т.ч. за неоднократное голосование или голосование за иное лицо и т.д.).
Сформированное в те исторические отрезки времени избирательное законодательство и выборные практики, избирательные нормы и даже так называемые хитрости также составляют историю выборов в России, причем нередко используются политтехнологами и сегодня.
Элементы выборности затрагивали даже такие сферы государственного управления, в которых традиционно господствовало единоначалие: например, в русской императорской армии, существовали такие выборные органы, как офицерские собрания, суды офицерской чести, а у нижних чинов – выборы ротного артельщика. В 1917 году впервые в истории России состоялись прямые и равные выборы в Учредительное собрание.
В результате реформ 1988–1989 годов выборы стали состязательными с выдвижением нескольких кандидатов в депутаты на один мандат.
Для справки: На состоявшихся весной 1989 года союзных выборах на 1500 мест по территориальным и национально-территориальным избирательным округам был выдвинут 7531 кандидат, т.е. в среднем 5 кандидатов на один мандат. И хотя в 384 округах было по одному кандидату, но общую тенденцию это не нарушило.
Выборы народных депутатов РСФСР 4 марта 1990 года – фактически символ начавшейся реформы всесоюзных, республиканских и местных органов власти. Демократические тенденции проявились в ходе этих выборов еще сильнее и отчетливее, чем на всесоюзных выборах 1989 года.
Осенью 1993 года российское государство столкнулось с определенными вызовами: отсутствовала необходимая законодательная база для проведения выборов и референдума, выборы проводились на основе положений, утвержденных указами Президента Российской Федерации. Система избирательных комиссий и их полномочия, правовая база выборов и референдума фактически были созданы в течение одного-двух месяцев (временные документы, положения, «указное» право).
Для справки: Указами Президента Российской Федерации были утверждены положения: о федеральных органах власти на переходный период, о правовом регулировании в период поэтапной конституционной реформы, о реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления, об организации государственной власти в субъектах Российской Федерации, о выборах в представительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, о выборах в органы местного самоуправления.
Указами главы государства утверждены также состав ЦИК по выборам в Государственную Думу и Положение о Комиссии, Положение о выборах депутатов Государственной Думы, Положение о выборах депутатов Совета Федерации. На всенародное голосование (референдум) 12 декабря 1993 года был вынесен проект новой Конституции Российской Федерации, порядок голосования на котором также утверждался соответствующим Положением.
В Положении о выборах депутатов Государственной Думы заложены основы современной избирательной системы, которые впоследствии уточнялись, развивались, совершенствовались или были преобразованы в иные.
В период 1993-1994 годов важнейшей целью Центральной избирательной комиссии было преодоление последствий политического кризиса, восстановление политического диалога, формирование стабильной избирательной системы и электорально-правовой культуры. В значительной мере эти задачи были решены. Жизненно важно было не допустить политического кризиса и чрезвычайщины в организации избирательного процесса, предвыборной борьбы без правил.
Сегодня сформирована правовая база организации выборов. В 1994 году принят Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» – первый закон, направленный на регулирование выборов в Российской Федерации; учтены нормы международных избирательных стандартов; заложены демократические основы организационного обеспечения голосования – публичность, открытость, прозрачность процедур и действий; базировался на анализе правоприменительной практики; послужил фундаментом для последующей разработки порядка выборов депутатов Государственной Думы и Президента Российской Федерации; стал основой для становления законодательства субъектов Российской Федерации о выборах.
В этот период совершенствовались и корректировались структура, порядок формирования, механизмы работы избирательных комиссий, правила участия в выборах. Неизменными остались принципы, действующие в ходе организации и проведения выборов – всеобщее, равное, прямое избирательное право и тайное голосование.
ЦИК России уже много лет проводит совместно с учеными России сравнительное изучение избирательных систем различных государств. По этой теме уже выпущено 8 изданий серии «Современные избирательные системы», несколько выпусков серии «Избирательное законодательство и выборы в современном мире», в т.ч. на английском языке, издание «Международное наблюдение за выборами и референдумами», несколько выпусков серии «Международные избирательные стандарты», «Россия и международные избирательные стандарты» (на английском языке). Опубликованы и другие исследовательские работы о зарубежных избирательных системах, сложился авторитетный авторский коллектив в данной сфере избирательного права и избирательного процесса.
Существуют направления развития избирательных систем, в которых целый ряд государств ориентируется на Россию. Среди таких направлений:
- применение современных избирательных технологий, информационно-разъяснительное и информационно-технологическое оснащение выборов;
- единая система финансового контроля, в том числе финансовой отчетности политических партий, -поступления и расходования средств избирательных фондов избирательных объединений и кандидатов;
- система работы с обращениями и жалобами участников избирательного процесса;
- деятельность института международного наблюдения как успешная организация приема миссий международного наблюдения в России, так и перспективное направление – дистанционный мониторинг,
а также по ряду иных направлений.
