Примеры лучших практик
Планирование
Примеры практик, применяемых в разных странах
Долгосрочное и стратегическое планирование
Австралия
Все штаты свободны в выборе политики финансового менеджмента и применяемых практик, но в стране еще не сложилось той политической культуры, которая бы повлияла на увеличение информационной прозрачности и применение хороших финансовых практик. На данный момент администрации всех штатов используют среднесрочную финансовую политику, которая устанавливает задачи и цели финансового менеджмента на среднесрочный период. Некоторые из этих принципов были облечены в законодательную форму, и органы власти обязаны публиковать информацию о финансовых результатах деятельности каждый год. Разные штаты ставят различные задачи и цели, но, как правило, наиболее типичные из них — это соблюдение баланса, или профицит бюджета, своевременное обслуживание и погашение долгов, препятствование увеличению налогового бремени, контроль над ростом расходов, управление рисками. Например, что касается фискальной политики, то администрации могут устанавливать ставки налогов на любом уровне без ограничений. Однако основной фактор, влияющий на установление политических ограничений, — это сравнение ставок различных налогов в разных штатах. В последние годы проявилась тенденция к увеличению сборов с пользователей услуг. Вместе с тем рост тарифов за услуги коммунальных предприятий ограничен наличием конкуренции, а также тем, что они регулируются независимыми организациями.
Новая Зеландия
Даже пользуясь значительной самостоятельностью, в рамках существующего законодательства местные органы власти (МОВ) должны соблюдать следующие требования:
Составлять проект финансовой стратегии на каждые три года. Этот документ содержит очень подробную информацию о выбранной стратегии и должен включать в себя 10-летний финансовый прогноз. В этом случае годовые бюджеты должны основываться на уже выбранной стратегии.
Устанавливать четкие цели и возможные результаты для каждого вида деятельности и выбирать на следующие три года соответствующую политику, которой нужно следовать, закрепляя тот объем работ, который необходим для достижения определенных показателей.
Оценивать результаты деятельности, учитывая поставленные цели.
Формировать политику управления активами на следующие 5-10 лет.
План управления активами должен соответствовать следующим принципам:
оказывать помощь органам власти в поддержании активов в надлежащем состоянии (преимущественно объектов общественной инфраструктуры, таких, как дороги и т.д.);
содержать специальные подпланы на те периоды, когда могут потребоваться большие затраты на поддержание объектов инфраструктуры;
стараться перестраивать существующую политику местных органов власти — создавать новые объекты инфраструктуры вместо поддержания старых;
закреплять список всех услуг, которые предоставляются местными органами власти, и разделять их на две группы:
«реальные общественные блага», которые должны финансироваться в первую очередь;
услуги, которые приносят потребителю частные выгоды и должны финансироваться за счет платежей потребителей.
Хотя предоставление списка услуг является обязательным, законодательно не закреплен способ их финансирования, следовательно, МОВ имеют возможность маневрировать. Идея заключается в том, чтобы сделать вопросы финансирования прозрачными, но оставить их решение за выборным органом власти. Например, отчет совета может показывать, что библиотеки на 75% представляют собой частное благо (что теоретически должно финансироваться за счет платежей потребителей) и на 25% — общественное благо (что теоретически должно финансироваться за счет бюджета), но на самом деле они могут на 80% финансироваться за счет бюджета и на 20% — за счет платежей потребителей.
Польша
Бюджетное планирование «по задачам» используется многими городами Польши. Например, администрация г. Кракова установила общие цели и приоритеты бюджетного планирования и уже затем, в соответствии с установленными приоритетами, сформулировала детализированные задачи. Далее устанавливаются общие направления деятельности администрации в рамках конкретной задачи. Ответственные работники администрации детализируют задачи, выявляют оптимальные пути их реализации и необходимые для этого ресурсы. Затем проводится оценка затрат, связанных с реализацией поставленных задач. Подобный подход, позволяющий четко определить приоритеты, значительно улучшает качество бюджетного планирования, а также повышает уровень информационной прозрачности бюджетных расходов. За счет того, что реализация поставленной задачи может быть отложена или вообще отменена, могут высвобождаться дополнительные финансовые ресурсы, что значительно повышает гибкость бюджета.
Администрация г. Щецина утвердила собственную программу долгосрочного планирования, согласно которой все департаменты должны предоставлять стандартизированные описания своих долгосрочных инвестиционных проектов. Все финансовые средства, инвестируемые в текущем году, должны быть представлены как часть общей суммы, обозначенной в плане, который рассчитан на четыре года. Также предполагалось внедрение системы сравнения экономических и социальных выгод, полученных от реализации различных проектов. Администрацией города были достигнуты следующие результаты:
Все инвестиционные приоритеты были соотнесены с генеральной стратегией экономического развития и планом использования городских земель.
Городской совет принял план капитальных инвестиций, в котором были установлены размеры инвестируемых средств на каждый год в течение установленного четырехлетнего плана, тем самым значительно снизилась степень неопределенности распоряжения средствами.
