АКТИВЫ
ОБЯЗАТЕЛЬСТВА
ПОСТУПЛЕНИЯ
РАСХОДЫ
Инвестиции
(капитальный бюджет)
Финансовая помощь местным бюджетам
Текущие расходы
Казначейс-кая система
Налоговые и неналоговые доходы
БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА
Финансовая помощь
(трансферты, субсидии, субвенции, дотации)
Заимствования
Погашение долга
Разделение между финансовой и экономической политикой: «китайская стена» (Chinese Wall)
Несмотря на то, что практически каждый элемент региональной и муниципальной экономической политики так или иначе тесно связан с финансовой политикой, в Кодекс лучшей практики в сфере управления региональными и муниципальными финансами будут включены исключительно финансовые аспекты деятельности исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Политико-экономические аспекты их деятельности не станут предметом рассмотрения данного Кодекса.
Так, вопрос о налоговых льготах будет затронут в рамках Кодекса лишь в части, регулирующей вопросы финансового планирования, учета, анализа эффективности и раскрытия информации о налоговых льготах. При этом политические вопросы о целесообразности выдачи налоговых льгот не станут предметом рассмотрения Кодекса.
Другим примером может служить вопрос об управлении государственным и муниципальным имуществом. В Кодексе будут отражены рекомендации относительно финансовых аспектов управления имуществом. Однако политические соображения «за» или «против» сохранения того или иного имущества в государственной и муниципальной собственности останутся за рамками данного Кодекса.
Тарифное регулирование также не будет включено в Кодекс, т.к. представляет собой часть экономической политики исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Многообразие документов, содержащих описание лучших практик
В различных национальных и наднациональных кодексах, а также сходных по типу документах, посвященных «лучшей» или «надлежащей» практике в сфере государственных и муниципальных финансов, целому ряду вопросов уделяется особое внимание, т.к. они играют важную роль в формировании эффективной системы управления (табл.7). В силу особой значимости эти вопросы будут также включены в рассмотрение в рамках Кодекса лучшей практики.
Таблица 7. Вопросы управления государственными и муниципальными финансами, наиболее часто встречающиеся в основных международных и национальных кодексах и документах подобного типа
|
Кодексы и подобные документы, разработанные в других странах и содержащие разделы, посвященные соответствующей проблематике
|
Бюджетное планирование
|
GFOA Recommended Practices for State and Local Governments
Local Government Finance Concepts and Practices
A new framework of financial reporting and accountability in local government (CIPFA)
Managing Public Expenditure: a reference book for transition countries (OECD)
Public Expenditure Management Handbook by World Bank
Various documents collected by US Council of Mayors
Governance of the Public Sector: A governing body respective. International Public Sector Study (IFAC)
Code Général des Collectivités Territoriales (France) Local government code
|
Учет и финансовая отчетность
|
GFOA Recommended Practices for State and Local Governments
Local Government Finance Concepts and Practices
Public Expenditure Management Handbook by World Bank
Various documents prepared by Australian National Audit Office (Better Practice Guide)
Governance of the Public Sector: A governing body respective. International Public Sector Study (IFAC)
Government Financial Reporting: Accounting Issues and Practices (IFAC)
Implementing Accrual Accounting in Government: The New Zealand Experience (IFAC)
Auditing Whole of Government Financial Statement: The New Zealand Experience (IFAC)
Perspectives on Accrual Accounting (IFAC)
Projet « Colibrí »pour l’harmonisation de la comptabilité analytique dans les cantons de la Confédération (Switzerland). Project of law concerning accounting harmonization (analytical accounting) in Swiss Cantons
Testo unico degli leggi sull'ordinamento degli enti locali (Italy). Legislative document containing all local government laws and regulations
|
Внутренний и внешний аудит Консалтинг
|
GFOA Recommended Practices for State and Local Governments Local Government Finance Concepts and Practices
Improving value for money in local government (Audit Commission, UK)
Public Expenditure Management Handbook by World Bank
Indicator tools for assessment and analysis of city governance (UNCHS)
Performance measurement by Urban Institute
All In A Days Work - Delivering Effective Performance Management (Improvement and Development Agency, UK)
Governance of the Public Sector: A governing body respective. International Public Sector Study (IFAC)
Exigences minimales en matière de surveillance des finances communales (Switzerland). Recommendations for the surveillance of municipal finances by cantons
Register for State Review and Approval of Financial Obligations (Norway)
|
Раскрытие и распространение информации
|
IMF Code of Good Practices on Fiscal Transparency
Local Government Finance Concepts and Practices
Information Systems for Public Sector Management (Institute for Development Policy and Management)
Engaging People in policy-making by OECD
|
Кодекс поведения для государственных и муниципальных служащих
|
IMF Code of Good Practices on Fiscal Transparency
Local Government Finance Concepts and Practices
UK National code of local government conduct
(issued jointly by the Secretary of State, agreed by associations representing local authorities in the UK, and approved by both Houses of Parliament)
Australian Public Service - code of conduct
New Zealand public services Code of Conduct
Governance in the Public Sector: A Governing Body Perspective.
International Public Sector Study. (IFA)
Trust in Government. Ethics measures in OECD countries.
Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires (France) Law of rights and obligations of civil servants
|
Исполнение бюджета
|
Local Government Finance Concepts and Practices
GFOA Recommended Practices for State and Local Governments
Improving value for money in local government (Audit Commission, UK)
Managing Public Expenditure: a reference book for transition countries (OECD)
A contemporary approach to Public Expenditure Management (WBI)
Public Expenditure Management Handbook by World Bank
The procurement excellence pilot & procurement excellence (Office of Government Commerce, UK)
Best practices for contracting out government services (OECD PUMA)
UK Public Sector Contract Procedure Guidances (BIP, UK)
World Bank - Guidelines: Procurement under IBRD Loans and IDA Credits
Office of Federal Procurement Policy (OFPP) Best Practices Documents (USA)
Green Paper on Public Procurement (European Commission)
The Delegation of Public Services in France: An original method of Public Administration: Delegated Public Services (IFAC)
Code Général des Collectivités Territoriales (France) Local government code
|
Межбюджетные отношения
|
Intergovernmental Fiscal Relations Program by World Bank Institute
Sourcebook on Intergovernmental fiscal relations in Eastern Europe by the Urban Institute
The Gerneral Purpose Grant Scheme (Norway)
Local government act (25 Sept 1992) (Norway)
Constitution of the Federal Republic of Germany
Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (Spain). Law on the financing of regions
Ley de coordinación fiscal (México), Law on fiscal coordination
|
Управление доходами
|
Best practice guidelines for user charging for government services (OECD PUMA)
Improving value for money in local government (Audit Commission, UK)
A drastic framework for revenue administration by World Bank
Loi Fédérale sur l’harmonisation des impôts directs des cantons et des communes (Switzerland). Law on taxes harmonization
Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (Spain). Law on the financing of regions
|
Долговая политика и управление заимствованиями
|
IMF Guidelines for Public Debt Management
Local Government Finance Concepts and Practices
Good Practice Code for Russian regions by Know-How Fund
GFOA Recommended Practices for State and Local Governments
Code Général des Collectivités Territoriales (France) Local government code
|
Логика процесса управления региональными и муниципальными финансами и взаимосвязь элементов СРМФ
Как уже отмечалось, процесс управления региональными и муниципальными финансами включает управление следующими ключевыми элементами:
Бюджет (доходы и расходы).
Заимствования.
Межбюджетные отношения.
Активы (имущество).
Управление каждым из этих элементов представляет собой несколько последовательных стадий, таких как планирование, исполнение, отчет, оценка и контроль, а также совершенствование качества управления по результатам оценки.
Бюджет (финансовый план) представляет собой центральный элемент системы региональных финансов. Он основывается на долгосрочной финансовой политике и среднесрочном финансовом планировании. Бюджет отражает движение денежных средств в течение финансового года, в том числе денежные потоки, связанные с реализацией инвестиционной политики, межбюджетными отношениями, привлечением заемных средств и управлением имуществом (схема 2).
Схема 2. Логика процесса управления региональными и муниципальными финансами
ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА
ФИНАНСОВАЯ ПОЛИТИКА
Долгосрочный финансовый план
Планирование
Долгосрочный план социально-экономического развития (до 15 лет)
Среднесрочный финансовый план:
План доходов и расходов
План по инвестициям
План заимствований
План межбюджетных отношений
План по управлению имуществом
Исполнение
Среднесрочный план экономического развития (до 5 лет)
Отчет
Оценка и контроль
Годовой финансовый план:
План доходов и расходов
План по инвестициям
План заимствований
План межбюджетных отношений
План по управлению имуществом
Повышение качества управления
План экономического развития на предстоящий год
Предлагаемая структура Кодекса лучшей практики
Основываясь на приведенных выше критериях, мы предлагаем следующую структуру Кодекса лучшей практики в сфере управления региональными и муниципальными финансами:
Введение.
Планирование.
Долгосрочное планирование.
Среднесрочное планирование.
Краткосрочное планирование.
Исполнение.
Процедуры закупок.
Казначейская система.
Учет и отчетность.
Два метода учета: «кассовый метод» и «метод начислений».
Бюджетная отчетность.
Учет долгов, кредиторской задолженности, дебиторской задолженности.
Учет имущества.
Ведение баланса активов и обязательств органов власти.
Оценка и контроль.
Раскрытие и распространение информации.
Внутренний аудит.
Внешний аудит.
Кодекс надлежащего поведения для государственных и муниципальных служащих.
Повышение качества управления.
Тренинги.
Консультации.
Обмен опытом в рамках ассоциаций и других форм саморегулирующихся организаций.
Межбюджетные отношения.
Распределение расходных полномочий между региональными и местными органами власти.
Выравнивание бюджетной обеспеченности.
Управление доходами.
Налоговые доходы.
Неналоговые доходы.
Финансовая помощь из вышестоящих бюджетов.
Управление ликвидностью.
Управление расходами.
Управление текущими расходами.
Управление инвестициями.
Процедуры закупок.
Соответствие планам.
Управление заимствованиями.
Инвестиции, финансирование которых за счет заемных средств допустимо.
Законодательные ограничения на параметры долга.
Структура долга.
Риск-менеджмент.
Условные обязательства.
Управление активами.
Мониторинг стоимости.
Приватизация.
Сдача в аренду.
Использование в качестве обеспечения.
Предложенный вариант структуры Кодекса лучшей практики не окончателен. По мере работы над Кодексом структура может претерпеть некоторые изменения.
|
