ПРИЛОЖЕНИЕ №1. «ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ ПО РЕЗУЛЬТАТАМ ПРОВЕДЕНИЯ АНАЛИЗА МЕЖДУНАРОДНОГО ОПЫТА ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ ПО ПРИНЦИПУ «ОДНОГО ОКНА» С УЧЕТОМ ОПЫТА ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ИНФОРМАЦИОННО-КОММУНИКАЦИОННЫХ ТЕХНОЛОГИЙ И ВОЗМОЖНОСТИ ВНЕДРЕНИЯ ЛУЧШИХ ПРАКТИК»
Настоящее экспертное заключение по результатам проведения анализа международного опыта предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна» с учетом опыта использования информационно-коммуникационных технологий подготовлено на основе аналитической информации подобранной Консультантами компании ЗАО «АКГ «РБС».
Реформы по повышению качества и доступности предоставления государственных услуг в зарубежных странах начались с конца 1980-х годов. Основными причинами, подтолкнувшими к проведению этих реформ, являлись низкое качество государственных услуг, недовольство населения работой органов власти, значительный рынок посреднических услуг. Необходимо отметить, что во многих странах эти реформы являлись частью процесса реформирования государственного сектора, направленного на повышение эффективности государственного управления, который включал в себя также изменение структуры органов власти, внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, введения регламентов в систему государственного управления и т.п. Это относится, в частности, к Австралии, которая считается одним из немногих примеров успешной реализации административной реформы.
Как показал анализ международного опыта, система предоставления государственных и муниципальных услуг в режиме «одного окна» получила достаточно широкое распространение. При этом в каждой из рассматриваемых стран были использованы свои подходы к созданию системы центров по предоставлению государственных центров, что связано с различиями в политической системе этих стран, особенностями системы расселения и рядом других факторов. Основные различия заключаются в следующем:
организационно-правовая форма центров и механизмы финансирования;
перечень услуг, предоставляемых на базе центров;
система взаимодействия между центрами и органами власти, предоставляющими услуги.
Организационно-правовая форма центров обслуживания населения, механизмы финансирования
В международной практике центры по предоставлению услуг общественного сектора создаются на разных уровнях управления: федеральном, региональном (уровень провинции, штата), местном. Известны также случаи, когда в стране действуют две системы сервисных центров, например, федерального и местного уровня.
Примером страны, в которой центры по предоставлению услуг населению в режиме «одного окна», созданы на уровне штата, является Бразилия, где первые центры были созданы правительством штата Бахия в 1995 г. В дальнейшем практика создания таких центров распространилась на всю территорию страны.
Особенностью формирования системы центров обслуживания населения в Бразилии является то, что в зависимости от численности населения населенных пунктов центры, входящие в систему штата, различаются между собой по размеру и числу органов власти, предоставляющих услуги на их базе. В частности, в штате Бахия в крупных городах на базе центров обслуживания населения предоставляются услуги более 20 агентств. Кроме того, действует 15 центров, участниками которых являются от 8 до 20 агентств, и 5 небольших центров с числом участников менее 8 органов власти. Основными Центрами предоставления государственных услуг по размеру и охвату являются SAC (Центр обслуживания населения, “Serviço de Atendimento ao Cidadão”) в штате Бахиа и Poupatempo в штате Сан-Паоло.
За обеспечение качества государственных услуг в каждом штате отвечает специально созданный орган исполнительной власти (далее - Агентство), который также администрирует систему центров обслуживания населения. Это агентство имеет особый статус и собственный бюджет. Определенная степень автономии в работе Агентства, тем не менее, не позволяет ему распоряжаться прибылью: все доходы от предпринимательской деятельности агентства поступают в бюджет штата. В функции агентства входит планирование, координация, оценка и надзор за предоставлением государственных услуг. Через агентство правительство штата подписывает соглашения с различными органами исполнительной власти, оказывающими услуги через систему центров.
Иная модель организации ЦОНов использовалась в Германии и Греции: создание центров только на муниципальном уровне.
Формирование системы центров предоставления государственных услуг населению в Германии в большинстве своем осуществляется силами местных органов власти. Причина сложившейся ситуации заключается в существующей системе государственного управления, когда местные власти обладают значительным количеством полномочий, в том числе и в сфере предоставления государственных услуг. Характерным примером возникновения центров на местах является города Унна и Русселсхейм. Центр обслуживания населения (ЦОН) в Унне в настоящее время функционирует как офис оказания простых государственных услуг и как информационная служба, предоставляя необходимые консультации по вопросам, касающимся взаимодействия граждан со всеми уровнями и сферами государственного управления. В городе Русселхейм функционирует сеть центров обслуживания населения с руководством в головном офисе. В настоящее время ЦОНы существуют только на муниципальном уровне, в федеральных и государственных органах таких центров нет.
