§3. Региональное таможенное сотрудничество в рамках интеграционных объединений
Со второй половины XX века с началом движения, получившего наименование регионализма, заметной тенденцией в международной торговой системе стало распространение преференциальных торговых соглашений. Согласно данным официального сайта Всемирной торговой организации к декабрю 2008 года было получено уведомление о заключении странами-участниками 421 таких соглашениях, из которых 324 были заключены в соответствии со Статьей XXIV Генерального соглашения по тарифам и торговле106.
В соответствии со ст. XXIV Генерального соглашения по тарифам и торговле целью таможенного союза или зоны свободной торговли должно быть облегчение торговли между составляющими ее территориями. В пункте 4 ст. XXIV Генерального соглашения по тарифам и торговле указывается, что «договаривающиеся стороны признают желательным расширение свободы торговли путем развития посредством добровольных соглашений более тесного объединения экономик стран - участников таких соглашений. Они также признают, что целью таможенного союза или зоны свободной торговли должно быть облегчение торговли между составляющими их территориями, а не создание барьеров в торговле между другими договаривающимися сторонами и данными территориями»107
Также для стран-членов таких блоков рекомендуется установление более либеральных условий торговли по отношению к третьим странам, чем было до образования такого объединения: «… пошлины и другие меры регулирования торговли, установленные при учреждении такого союза, не должны быть в целом выше или более ограничительными, чем общая сфера действия пошлины и меры регулирования торговли, применявшихся в составляющих ее территориях до образования такого союза или до образования зоны свободной торговли»108.
Политологи и экономисты109 неоднозначно оценивали возможные последствия преференциальных торговых соглашений для процесса либерализации и унификации международной торговли, так как они были положены в основу возникновения многочисленных интеграционных образований.
Однако сегодня преобладает точка зрения о том, что государства, участвующие в региональных торговых соглашениях, рассматриваются как площадки для вхождения на общий рынок всего интеграционного объединения110.
Таможенное регулирование во многих странах стремится к унификации стандартов таможенного регулирования международной торговли. Таможенные кодексы преимущественно построены на положениях Киотской конвенции, Рамочных стандартов безопасности международной торговли Всемирной торговой организации и других многосторонних международных договоров. В этой связи, таможенное регулирование достаточно схоже, хотя и отличается спецификой, обусловленной различиями экономической и правовой системы, а также стратегическими приоритетами развития государства.
Базовым принципом, положенным в основу успешной международной экономической интеграции, является сходство стран-участниц по уровню экономического развития. Подтверждением этого стало включение в состав Европейского союза постсоветских государств и стран Восточной Европы, что вызвало масштабный финансово-экономический кризис.
Несмотря на этот негативный опыт, современная международная экономическая интеграция стремится к объединению стран с разным уровнем экономического развития. Таким примером стало формирование Североамериканской зоны свободной торговли (НАФТА) с участием США, Канады и Мексики, а также Общий рынок южного конуса (МЕРКОСУР), который является крупнейшим интегрированным рынком Латинской Америки, где сосредоточено более 60% совокупного товарооборота, а также 33% объема внешней торговли111.
Наиболее успешным примером таможенного сотрудничества в рамках интеграционного образования служит Европейский Союз, как самое глубоко интегрированное объединение стран.
Таможенное сотрудничество является одним из основных элементов успешного функционирования общего рынка Европейского союза, основной целью создания которого было получение для каждого государства-члена определенной экономической выгоды. Несмотря на то, что таможенное законодательство является исключительной компетенцией Европейского союза, его непосредственное применение представляет исключительную функцию государств-членов.
В настоящее время Европейский союз объединяет 28 независимых государств112, а это означает, что в рамках данного интеграционного образования действуют 28 различных таможенных систем. Следовательно, для достижения поставленной цели в первую очередь необходим комплекс механизма контроля соблюдения обязанностей всех государств-участников.
Договор об учреждении Европейского союза113 в качестве основного принципа предусматривает обязанность государства принимать все меры для выполнения своих обязательств, установленных в рамках Европейского союза (ст. 10 данного Договора). Примечательно, что сама структура Европейского союза способствует развитию таможенного сотрудничества, так как она ориентирована на достижение целей совместными усилиями.
Существует законодательно закрепленная процедура, которая применятся в случае нарушения законодательства Европейского союза (ст. 258 Договора об учреждении Европейского союза, но эта артиллерия оказалась слишком тяжелой, чтобы решать ежедневные вопросы, возникающие в рамках данной проблемы. Как следствие, в 2004 году Европейский союз столкнулся с жалобой США, поданной во Всемирную торговую организацию, о том, что таможенный союз Европейского союза не может обеспечить единообразное применение таможенного законодательства Европейского союза 25 национальными администрациями, что нарушает ст. X.3 (a) Генерального соглашения по тарифам и торговле, не проводит оперативного анализа данного вопроса и не предпринимает действий для его решения, как того требует статья X.3 (b)114.
