Управление доходами
Примеры практик, применяемых в разных странах
Создание бюджетного стабилизационного резерва
США
Город Кембридж (штат Массачусетс) — один из первых городов США, где в середине 80-х годов был сформирован стабилизационный бюджетный фонд. После этого, в особенности во время рецессии начала 90-х, когда налоговые поступления резко снизились, что привело к значительному сокращению расходных программ, аналогичные фонды начали внедрять другие субфедеральные правительства. Постепенное внедрение данной практики дало возможность многим РМОВ аккумулировать резервы в течение 2001 г., что позволило им более успешно функционировать во время рецессии в 2002 г.
Для создания резервов в соответствии с кембриджской методологией необходимы как опыт долгосрочного планирования, так и использование сложных инструментов в целях бюджетирования и прогнозирования (пятилетний инвестиционный план, план субсидий, моделирование изменений в налоговых поступлениях в зависимости от изменения налоговых ставок). В городской администрации был также увеличен штат в финансовом и бюджетном департаментах. Таким образом, у администрации появилась возможность точно определять свое финансовое положение в течение года, в частности, определять размер денежных потоков и потребностей города в различные периоды экономического цикла. Администрация определила минимальный уровень бюджетного резерва, который должен составлять не менее 10% от операционных расходов города. В случае, если резерв падает ниже этого уровня, он должен восстановиться в течение двух лет. Был определен набор ситуаций, когда средства резерва могут быть использованы. Благодаря политике резервирования средств город смог справиться со снижением экономической активности без ущерба для своей кредитоспособности.
Сбор налогов
Мексика
Мексиканские РМОВ разрабатывают программы сбора доходов. В частности, проводится мониторинг стоимости имущества, облагаемого налогом. Следующий шаг заключается в координации и проверке налоговых ведомостей, которые ведутся органами власти разных уровней. Эти усилия позволяют повысить эффективность сбора налогов. Например, некоторые муниципальные образования сравнивают данные по движению средств по налоговым счетам с аналогичными данными по счетам платы за воду, налоговыми ведомостями штатов и регистрами социального страхования. Другие РМОВ повышают сбор налогов, упрощая процесс уплаты налогов, позволяя проводить платежи через банки, через интернет или другими способами. К улучшению сбора налогов могут привести следующие меры:
координация с другими органами власти для взаимной проверки налоговых ведомостей и сборов;
разработка современной, прозрачной и всеобъемлющей базы данных;
упрощение процедуры уплаты налогов.
Предоставление общественных услуг осуществляется рядом общественных организаций: штат Нуево-Леон создал специализированную службу по очистке воды, которая с течением времени смогла перейти на самофинансирование текущих и капитальных затрат. Применение этой практики дало импульс развитию местной экономики (хорошая инфраструктура считается в Мексике ключевым фактором инвестиционной привлекательности). Собираемость платежей за очистку воды очень высока в связи с внедрением современной базы данных по учету потребителей услуги.
Венгрия
В начале 90-х годов, в условиях постепенного сокращения средств, поступающих от центрального правительства и инфляции на уровне 25%, администрация г. Орошаза приняла решение ввести налог на бизнес в размере 1% от выручки (исключение составляли только компании, занимающиеся предоставлением коммунальных услуг, — согласно законодательству Венгрии, они освобождены от уплаты этого налога). Таким образом, после приватизации коммунальных предприятий их инвесторы и акционеры получили определенные преимущества, пользуясь льготой по данному налогу. Местная администрация приняла решение отменить льготу по налогу на бизнес для коммунальных предприятий, перешедших в частный сектор. В результате, доходы местного бюджета существенно возросли, и новый налог стал выступать в роли инструмента, в определенной степени защищающего доходы бюджета муниципалитета от инфляционных рисков и риска снижения поступлений средств из бюджета центрального правительства.
Очень распространенной практикой для местных администраций Венгрии является заключение контрактов с частными предприятиями (на конкурентной основе) на предоставление таких услуг, как утилизация твердых бытовых отходов, поддержание чистоты парков и улиц, сбор платы за пользование парковкой. В некоторых городах администрации заключают контракты с частными предприятиями на оказание услуг водоснабжения. Такого рода инициативы поддержаны на законодательном уровне. Согласно национальному законодательству, предприятия частного сектора, занимающиеся предоставлением общественных услуг, пользуются льготой по уплате платежей социального обеспечения. Также эти предприятия могут возместить часть средств, уплаченных по налогу на добавленную стоимость, а предприятия государственного сектора не имеют такой возможности. Как правило, городские парки разделяются на сектора (по городским районам), на обслуживание каждого сектора заключается отдельный контракт с субконтрактором, и в результате в этой области предоставления общественных услуг появляется огромное число субконтракторов. Как правило, подобные контракты заключаются на срок от 3 до 5 лет. Контракты на предоставление таких услуг, как сбор твердых бытовых отходов, чаще всего заключаются с иностранными предприятиями, поскольку для создания собственных предприятий по сбору твердых отходов и приобретения необходимого оборудования требуются немалые капиталовложения. Такие контракты заключаются сроком до 25 лет. Приблизительно на 10% услуг по предоставлению услуг водоснабжения также заключаются контракты с частными предприятиями. В Венгрии действует достаточно подробное законодательство, касающееся стандартов осуществления закупок, которое было разработано уже после принятия стандартов закупок в Европейском союзе. В Венгрии существует ряд проблем, связанных с заключением контрактов на предоставление коммунальных услуг: это в первую очередь низкий уровень информационной прозрачности и недостаточный уровень диверсификации предоставляемых услуг59.