В Греции формирование сети Центров обслуживания граждан (сокращенно КЕП) начало формироваться в 2001 г. Центры создаются в каждом муниципальном образовании. На федеральном уровне контроль за деятельностью КЕП осуществляет Министерство внутренних дел, к полномочиям которого относятся контроль за использованием финансовых ресурсов, оценка результативности деятельности КЕП, назначение руководителей центров и ряд других вопросов. КЕП представляет собой подразделение органа местного самоуправления (2-го уровня – префектуры или 1-го уровня – общины). Финансирование сети осуществляется за счет средств федерального бюджета, выделяемых муниципальным образованиям из федерального бюджета.
На нескольких уровнях государственного управления центры обслуживания населения созданы, например, в Австралии и Канаде.
В Австралии на федеральном уровне действует государственное агентство Centrelink. Это агентство был создано путем объединения отделов по предоставлению услуг трех федеральных министерств: министерства социального обеспечения, министерства трудоустройства и министерства образования. Агентство имеет обширную сеть филиалов: практически в каждом районе есть центр обслуживания населения. Деятельность агентства не финансируется напрямую из государственного бюджета по смете доходов и расходов. Основным источником финансирования Centrelink являются контракты с федеральными министерствами на предоставление государственных услуг. Кроме сети Centrelink, в Австралии существует ряд аналогичных организаций, работающих по принципу «одного окна», на уровне отдельных территорий (например, Новый Южный Уэльс, Южная Австралия, Тасмания), а также некоторых городов («Canberra-Connect»).
В Канаде на федеральном уровне создано государственное агентство Service Canada, которое имеет 320 пунктов предоставления государственных услуг (федеральных, провинциальных, местных). В целях достижения вертикальной интеграции в провинциях Канады существуют и сотрудничают со службой Services Canada подобные агентства по предоставлению услуг, которые, в свою очередь, включают множество точек обслуживания населения, в том числе в режиме on-line, с помощью телефонного обслуживания и информационных киосков.
При разработке модели ЦОНов в Казахстане был изучен зарубежный опыт Германии, Великобритании, Дании, который совместили с особенностями экономической и административной систем. Так, в целях реализации Послания Главы государства народу Казахстана от 18 февраля 2005 года «Казахстан на пути ускоренной экономической, социальной и политической модернизации» с ноября месяца 2005 года в городах Астана и Алматы в порядке эксперимента созданы и функционируют 4 Центра обслуживания населения по принципу «одного окна». Наряду с этим постановлением Правительства Республики Казахстан от 5 января 2007 г. № 1 «О создании государственных учреждений - центров обслуживания населения Министерства юстиции Республики Казахстан» созданы центры обслуживания населения в городах Кокшетау, Актобе, Талдыкоргане, Атырау, Уральске, Тараза, Караганды, Костаная, Кызылорды, Актау, Шымкенте, Павлодаре, Петропавловске, Усть-Каменогорске. При этом в крупных городах (Астаны, Алматы, Караганда, Шымкент, Усть-Каменогорск) создана централизованная сеть таких центров с руководством в головном офисе. С 1 января 2010 года все ЦОНы перешли в ведение региональных органов власти (акиматов). В настоящее время в Казахстане действует 316 ЦОНов, которые оказывают 57 видов услуг. Все центры региона (акимата) объединены в централизованную региональную с финансированием из бюджета акимата.
Виды услуг, предоставляемые на базе центров обслуживания населения в режиме «Одного окна».
Перечень видов услуг, которые предоставляются заявителям через систему центров обслуживания населения, работающих в режиме «одного окна», в большинстве случаев зависит от нескольких факторов, которыми, в частности, являются следующие:
Виды услуг, предоставляемые органами власти, на базе которых создается система центров обслуживания.
Например, в Австралии система центров обслуживания населения, как уже упоминалось, была сформирована путем объединения отделов четырех министерств, предоставляющих услуги в социальной сфере. В результате на первом этапе центрами предоставлялись исключительно социальные услуги. В настоящий момент у Centrelink заключены контракты с 25 федеральными министерствами и агентствами. В результате перечень услуг, предоставляемых центрами обслуживания, был расширен. В их число вошли услуги по определению гражданско-правового статуса, услуги в сфере строительства и архитектуры, регулирования предпринимательской деятельности и ряд других видов услуг.
Численность населения, проживающего в населенном пункте, где создается центр по обслуживанию населения.
Как уже упоминалось, в Бразилии есть три вида центров обслуживания населения в режиме «одного окна», отличающихся перечнем предоставляемых на их базе услуг. Центры с наибольшим числом услуг (услуги более 20 агентств) создаются в крупных городах. В малолюдных населенных пунктах на базе центров предоставляются услуги не более 8 агентств.
