4. Структура аналитического обзора
С учетом всех предпосылок, изложенных выше, аналитический обзор приобрел следующую структуру:
Введение.
Краткие выводы о возможности применения принципов Кодекса лучшей практики в Российской Федерации.
Примеры лучших практик.
Обзор организаций, пропагандирующих лучшие практики, и некоторых кодексов лучшей практики.
Краткие выводы о возможности применения принципов Кодекса лучшей практики в Российской Федерации
Краткая характеристика
Региональные и местные органы власти (РМОВ) играют заметную роль в бюджетных системах стран, чей опыт в применении лучших практик рассматривался при подготовке Аналитического обзора. В большинстве стран действует трехуровневая (и более) система органов власти, с обязательным присутствием центральных, региональных и местных властей. В некоторых странах, например в Великобритании, присутствуют только два уровня власти — центральный и местный (табл. 2). Лучшие практики в области управления региональными и местными финансами применяются во всех странах, независимо от конфигурации административной системы.
Таблица 2. Характеристики стран, чей опыт в применении стандартов лучшей практики использовался при составлении обзора1
Страна
| Численность населения, тыс. чел
| Площадь, тыс. км2
| Кол-во уровней власти
| Кол-во суб-национальныхрегиональных органов власти
| Кол-во местных органов власти
| Аргентина
| 37 385
| 2 767
| 3
| 23
| 1 617
| Австралия
| 19 358
| 7 687
| 3
| 8
| 769
| Бельгия
| 10 259
| 31
| 3
| 3
| 589
| Канада
| 31 593
| 9 976
| 3
| 12
| около 5 000
| Франция
| 59 551
| 547
| 4
| 26 провинций,
96 департаментов
| 36 772
| Германия
| 83 030
| 357
| 3
| 16
| 14 915
| Австрия
| 8 151
| 84
| 3
| 9
| 2 355
| Индия
| 1 029 991
| 3 288
| 3
| 35
|
| Италия
| 57 680
| 301
| 4
| 20 регионов,
103 провинции
| 8 104
| Япония
| 126 772
| 378
| 2
| 47
| 3 000
| Мексика
| 101 879
| 1 973
| 3
| 32
| 2 443
| Новая Зеландия
| 3 864
| 269
| 2
| 12
| 74
| Норвегия
| 4 503
| 324
| 3
| 19
| 435
| Дания
| 5 353
| 44
| 3
| 14
| 275
| Швеция
| 8 875
| 450
| 3
| 24
| 286
| Испания
| 40 038
| 505
| 3
| 17
| 50 провинций, 8097 муни-ципалитетов
| Швейцария
| 7 283
| 41
| 3
| 26
| около 3 000
| Велико-британия
| 59 648
| 245
| 2*
| 92
| 540
| США
| 278 059
| 9 629
| 3
| 51
| около 39 000
| * В Шотландии, Уэльсе и части Англии действуют два административных уровня. Выделяются два основных подхода к применению принципов лучшей практики в управлении региональными и муниципальными финансами. Первый состоит в развитии соответствующего федерального (национального) законодательства, устанавливающего стандарты и требования, которые должны выполняться РМОВ. В целом такой подход характерен для стран, не придерживающихся принципов «общего права»2 (в данном обзоре — в основном страны континентальной Европы). Они разрабатывают нормы национального законодательства, содержащие все процедуры и технологии в области управления общественными финансами, которые национальные правительства считают лучшей практикой. С другой стороны, страны «общего права», большей частью представленные англосаксонскими странами, применяют другой подход к реализации принципов лучшей практики. Второй подход приводит к разработке двух видов документов — рекомендаций для РМОВ и коллекций практик, которые считаются лучшими/хорошими примерами. В некоторых случаях рекомендации или коллекции включаются в Кодексы лучшей/хорошей практики или подобные документы, которые в конечном счете часто отражаются в государственном законодательстве.
В федеральных государствах субнациональные образования обычно пользуются сравнительно большей автономией в принятии решений в сфере региональных и муниципальных финансов и играют ведущую роль в бюджетной системе страны (или даже доминируют в ней). В унитарных странах, наоборот, национальное правительство обычно доминирует в управлении общественными финансами. Также страны различаются по уровню контроля гражданского общества над управлением общественными финансами. Большинство стран, не придерживающихся принципов общего права, разрабатывают детальное законодательство с нормами и правилами (доминирование государства). В то же время страны общего права оставляют РМОВ больше возможностей для контроля над использованием общественных средств институтами гражданского общества (доминирование общества). Основываясь на анализе международного опыта в реализации принципов лучшей практики, страны, чей опыт представлен в отчете, были разбиты на 9 групп (табл. 3).