Разработаны планы строительства и осуществления инвестиций с временной разбивкой на четырехлетний период.
Все издержки, связанные с осуществлением инвестиций, были рассчитаны на основе анализа способности администрации города генерировать дополнительные финансовые средства.
Устанавливая и принимая ежегодные инвестиционные планы, администрация смогла значительно улучшить дисциплину внутри своих департаментов8.
Румыния
Деятельность администрации г. Орадя — хороший пример того, каким образом администрация может совершенствовать инструменты бюджетного планирования, а также используемые в этой сфере практики. Администрация осуществила более точный и эффективный анализ бюджетных доходов и расходов, установила приоритеты в бюджете, стала публиковать отчеты об исполнении бюджета для того, чтобы своевременно информировать как Городской совет, так и жителей города, были организованы бюджетные слушания. За двухлетний период (1994-1995 гг.) работники городской администрации существенно улучшили практику ведения отчетности: ежемесячные отчеты стали составляться не «вручную», как прежде, а с помощью компьютеризированной системы; проводится мониторинг состояния бюджетных доходов и расходов на текущую дату, в результате повысилась эффективность использования бюджетных расходов, более эффективно осуществляется процесс принятия решений. На данный момент администрация имеет возможность предоставлять как Городскому совету, так и жителям города более качественную бюджетную информацию, тем самым используя ее как инструмент управления9.
Краткосрочное планирование
Бельгия
Высший финансовый совет Бельгии (ВСФ) — это государственный наблюдательный орган, который несет ответственность за мониторинг финансового состояния федеральных, региональных и местных органов власти. У РМОВ нет формальных обязательств по выполнению задач, поставленных ВСФ. Однако на них оказывается моральное и политическое воздействие. ВСФ следит за соблюдением строгой бюджетной дисциплины в РМОВ, устанавливая ежегодно предельные показатели бюджетного дефицита, долга и роста расходов. Также ВСФ ставит перед РМОВ задачу достижения отдельных бюджетных показателей в течение пятилетнего периода.
Бельгийские регионы используют эти рекомендации и предельные показатели при составлении ежегодных бюджетов, определении уровня капитальных расходов и целей политики в области управления расходами. Параметры могут использоваться для сравнения финансовых результатов РМОВ. Используя рекомендации ВСФ, все бельгийские регионы смогли сократить дефицит бюджетов и уровень долга за последние 10 лет. Регулярный мониторинг региональных финансов со стороны ВСФ обеспечивает открытость бельгийской системы государственного устройства и государственных финансов, что может предотвратить появление финансовых затруднений и разбалансирование системы.
Ограничения бюджетного процесса
Франция
Бюджетный процесс во Франции имеет несколько особенностей. Законодательство четко определяет стадии подготовки и утверждения годового бюджета:
предварительное обсуждение10 в представительном органе власти (ассамблее), в ходе которого определяются основные параметры бюджета на следующий год. На этом этапе никакие решения не принимаются;
муниципальный казначей передает ассамблее основные финансовые параметры;
ассамблея утверждает приемлемые ставки налогов.
Затем принимается бюджет. В отношении регионов действует следующая законодательная процедура: если бюджет не принимается в течение пяти дней после предоставления в региональную ассамблею и оппозиция в течение того же периода не предоставляет альтернативный вариант бюджета, глава региона утверждает представленный вариант бюджета.
Италия
РМОВ должны выполнять следующие требования:
Годовые отчеты утверждаются до 30 июня следующего года. Бюджетные и другие местные нормы принимаются избираемыми муниципальными советниками.
Муниципалитеты и провинции должны готовить многолетние бюджеты (3-летние) с учетом требования сбалансированности текущего бюджета. Необходимость составлять многолетние бюджеты заставляет РМОВ разрабатывать долгосрочную политику, в том числе в сфере управления долгом. Например, инвестиционный проект начинает реализовываться только в том случае, когда известны источники его финансирования в течение всего срока проекта.
Административные и политические функции разделены по закону. Менеджеры не всегда покидают свои посты при смене избираемых официальных лиц.
Возможность применения этих практик в России
Многие проекты иностранной помощи направлены на внедрение практик долгосрочного планирования среди РМОВ. Достаточно подробные и детализированные рекомендации по методике и осуществлению бюджетного планирования были представлены в рамках ряда проектов «Консультирование по вопросам финансов органов местного самоуправления», осуществляемых Фондом «Ноу-Хау».
Администрация г. Владимира разработала модель анализа бюджетных показателей и информационной прозрачности (электронная версия методики ведения бухгалтерского учета, применяемая администрациями многих муниципальных образований в России). Использование этой модели дает возможность работникам администрации составлять прогнозы, основываясь на данных за предыдущие периоды, а также анализировать ежемесячные бюджетные показатели. С помощью данной модели можно также анализировать различные долговые показатели и оценить возможность администрации обслуживать и погашать долги. Эта модель дает возможность группировать налоговые поступления, делать поправки на инфляцию, рассчитывать различные подушевые показатели, а также процентные изменения за различные годы11.
|