Существующая система взаимодействия между различными органами власти как одного уровня государственного управления, так между различными уровнями власти.
Межведомственная разобщенность препятствовала расширению спектра услуг, предоставляемых в КЕП, и являлась одной из основных причин затягивания реформ по повышению качества государственных услуг в Греции.
Решением этой проблемы стало создание эффективной системы управления проектом по созданию сети центров. Возглавлял проект руководитель в должности заместителя министра ведомства, ответственного за проведение реформы. В каждом органе власти, чьи услуги переводились в КЕП, был создан штаб по реализации реформы, подотчетный руководителю проекта. Система управления проектом в течение всего периода его реализации не менялась.
Уровень развитости информационных технологий и автоматизации процессов предоставления государственных и муниципальных услуг.
Данный фактор стал определяющим при разработке перечня услуг, предоставляемых через систему центров обслуживания населения, например, в рамках проекта «Services Canada». Основным отличием этого проекта от большинства инициатив в других странах заключается в том, что он предоставляет заявителям право выбора: получать услуги дистанционно с использованием сети интернет, информационных киосков или call-центра, или лично обращаться в органы власти. При этом власти стремятся к тому, чтобы обслуживание через Интернет было на уровне 70%.
Очевидно, что столь значительная доля дистанционно предоставляемых услуг возможна при соблюдении нескольких условий. Во-первых, высокого уровня информатизации в органах государственной власти, совместимости баз данных, используемых различными ведомствами. Во-вторых, высокой степенью информатизации общества.
Степень трудоемкости услуги.
Как показал опыт Германии, на базе центров обслуживания населения могут предоставляться только простые услуги, поскольку попытки предоставления сложных услуг не увенчались успехом. В частности, пришлось исключить из компетенции центров услуги департамента по торговым стандартам, требующие значительных трудозатрат и высокого уровня квалификации сотрудников в определенной отрасли.
Необходимость предоставления в режиме «одного окна» простых услуг связана с тем, что качество обслуживания заявителей, а также финансовая эффективность деятельности центров во многом определяется тем, в какой мере обслуживание заявителей поставлено на конвейер.
Если услуги достаточно однотипные, не требующие значительных трудозатрат, в центре могут создаваться многопрофильные окна, в каждом из которых можно получить полный спектр услуг. По сравнению с системой специализированных окно, многопрофильные окна приема и выдачи заявлений имеют несколько существенных преимуществ, в частности
позволяют создавать меньшее число окон и тем самым экономить на площади центров и штате сотрудников.
предотвращают появление очередей и сглаживают пики притока заявителей по отдельным видам услуг.
Если говорить о конкретных перечнях услуг, предоставляемых через систему центров обслуживания населения, то выделить какие-либо общие подходы и закономерности очень сложно. Во всех центрах предоставляется значительный спектр услуг в различных сферах государственного и муниципального сектора. Как правило, через систему центров предоставляются следующие группы услуг:
Услуги по определению гражданско-правового статуса, в т.ч.
услуги по предоставлению удостоверений личности и гражданских паспортов;
выдаче свидетельств о рождении и заключении брака;
Услуги в сфере регулирования предпринимательской деятельности, в т.ч.
услуги по выдаче лицензий на осуществление определенных видов деятельности;
услуги по регистрации бизнеса;
услуги по защите прав интеллектуальной собственности;
услуги по начислению и взиманию налогов;
Услуги в сфере социальной поддержки и социальной защиты населения, в т.ч.
содействие в трудоустройстве,
услуги по начислению и выплате социальных пособий.
Услуги по регистрации транспортных средств и продления водительских прав
Услуги по информированию граждан и юридических лиц; консультационные услуги.
Кроме государственных и муниципальных услуг на базе центров обслуживания населения обычно предоставляется значительный перечень дополнительных услуг, в т.ч. банковские услуги; фотографирование; ксерокопирование и т.п.
Система взаимодействия между центрами обслуживания населения и органами власти, предоставляющими услуги.
Как показал анализ, в международной практике применяется несколько моделей организации взаимодействия между центрами обслуживания населения и органами власти, предоставляющими услуги.
Предоставление государственных услуг Центрами обслуживания населения по контрактам с органами власти
Примером использования этой модели служит Австралия, где создание центров обслуживания населения Centrelink проходило в рамках административной реформы, в ходе которой в систему государственного управления были введены элементы бюджетирования, ориентированного на результат. Взаимоотношения между различными органами власти стали строиться на контрактной основе. Контракты заключались на три года, но могли быть расторгнуты при несоблюдении условий контракта, в частности, при недостижении целевых значений показателей, характеризующих качество предоставления услуг.
