Условия, выполнение которых необходимо для успешного применения лучших практик
В большинстве исследуемых стран применение лучших практик не всегда проходит гладко; тратится много времени и сил, прежде чем использование практики становится действительно эффективным. Трудности в применении практик могут быть связаны как с их неприятием со стороны РМОВ (непониманием истинных целей и результата или политическим противодействием), так и с техническими сложностями реализации новой практики. Также причинами малого распространения практики могут быть сроки реализации или нежелание местных властей применять сложную практику. Наконец, различия в качестве менеджмента могут привести к невозможности распространить практику среди всех РМОВ с одинаковым объемом полномочий.
Необходимость достижения консенсуса между участниками бюджетного процесса
Единство политической команды.
Для реализации процедур внешнего контроля необходимо, чтобы и органы власти понимали необходимость/важность данной практики, осознавали значимость присутствия аудитора (вне зависимости от того, обязаны ли они по закону отчитываться или нет) и предоставляли ему все материалы для эффективного и полноценного контроля.
Единая администрация.
Для применения всеобъемлющего контроля над расходами необходимо согласие всех департаментов.
Диалог между властью и обществом.
В случае оценки качества услуг граждане и органы власти должны прийти к согласию по поводу принципов оценки для полноценной реализации данной практики в РМОВ (Канада).
В большинстве кантонов Швейцарии действует механизм, с помощью которого население может заставить администрацию кантона/муниципалитета вынести обсуждение закона на референдум. Вовлечение населения в законодательный процесс способствует более эффективной реализации проектов/законов/реформ.
Необходимость гибкости кКодекса по отношению к неожиданным изменениям в экономическом, политическом и финансовом положении страны
Гибкость должна защитить РМОВ от ситуации, когда внедренная практика окажется неприемлемой из-за непредсказуемых изменений внешних факторов. Также необходимо избежать прекращения применения практики из-за временного фактора: например, в условиях жесткого экономического и финансового кризиса сложно сокращать государственные и местные расходы, даже если это необходимовнедрять лучшую практику. Так, Правительство Аргентины не получило поддержки от провинций в попытке сократить их расходы. Сокращение расходов было необходимым решением в условиях кризиса, однако оно не было реализовано по причине взаимного недоверия участников межбюджетных отношений.
В целом стороны, вовлеченные в процесс применения практик, и те, кто выполняет эти новые практики, должны осознавать необходимость/цели лучших практик, чтобы активно участвовать в процессе их применения. Это важнейшая предпосылка удачной реализации практики.
Более того, сотрудничество в рамках межбюджетных отношений подразумевает наличие взаимного доверия. Приверженность этой системе играет важную позитивную роль в процессе восприятия и применения лучших практик. В таких странах, как Германия или Швейцария, достижение консенсуса представителями всех заинтересованных сторон до принятия нового закона или практики помогает в их дальнейшей реализации.
Представители кантонов Швейцарии регулярно обсуждают разные аспекты своей деятельности, в частности, с целью улучшения и гармонизации законодательства, принятого на уровне кантонов. Практика межкантонального взаимодействия считается наиболее эффективной при обсуждении законодательных инициатив. Например, прежде чем налоговая реформа 1993-2001 гг. была реализована в виде законов, кантоны принимали активное участие в разработке единых критериев оценки налоговой базы, определении налогоплательщиков, полномочий по предоставлению льгот и процедуры уплаты налогов.
У испанских регионов есть право обсуждать наиболее сложные вопросы, относящиеся к их компетенции, в прямом диалоге с федеральным правительством. Например, до реализации реформы финансовой системы страны 2001 г. РМОВ использовали свое право вести переговоры с правительством по поводу некоторых аспектов новых нормативных актов, вводимых в действие. При делегировании расходных полномочий региональным администрациям широко обсуждалась проблема оценки дополнительных расходов РМОВ и источников их финансирования федеральным правительством. РМОВ поддержали реформу только после того, как получили заверения, что дополнительные расходные полномочия (в сфере образования и здравоохранения) будут адекватно компенсироваться федеральным бюджетом.
Необходимость постепенности в процессе реализации (принимая в расчет большие различия между РМОВ)
Применение лучшей практики должно быть постепенным: в зависимости от сложности/существа практики она будет внедряться в течение определенного периода времени. Кроме того, на пути к полной реализации практики необходимо достигать промежуточных итогов. Например, для всех практик, связанных с применением технических методов, требуется использование «ноу-хау». Принципы бухгалтерского учета, близкие к действующим в частном секторе, были успешно внедрены в Австралии и Канаде. Сначала РМОВ полностью перешли на учет по методу начисления, затем создали баланс и отчет о движении денежных средств.
Разработка стратегии применения лучших практик должна учитывать различия между РМОВ. Например, регулярный аудит баланса может не быть приоритетом для небольшого муниципального образования, если оно не владеет компаниями.
На первом этапе лучшие практики могли бы применяться в ограниченном количестве образований, например в рамках программ, ориентированных на развитие определенных направлений общественных финансов (мексиканская программа, разработанная Межамериканским банком развития и «Банобрас»). Постепенное применение практик ограниченным количеством РМОВ поможет в проведении глубокого обследования всех плюсов и минусов этих практик прежде, чем они будут рекомендованы всем РМОВ.
Эти элементы помогут избежать таких случаев, когда практики неприменимы или технически настолько сложны (например, требуются новые ноу-хау), что их внедрение приводит к незначительному позитивному или даже негативному эффекту. Также они будут способствовать дальнейшему распространению лучших практик среди РМОВ с разным уровнем управления и финансовыми/техническими возможностями.
Необходимость проведения эффективного тренинга для государственных и муниципальных служащих с целью обучения всех участников, вовлеченных в процесс применения лучших практик.
Как уже было сказано, вопросы, относящиеся к финансовому анализу (например, нормы бухгалтерского учета или специфические финансовые вопросы: расчет и объяснение показателей), предъявляют высокие требования к уровню образования участников процесса. Во Франции, например, специальный национальный центр проводит интенсивную подготовку сотрудников администрации по всем аспектам управления общественными финансами, которая необходима для применения норм, требований и практик. Помимо обучения, важную роль играет и информирование сотрудников администрации. Французский опыт показал, что применение сравнительно сложных процедур организации общественных тендеров потребовало мобилизации усилий всех финансовых структур администраций.
В некоторых случаях для выполнения требований национального законодательства РМОВ может потребоваться внешняя помощь (когда внедряются новые стандарты бухгалтерского учета и т.д.). Во Франции, Германии, Австрии или Швейцарии различные ассоциации местных администраций играют важнейшую роль в разъяснении РМОВ законодательства и необходимости соблюдения его требований.
|
