Межбюджетные отношения
Примеры практик, применяемых в разных странах
Система межбюджетных отношений
Германия и Австрия
Взаимоотношения между региональными и местными администрациями в обеих странах основываются на жестком контроле со стороны региональных властей.
В каждой федеральной земле существует собственное муниципальное законодательство, которое не противоречит конституциональным принципам (например, финансовая самодостаточность при решении собственных внутренних проблем). В Германии и Австрии законодательства федеральных земель очень похожи (кроме законодательства Вены, которая одновременно является городом и федеральной землей).
В обоих случаях бюджеты местных администраций утверждаются только после одобрения администрации федеральной земли, основной критерий которой — соблюдение баланса бюджета: когда администрация федеральной земли считает местный бюджет несбалансированным или предвидит рост уровня задолженности, она может отказать в принятии такого бюджета (в этом случае администрация земли должна мотивировать свое решение). Администрация федеральной земли посредством Счетной палаты55 предлагает различные варианты муниципального бюджета, но в любом случае она не может вмешиваться в процесс планирования бюджета. Непринятый бюджет опять возвращается на местный уровень, где должны учесть и принять поправки, внесенные вышестоящей администрацией. В Германии контроль сфокусирован в большей степени на формальных/правовых аспектах, нежели на материальных (например, на таких, как экономическое обоснование капиталовложений). Тем не менее администрация федеральной земли может вводить финансовые санкции в отношении местных администраций, которые не принимают поправки к бюджету, вынесенные вышестоящей администрацией (например, она отказывает в выплате дополнительных субсидий).
В обеих странах системы горизонтального перераспределения бюджетных доходов очень хорошо сбалансированы и эффективны, основаны на системе выравнивания бюджетных доходов. В Германии, где система выравнивания бюджетных доходов была создана только с согласия федеральных земель (за принятие этой системы голосовал Сенат), основная цель системы выравнивания бюджетных доходов — приведение уровня налоговых доходов в расчете на душу населения в каждой федеральной земле к единому значению, чтобы отклонение от среднего по стране значения не составляло больше 0,5%. В Австрии, наоборот, система выравнивания бюджетных доходов была принята голосованием в национальном парламенте (следовательно, мнение федеральных земель не было обязательным при принятии закона) и система перераспределения менее жесткая, нежели в Германии: федеральное правительство Австрии собирает налоги и затем перераспределяет налоговые доходы в бюджеты федеральных земель в соответствии с численностью их населения.
Федеральное правительство не может осуществлять контроль или мониторинг состояния региональных финансов, так как, согласно Конституции Германии, федеральные земли независимы и наделены реальными «суверенными» полномочиями. Федеральные земли образуют Федерацию на добровольных началах, следовательно, они не подчиняются федеральному центру. Например, в Германии не существует Федерального совета аудиторов (централизованный мониторинг/аудит состояния региональных финансов), но контроль за состоянием региональных финансов в каждой из федеральных земель осуществляется особым органом — Счетной палатой.
Федеральное правительство может только предложить РМОВ проекты реформ в случае, если они оказывают непосредственное воздействие на практики, применяемые РМОВ, или их законодательство. Для этих целей организуются встречи представителей федеральных земель и представителей федерального правительства (эти встречи проводятся регулярно в обеих странах и затрагивают определенные аспекты межбюджетных отношений). Таким образом, все стороны приходят к добровольному решению, которое затем облекается в законодательную форму на федеральном или региональном уровнях. Администрации федеральных земель могут не принимать участия в соглашении (следовательно, принятое решение не сможет быть облечено в законодательную форму и не будет иметь правовой силы). Хотя не существует никаких правовых санкций за неучастие и никаких поощрений за участие в подобных встречах, на все заинтересованные стороны оказывается некоторое моральное давление. Несмотря на то, что в Австрии наиболее богатые города используют практики управления очень высокого качества, никаким агентством или департаментом мониторинг не проводится. Но, тем не менее, различные ассоциации РМОВ выполняют роль некоего форума, где администрации различных уровней могут обменяться опытом применения тех или иных практик.