Таблица 3. Распределение стран по типу законодательства и уровню автономии РМОВ
| Национальное правительство или администрации субнациональных образований
| Доминирует национальное правительство
| Баланс
| Доминируют субнациональ-ные образования
| Государство или общество (общее право или его отсутствие)
| Доминирует государство
| Япония, Россия
| Аргентина, Индия, Мексика
| Германия, Австрия
| Баланс
| Дания, Норвегия, Швеция
| Франция, Бельгия, Италия, Испания
| Канада, Швейцария
| Доминирует общество
| Новая Зеландия, Великобритания
|
| Австралия, США
| Англосаксонские страны применяют концепцию составления рекомендаций для распространения лучших практик. Наиболее яркими примерами могут считаться Кодексы лучших практик, составленные в США и Великобритании. Австралия, Канада и Новая Зеландия также относятся к числу стран, в которых действуют похожие документы. Вместе с тем собрание лучших/хороших практик редко принимает форму единственного в своем роде «национального» свода. Наоборот, существует плюрализм документов, подобных кодексам. В странах общего права коллекции лучших процедур и технологий в управлении общественными финансами существуют в виде рекомендаций, подготовленных различными организациями, например ассоциациями. В США Ассоциация государственных финансистов3 (АГФ) поддерживает постоянно обновляемую библиотеку рекомендуемых практик по пяти основным направлениям: бухгалтерский учет, аудит и финансовая отчетность, управление бюджетом и финансовый менеджмент, управление ликвидностью, управление долгом и администрирование выплат пенсий и пособий. Помимо АГФ, большое количество ассоциаций и других негосударственных организаций разрабатывают и распространяют собственные рекомендации по применению различных процедур в области управления общественными финансами. Например, Конференция мэров США собирает лучшие практики в своей базе данных, а Национальная лига городов предоставляет полезные советы в сфере организации «электронных правительств».
В странах, не следующих принципам общего права, таких как Франция или Германия, РМОВ выполняют требования национального законодательства. Лучшие практики, разрабатываемые и применяемые в развитие законодательно закрепленных процедур, достаточно быстро выносятся на всеобщее обсуждение и утверждаются в национальном (федеральном) законодательстве. Несмотря на эти различия (табл. 4), и тот и другой способы распространения лучшей практики имеют одну цель, а именно — повышение эффективности использования общественных средств на региональном и местном уровне.
Таблица 4. Сравнительный анализ законодательного и незаконодательного способа распространения принципов лучшей практики
| Законодательный
| Незаконодательный
| Роль национального правительства
| Национальное законодательство устанавливает жесткие требования, которым должны следовать РМОВ
| Национальное правительство предоставляет стимулы для РМОВ следовать стандартам лучшей практики
| Роль негосударст-венных организаций
| Негосударственные институты могли бы участвовать в обсуждениях проектов законов и дискуссиях, предшествующих внесению изменений в национальное законодательство
| Негосударственные институты играют ключевую роль в сборе, оценке и распространении принципов лучшей практики
| Массовость применения
| Все РМОВ выполняют требования национального законодательства
| РМОВ могут применить принципы лучшей практики в соответствии с предпочтениями и потребностями их граждан
| Гибкость
| Национальное законодательство может быть изменено путем долгой процедуры, которая подразумевает участие всех заинтересованных сторон как на национальном, так и на местном уровнях
| Национальное правительство может использовать опыт РМОВ, которые применяют отдельные практики, для проверки их качества и последствий применения с тем, чтобы способствовать распространению лучших практик. Новые технологии могут тестироваться в нескольких регионах/муниципальных образованиях прежде, чем рекомендоваться к использованию другими РМОВ
| Сопоста-вимость отчетности
| Все РМОВ используют единые стандарты отчетности. На мониторинг региональных и муниципальных финансов затрачивается меньше времени и усилий
| РМОВ могут готовить отчеты, используя собственные стандарты. Со стороны национального правительства могут потребоваться дополнительные ресурсы для мониторинга региональных и муниципальных финансов
| Требования к уУровенюь квалификации финансистов РМОВ
| Финансисты РМОВ должны выполнять требования и инструкции федерального правительства. В большинстве случаев это техническая работа
| Намного больше времени должно отводиться на инновационный процесс в развитии и применении новых процедур и технологий в управлении общественными финансами
| Время и стоимость
| Достаточно много времени требуется для разработки детальных технологий и практик, составления руководств и обучения представителей РМОВ новым процедурам. Затраты полностью финансируются из национального бюджета
| Все расходы по разработке и применению лучших практик несут РМОВ. Однако для распространения лучших практик может понадобиться больше времени
| Различия в подходах, используемых в кодексах и подобных им документах, отражаются в целях, которые ставят авторы этих материалов. Можно выделить, по крайней мере, три основных цели: (1) соответствие строго определенным нормам, (2) достижение определенных результатов и (3) предложение готовых процедур/технологий для РМОВ. В ряде документов преследуется лишь одна цель, в других речь идет о комбинации всех трех целей.
|