Структура Кодекса лучшей практики
На базе международного опыта кодификации лучших практик была разработана структура Кодекса лучшей практики в сфере управления региональными и муниципальными финансами.
Структура Кодекса соответствует следующим требованиям:
В рассмотрение включены те элементы российской системы региональных и муниципальных финансов (СРМФ), которые относятся к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
По возможности исключены практики в сфере экономической политики; отражены исключительно вопросы управления финансами.
Отражена логика процесса управления региональными и муниципальными финансами, а также взаимосвязь всех их элементов.
Компетенция органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления
Кодекс лучшей практики для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований будет затрагивать лишь те аспекты СРМФ, которые находятся в ведении региональных и местных органов власти, и соответственно — изменения с целью соответствия нормам и требованиям лучшей практики могут быть произведены автономно от федеральных органов власти.
Так, установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации и государственная система пенсионного страхования относятся к исключительной компетенции федеральных органов власти и поэтому не будут являться предметом рассмотрения в рамках Кодекса лучшей практики в сфере управления региональными и муниципальными финансами.
Бюджетный кодекс Российской Федерации разграничивает компетенцию органов государственной власти и органов местного самоуправления в области управления государственными и муниципальными финансами.
К компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации относятся4:
установление порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов субъектов Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчетов об исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации;
распределение доходов от региональных налогов и сборов, иных доходов субъектов Российской Федерации между бюджетом субъекта Российской Федерации и местными бюджетами;
определение порядка направления в бюджет субъекта Российской Федерации доходов от использования собственности субъекта Российской Федерации, доходов от налогов и сборов субъекта Российской Федерации, иных доходов бюджета субъекта Российской Федерации;
разграничение полномочий по осуществлению расходов между бюджетом субъекта Российской Федерации и местными бюджетами в соответствии с законодательством Российской Федерации;
определение порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам;
определение перечня и порядка осуществления государственных заимствований субъектов Российской Федерации.
К компетенции местных органов власти относятся5:
установление порядка составления и рассмотрения проектов местных бюджетов, утверждения и исполнения местных бюджетов, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчетов об исполнении местных бюджетов;
определение порядка направления в местные бюджеты доходов от использования муниципальной собственности, местных налогов и сборов, иных доходов местных бюджетов;
определение порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов;
определение порядка осуществления муниципальных заимствований; осуществление муниципальных заимствований и управление муниципальным долгом.
К компетенции Российской Федерации относятся финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, федеральные налоги и сборы; распределение расходных полномочий между уровнями бюджетной системы; установление единых форм бюджетной документации и отчетности для бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, а также общие принципы государственных и муниципальных заимствований6.
Однако границы компетенции органов власти Российской Федерации четко не определены. Например, такие формулировки, как «общие принципы организации и функционирования бюджетной системы» или «общие принципы государственных и муниципальных заимствований», не позволяют однозначно провести границу между предметами ведения федеральных и региональных органов власти. В результате в некоторых аспектах системы управления региональными финансами нормы и требования федерального законодательства регулируют отнюдь не «общие принципы». Так, Бюджетный кодекс содержит количественные ограничения на общий объем долга, относительный объем процентных платежей, а также максимальный объем средств, которые могут быть привлечены в течение года. Кроме того, Бюджетный кодекс по-прежнему содержит запрет на привлечение средств в иностранной валюте, за исключением случаев рефинансирования уже имеющихся обязательств.
Ключевые элементы и процедуры российской СРМФ
Система региональных и муниципальных финансов включает в себя следующие ключевые элементы:
Бюджет (доходы и расходы).
Заимствования.
Межбюджетные отношения.
Активы.
Управление каждым из этих элементов представляет собой циклический процесс, состоящий из следующих основных стадий:
Планирование.
Исполнение.
Отчет.
Оценка и контроль.
Повышение качества управления7.
Схема 1. Российская система региональных и муниципальных финансов
Ключевые элементы:
Бюджет
Заимствования
Межбюджетные отношения
Активы
Процедуры:
Планирование
Исполнение
Отчет
Оценка и контроль
Повышение качества управления
|