Италия
Текущая конституционная реформа 2001 г. предоставляет больше самостоятельности всем субнациональным органам власти. Реформа была проведена совсем недавно и должна исполняться на региональном и местном уровне. Это означает, что реальные результаты воздействия реформы на РМОВ на данный момент оценить трудно.
В Италии некоторые администрации предпринимают действия, направленные на модернизацию используемых практик (например, проектное финансирование, управление рисками и т.д.), существенно «обгоняющие» те законодательные требования к РМОВ, которые предъявляются на данный момент. Не существует никакого инструмента или механизма, который бы способствовал распространению лучших практик среди всех РМОВ. Таким образом, управление финансами РМОВ в Италии существенно ограничивается детально прописанной и сложной законодательной базой, которая в некоторых случаях снижает возможность администраций маневрировать при принятии важных финансовых решений и иногда даже препятствует разработке и последующему внедрению более эффективных финансовых инструментов.
Введение внешнего управления
Италия
Объявление РМОВ неспособной выполнять свои обязательства (режим «диссесто») может предотвратить дефолт по ее долговым обязательствам, поскольку в этом случае МВД предоставляет РМОВ финансовую поддержку.
Основные этапы улучшения финансового состояния РМОВ:
Режим «диссесто» объявляется только по отношению к провинциям и муниципалитетам, если они не могут гарантировать предоставления базовых бюджетных услуг.
Может быть признано, что муниципалитет или провинция находится в ситуации структурного дефицита или худшей, чем «диссесто». Эта ситуация отслеживается через систему индикаторов, которые рассчитываются по данным за последний финансовый год, предоставляемым РМОВ в специальной таблице. Последняя включается в ежегодную отчетность РМОВ.
МВД к концу сентября следующего года определяет параметры бюджета, которые должны быть достигнуты РМОВ для улучшения своего финансового состояния. Эти показатели рассчитывают по данным за предыдущие три года, как если бы они достигались при нормальном планировании.
После этого МВД отслеживает следующие параметры:
соответствие производительности труда персонала администрации заработной плате;
эффективность управления некоторыми расходами и услугами:
услугами населению, если РМОВ должна гарантировать покрытие как минимум 36% стоимости услуги;
водоочистки (финансируемой на 80%).
Условия и график достижения приемлемого финансового состояния могут различаться в зависимости от соглашения.
Чрезвычайная комиссия выплачивает текущий долг и финансирует услуги с помощью местных органов власти для устранения причин, приведших к «диссесто».
Введение режима «диссесто» должно быть декларировано самой РМОВ в случае наступления перечисленных выше условий. Решение о введении режима не может быть отозвано; к декларации прилагается отчет чрезвычайной комиссии о финансовом состоянии РМОВ.
Декларация должна быть предоставлена в МВД и Верховный суд (для публикации в официальном национальном бюллетене). Президент Республики своим указом назначает комиссию, которая отвечает за разрешение сложной финансовой ситуации в РМОВ.
Последствия введения режима «диссесто» состоят в следующем:
Сотрудники, отвечающие за предоставление бюджетных услуг, отстраняются от управления финансами на следующие 5 лет.
Все счета, долги, выплаты по долгу замораживаются, расходы секвестируются для мобилизации выплат кредиторам (в расчет полного долга включаются все забалансовые обязательства).
Вводятся ограничения на новые заимствования (за исключением заимствований, предоставляемых государством или регионом).
Чрезвычайная комиссия и комиссар повышают все налоговые ставки до законодательно разрешенного потолка (ставка по налогу на имущество может даже превысить этот уровень, что возможно только в режиме «диссесто»).
Чрезвычайная комиссия погашает долги от лица РМОВ через государственное казначейство56 и выплачивает их частями в течение 20 лет от лица МВД.
Хотя в отношении регионов режим «диссесто» не вводится, региональные законы (включая закон о бюджете) подвергаются проверке на соответствие национальному законодательству. Если обнаруживаются разногласия, центральное правительство может обратиться в Конституционный Суд для разрешения спорной ситуации.
Пакт о стабильности
Италия
Пакт подписывается центральным правительством и РМОВ. Он устанавливает цели (сокращение дефицита бюджета общественного сектора). На 2002 г установлены следующие цели:
План расходов 2002 г. не может превышать план расходов 2000 г. более чем на 6%.