Российские организаторы выборов также тщательно анализируют и используют международный опыт:
- правовое регулирование участия политических партий в выборах, в том числе «старых» и «новообразованных» партий, практика преференций, предоставляемых партиям, имеющим парламентское представительство, при выдвижении кандидатов;
- информационное обеспечение выборов, в т.ч. институт предвыборной агитации, политической рекламы, практика организации и участия в политических дебатах;
- соотношение пропорциональной и мажоритарной избирательных систем на выборах различных уровней;
опыт проведения прямых и непрямых выборов, а также взаимообусловленных выборов;
- развитие института внутреннего наблюдения на выборах; участие в миссиях международного наблюдения и т.д.
2. Российская избирательная система в ХХI веке
Сегодня российская избирательная система представляет сложный комплекс общественных отношений, в котором можно выделить ряд важнейших сегментов:
Первое место занимает законодательная база. Здесь важна роль Федерального Собрания, всех субъектов, обладающих правом законодательной инициативой. ЦИК России таким правом не обладает, но имеет исключительную возможность, которой не обладает никто другой, – обобщения правоприменительной практики и представления ее Федеральному Собранию, а также другим субъектам законодательной инициативы.
Во-вторых, избирательную систему представляют избиратели – внутри страны и за рубежом. В России их свыше 110 млн., а включая избирателей, находящихся за пределами территории страны, – более 112 млн.
В-третьих, это политические (общественные) объединения – сотрудники аппаратов партий, партийные активисты, выдвинутые партиями кандидаты, уполномоченные от партий на выборах, доверенные лица кандидатов, финансовые уполномоченные, наблюдатели от партий и иные представители. Суммарно, например, на парламентских федеральных выборах их было больше одного миллиона человек.
Четвертая часть избирательной системы – средства массовой информации. В современном мире провести демократические выборы без посредничества прессы, электронной или бумажной, Интернета – невозможно.
Пятая часть избирательной системы – избирательные комиссии. Суммарно вместе с участковыми избирательными комиссиями и резервом состава комиссий – более 1,4 млн. человек.
Следующая часть избирательной системы (шестая) – Правительство Российской Федерации. Есть главный организатор выборов, государственный орган – ЦИК России. Но по закону правительственные структуры, органы исполнительной власти оказывают масштабное содействие в подготовке материальной, технической стороны организации голосования. В том числе это все виды безопасности при организации выборов – пожарная безопасность, охрана общественного порядка, услуги связи, транспортные средства (которые предоставляют администрации на местах и государственные организации), и т.д. Это также Министерство иностранных дел России – организация выборов за рубежом, Минобороны России – организация голосования в воинских частях.
За прошедшие годы:
- проведено шесть федеральных парламентских и президентских избирательных кампаний; многочисленные кампании по выборам депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти в субъектах Российской Федерации; прямые и «непрямые» губернаторские выборы;
- состоялось 11 региональных референдумов по объединению субъектов Российской Федерации; на административной карте страны сегодня 85 субъектов Российской Федерации, в том числе пять – объединенных;
- проводятся выборы депутатов представительных органов и глав почти 25 тысяч муниципальных образований, а также местные референдумы и голосования по преобразованию муниципальных образований.
Полагаю, мы вправе говорить о выборах как важной составляющей системы политических институтов, а об избирательной системе – как о важнейшем стратегическом ресурсе государства, учитывая следующие позиции:
- значение выборов в формировании органов власти всех уровней;
- активное участие в избирательном процессе всех страт государства и общества – избирателей, политических партий, кандидатов; членов избирательных комиссий всех уровней и работников их аппаратов; органов государственной власти и местного самоуправления; различных организаций, учреждений; средств массовой информации; общественных организаций, экспертного и научного сообщества;
- наличие современной правовой базы избирательного процесса, технической и материальной базы подготовки и проведения выборов;
- широкие возможности информирования избирателей, в том числе через СМИ, Интернет; издательская деятельность, образовательные программы в системе избирательных комиссий, в учебных заведениях, работа с отдельными категориями избирателей.
Такая система не имеет аналогов в стране и в мире.
3. Законодательство о выборах
Сформирована система избирательного законодательства – федеральных и региональных законов о выборах в органы государственной власти, в органы местного самоуправления, референдумах. И если в 1993 году все начиналось с временных положений о выборах, то к настоящему моменту федеральное законодательство о выборах и референдуме представлено Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской Федерации», федеральными законами «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», «О выборах Президента Российской Федерации», «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления». Принят также Федеральный закон «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы».
Следует обратить внимание и на успешно развивающееся региональное избирательное и референдумное законодательство. В 85 регионах страны действуют более 500 законов о выборах и референдумах, включая избирательные кодексы не менее чем в 15 субъектах Российской Федерации.
Разработка регулярного законодательства – настоятельная необходимость для успешной организации избирательного процесса, легитимности избираемых органов власти, последующего развития нормативной базы выборов и референдумов.
|