Румыния
В качестве удачного примера того, каким образом местная администрация может повысить объем бюджетных доходов в условиях высокой зависимости от поступления трансфертов от центрального правительства, можно привести практику, используемую администрацией г. Питешти. Средства, которые поступают от коммерческого использования нежилых помещений, принадлежащих городской администрации, всегда были одним из доходных источников для городского бюджета. Но эта городская собственность не может быть приватизирована (центральное правительство еще не выпустило закон, регулирующий продажу муниципального недвижимого имущества). Кроме того, городская администрация не может получать дополнительные доходы в случае, например, если доходы арендатора растут (администрация может только увеличивать арендную плату в случае роста инфляции). Для того чтобы увеличить приток доходов в муниципальный бюджет и более эффективно использовать имеющиеся активы, администрация приняла решение заключать так называемые «процентные» контракты на сдачу в аренду муниципальной собственности. Согласно договору, городской бюджет получает регулярные платежи от сделок, размер которых базируется на объеме валовой или чистой выручки (как указано в договоре аренды). Эта практика дала возможность увеличить приток доходов в городской бюджет и позволила администрации инвестировать средства в коммунальную сферу и транспорт (ремонт зданий, поддержание объектов транспортной инфраструктуры), тем самым улучшая условия для развития местного бизнеса и увеличивая объем доходных поступлений в бюджет.
Болгария
Администрация г. Бургаса существенно увеличила объем доходов, поступающих в бюджет, за счет увеличения тарифов на предоставляемые услуги. Администрация пришла к выводу, что доходы, получаемые от выдачи разрешений (лицензий) на строительство на городской территории, были гораздо ниже, чем издержки, связанные с предоставлением услуги. Это происходило по той причине, что стоимость разрешений на строительство рассчитывалась исходя из приблизительной оценочной стоимости строительства, данные о котором предоставляло предприятие, подающее заявку на получение разрешения. Городская администрация не имела возможности самостоятельно рассчитать стоимость строительства. Для разрешения этой проблемы администрация разработала модель расчета стоимости строительства, объема прямых и косвенных издержек, включая как капитальные, так и текущие расходы. Поскольку вопрос регулирования цен на выдачу лицензий на строительство является достаточно тонким политическим вопросом, администрация организовала публичную кампанию, чтобы информировать жителей города о необходимости повышения тарифа на эту услугу. С этой целью к работе в городской администрации были привлечены новые сотрудники, а дополнительные средства, получаемые от выдачи разрешений на строительство, позволили существенно увеличить общий объем доходов бюджета.
Индия
Отмена избыточного налогообложения сельскохозяйственного сектора послужила хорошим стимулом администрациям индийских штатов для разработки альтернативных способов финансирования этого вида деятельности.
Например, Конституция позволяет штатам облагать налогом доходы сельскохозяйственного сектора (эти доходы не облагаются федеральными налогами) и устанавливать ставки налогов на любом уровне. Конституция также позволяет относить неналоговые доходы под юрисдикцию штатов (плата за право разработки минерально-сырьевых ресурсов, плата за использование лесных ресурсов, плата населения за пользование предоставляемыми штатом услугами, например, за ирригацию). Но на практике только некоторые штаты используют эти инструменты, опасаясь неблагоприятной политической реакции со стороны фермеров (сельское хозяйство по-прежнему занимает одно из первых мест в Индии по числу занятых). Взамен некоторые из них предпочитают организовывать фермерские коллективы, ставящие целью развитие, управление и совершенствование ирригационной системы. Хотя подобная практика, основанная на взаимодействии с населением, напрямую не прибавляет бюджету доходов, она сокращает расходы на сельское хозяйство, доказывая тем самым свою эффективность в штатах, где внедряется.
Также под контролем штатов находится энергетика — производство, транспортировка и распределение электроэнергии на территории штата. Эти предприятия в течение долгого времени поставляли электроэнергию по некоммерческим тарифам. В настоящее время под управлением центрального правительства и специальных агентств60 штаты реформируют ценообразование на электроэнергию посредством создания независимых органов, устанавливающих тарифы. Платежеспособность большей части администраций штатов невысока (раньше администрации задерживали платежи или вовсе не платили субсидию за электроэнергию), поэтому новая практика должна гарантировать дисциплину ценообразования и платежей61.
Возможность применения этих практик в России
Практики, направленные на повышение бюджетных доходов62, не всегда применимы в России, где практически отсутствует понятие гибкости бюджетных доходов. Однако примеры практик в странах Центральной и Восточной Европы демонстрируют, что для повышения уровня доходов требуется особый подход, учитывающий ограничения, установленные существующим законодательством.
|