Текущие расходы 2002 г. не могут превышать исполнение текущих расходов 2000 г. более чем на 6%.
Текущий дефицит 2002 г. (рассчитанный по кассовому методу учета) не может превышать аналогичный показатель 2000 г. более чем на 2,5%.
Сокращение дефицита, рассчитанного по кассовому методу учета, должно проводиться в соответствии с Маастрихтским соглашением. В случае, если РМОВ не выполняет требований пакта, объем финансовой помощи из государственного бюджета может быть сокращен на сумму, равную разнице между финансовым результатом РМОВ и требованиями, установленными в пакте. Финансовая помощь, тем не менее, не может быть сокращена более чем на 25%.
Германия и Австрия
Отношения между федеральным правительством и администрациями федеральных земель основываются на добровольном сотрудничестве (кооперации). Но в то же время системы межбюджетных отношений Австрии и Германии устроены таким образом, что при принятии решений региональные органы власти должны подчиняться воле большинства.
Каждая из федеральных земель разрабатывает собственные лучшие практики в различных областях (менеджмент, информационные системы и т.д.), и среди федеральных земель существует некая политическая конкуренция за разработку этих лучших практик. В том случае, если какие-либо практики начинают пользоваться успехом среди администраций федеральных земель и большая часть федеральных земель принимает эти практики в качестве стандартов, то остальные земли будут испытывать определенное моральное давление, принуждающее их также использовать эти практики. Вместе с тем централизованного учета применяемых лучших практик не существует.
Подобный механизм принятия решений действует и на уровне муниципалитетов и городов. Федеральное правительство и администрации федеральных земель могут предлагать способы реформирования законодательства/практик, используемых муниципалитетами. Также муниципалитеты/города посредством различных ассоциаций РМОВ могут предлагать новые критерии, в принятии которых могут быть заинтересованы все местные администрации.
Механизм предоставления консультаций, действующий в Австрии, может быть признан лучшей практикой, поскольку он хорошо отрегулирован и функционирует без сбоев. С 1988 г. статус двух ассоциаций местных органов власти закреплен в Конституции, что усиливает их позиции. Принцип партнерства подкрепляется обязательными консультациями, предоставляемыми ассоциациями.
Аргентина
Учитывая сложную финансовую ситуацию, федеральное правительство Аргентины проповедует экономию бюджетных средств («финансовый аскетизм») как на федеральном, так и на региональном уровне. Однако вследствие финансовой автономии администраций провинций все попытки федерального правительства изменить ставки распределения налоговых доходов между провинциями не могут быть реализованы без получения одобрения администраций провинций и могут осуществляться только после проведения особых процедур рассмотрения в федеральном парламенте и парламенте провинций.
Сложности, связанные с политическими переговорами о достижении единого решения о новом законе, устанавливающем критерии перераспределения федеральных трансфертов, поощряющем разработку грамотного финансового менеджмента, привели к продлению соглашений, которые являются дополнением к Закону 1988 г. В данном контексте федеральное правительство и администрации провинций достигли заключения ряда соглашений57 в 1999-2001 гг. Данные соглашения регулируют преимущественно распределение федеральных трансфертов, поступающих провинциям, вводят некоторые нормы, определяющие платежеспособность администраций провинций.
Например, эти нормы включают обязательства об ограничениях на рост первоочередных расходов бюджета на последующие пять лет, пока провинции испытывают финансовые трудности, а будущие расходы будут соотноситься с взвешенными операциями до 2005 г. и запретом на осуществление заимствований до тех пор, пока существующие долги не будут реструктурированы. Данные соглашения, однако, не устанавливают никаких санкций за нарушение норм.
В 2000 г. Постановлением федерального правительства был образован Фонд развития провинций58, который является частью программы реструктуризации и поощряет экономное расходование средств бюджетов провинций. Провинции получают льготные кредиты для выплаты процентов и основной суммы долга в условиях низкой ликвидности и высоких процентных ставок. В свою очередь, центральное правительство заставляет провинции добиваться улучшения финансовых показателей и проводить структурные реформы. Вместе с тем федеральное правительство оказалось неспособным выполнить свои обязательства.
|