Именно по такой схеме были построены взаимоотношения между агентством Centrelink и 25 министерствами, услуги которых предоставляются в системе центров обслуживания. Оценка качества предоставления государственных услуг в системе Centrelink осуществляется по показателям конечных и непосредственных результатов, определенных контрактами. Мониторинг деятельности Centrelink по предоставлению услуг проводят министерства, с которыми заключены контракты. Кроме того, внутренний контроль качества обеспечивается специализированным отделом «Centrelink», который отвечает за сбор количественных и качественных данных от потребителей и сотрудников, занятых в предоставлении услуг, их анализ и разработку предложений по повышению качества услуг.
Предоставление в центрах обслуживания населения удаленных рабочих мест представителям органов государственной власти
Этот подход к организации деятельности центров обслуживания населения был использован, в частности в Бразилии при создании центров государственных услуг и консультирования населения. В центрах услуги предоставляются как государственными служащими федеральных и местных органов власти и организаций, так и работниками центров, принятых по контракту. Финансирование центров полностью осуществляется из федерального бюджета. При этом оклад работников центров установлен на уровне оклада сотрудников федеральных агентств, участвующих в системе центров обслуживания населения. Сотрудники по контракту и государственные служащие проходят специализированное обучение по обслуживанию клиентов в соответствии с установленными стандартами и требованиями к предоставлению услуг. Такая модель характерна для центров оказания услуг населению в Бразилии, Казахстане.
Создание центров обслуживания населения как структурных подразделений органов власти, в которых предоставление услуг осуществляется государственными или муниципальными служащими.
Примером такого похода может служить Греция, где центры обслуживания населения являются структурными подразделениями органов местного самоуправления. Сотрудники центров являются муниципальными служащими; они законодательно наделены полномочиями заверять документы от лица государственных органов и муниципалитетов, а также могут представлять интересы граждан в государственных и муниципальных органах без доверенности. Каждый сотрудник центра является универсалом: он может предоставлять весь спектр услуг. В стране действует единая система подготовки сотрудников центров обслуживания населения, как в очной форме, так и с использованием дистанционных технологий (проводит Институт государственного управления и администрации при МВД).
Выводы
Системы центров обслуживания населения в режиме «одного окна» получили достаточно широкое распространение в международной практике. Этот подход к организации предоставления государственных и муниципальных услуг доказал свою эффективность, например, в таких странах как Германия, Греция, Канада, Австралия и ряд других. При этом формирование системы центров обслуживания населения в каждом случае имеет свои уникальные черты, которые во многом определяются особенностями законодательства в стране, структурой органов власти, системой взаимоотношений между органами власти и рядом других факторов.
Общими чертами для всех рассмотренных систем центров обслуживания населения можно считать следующие:
развитость системы центров по территории страны
Как правило, система центров формируется таким образом, чтобы обеспечить доступность государственных услуг всем жителям страны. Соответственно, центры создаются во всех крупных населенных пунктах.
многоуровневость системы
Центры на территории одной страны различаются по размеру и спектру услуг, которые они предоставляют. Максимальный объем услуг обычно предоставляется в крупных городах, минимальный – в сельских территориях. Это связано, прежде всего, с различием в потребности в государственных услугах на территориях с разной численностью населения. Кроме того, в отдельных странах создается несколько сетей центров обслуживания населения на разных уровнях государственного управления, которые различаются спектром предоставляемых ими услуг.
многопрофильность центров
Центры обслуживания населения во всех проанализированных странах являются многопрофильными, т.е. предоставляют значительный спектр государственных услуг различных органов государственность. При этом в большинстве случаев через центры предоставляются услуги социальной направленности и услуги предпринимателям. Крайне редко на базе центров оказываются услуги в сфере земельных и имущественных отношений. Это связано с тем, что как показала практика в системе «одно окно» эффективно предоставлять простые услуги, не требующие значительных трудозатрат. Очевидно, что услуги в сфере земельных и имущественных отношений такими не являются.
широкое использование IT-технологий в работе центров обслуживания населения
В большинстве стран, включенных в настоящее исследование, начало созданию центров обслуживания населения было положено развитием информационных технологий. В настоящий момент большой объем государственных услуг предоставляется дистанционно. Это услуги по информированию населения, подаче заявлений, получению выписок и справок из государственных реестров и ряд других услуг. Обычно заявителям предоставляется право выбора способа обращения за услугами в центры обслуживания. Среди дистанционных способов получения услуг наиболее распространенными являются интернет-порталы органов власти или call – центры.
5) большой объем дополнительных услуг
В зданиях центров обслуживания населения обычно располагаются организации, предоставляющие большой спектр дополнительных услуг, в т.ч. банковские услуги, услуги по ксерокопированию, ламинированию, юридические услуги, и ряд других видов услуг.
Деятельность ЗАО «АКГ «РБС» сертифицирована в соответствии со стандартом ISO 9001:2000
|