С тех пор «единообразное применение» таможенного законодательства, в частности Таможенного кодекса Европейского союза, стало ключевым для дальнейшего развития. Уже модернизированный Таможенный кодекс 2008 года установил единообразие применения в качестве одного из основных принципов. В Программе действий на 2013 год была сформулирована общая цель, заключающаяся в том, что «национальные таможенные администрации должны действовать эффективно и своевременно реагировать на любые требования меняющейся реальности так, как будто Европейский союз – это одно государство»115.
Раздел 10 Договора об учреждении Европейского союза освещает вопросы таможенного сотрудничества и обеспечивает правовую основу для развития сотрудничества между таможенными органами в различных областях, за исключением запросов о правовой помощи в досудебных расследованиях и судебной помощи (ст. 135).
Согласно статьям 29-42 Договора в рамках международного сотрудничества происходит необходимый обмен информации, который используется государствами-членами Европейского союза для управления таможенными рисками. Наиболее инновационной комплексной мерой профилактики является анализ рынка, который, помимо выявления самых опасных областей и надлежащего распределения имеющихся ресурсов, позволяет также устанавливать и предотвращать совершение таможенных правонарушений. В этой связи государства-члены Европейского союза разработали конкретные формы для обмена информацией о рисках. Поскольку национальных данных недостаточно для выявления угроз и потенциальных нарушений, информация, полученная через таможенное сотрудничество, представляет собой дополнительную единицу знаний, которая служит основой для анализа116.
Взаимная помощь и сотрудничество, раскрытие и расследование административных дел чаще всего требуют специального законодательства, которые специально принимаются для сотрудничества таможенных органов и взаимной помощи в расследовании, раскрытии и предотвращении административных нарушений таможенного законодательства.
Примерами такого законодательства являются Регламент Совета Европейского союза №515/97 от 18 декабря 1997 года117, Конвенция Европейского союза, составленная на основе статьи К.3 Договора о Европейском союзе о взаимной помощи и сотрудничестве между таможенными органами118 и многочисленные двусторонние межправительственные соглашения государств Европейского союза. Регламент Совета предусматривает случаи, когда таможенные органы могут запрашивать таможенные органы другого государства о таможенной стоимости определенного товара для правильного расчета таможенной пошлины и таможенных платежей в рамках. Регламент также предусматривает обязанность таможенных органов уведомить Европейскую комиссию о нарушениях таможенного законодательства. Взаимная помощь и сотрудничество на основе данного Регламента осуществляются в форме запроса, составленного в свободной форме. Запрос должен содержать:
- предмет запроса;
- наименование таможенного органа, которому делается запрос;
- данные о товаре: количество, стоимость, основные характеристики;
- сведения о нарушении законодательства;
- нанесенный или потенциальный ущерб;
- ответственность за такие нарушения;
- действия, которые необходимо выполнить.
По возможности просьба об оказании помощи должна сопровождаться заверенными копиями документов, чтобы облегчить расследование в запрашиваемом государстве.
Изначально расследование уголовных преступлений таможенными органами не было урегулировано специальными нормативными актами, использовались общие положения, рассчитанные не только на таможенные органы, но, и используемые всеми правоохранительными органами государств-членов Европейского союза. Одним из таких актов была Европейская конвенция о взаимной правовой помощи по уголовным делам119. Также сотрудничество и взаимная помощь были урегулированы на уровне национального законодательства, устанавливающего механизм просьбы передачи запросов об оказании помощи через прокуратуру, министерство юстиции или судебные учреждения. Такое регулирование было очень сложным и требовало длительного времени, что значительно снижало эффективность деятельности таможенных органов и предотвращения таможенных правонарушений.
В результате Европейский союз принял законодательство, которое позволяет таможенным органам сотрудничать и оказывать взаимную помощь в расследовании непосредственно, без направления просьбы о помощи через прокуратуру или другие руководящие органы. Конвенция Европейского союза, составленная на основе статьи К.3 Договора о Европейском союзе о взаимной помощи и сотрудничестве между таможенными органами стала разрешением данной проблемы. Важным изменением стала возможность непосредственного сотрудничества между таможенными органами соответствующего уровня.
Конвенция закрепляет следующие формы сотрудничества:
- оказание помощи с использованием бумажных документов;
- оказание помощи с применением электронных средств связи.
В первом случае помощь осуществляется путем представления письменных просьб и документов, которые доставляются лично, по почте или факсимильной связи.
Во втором случае как запрос об оказании помощи, так и оказываемая помощь осуществляются путем обмена данными с помощью электронных средств связи, что значительно ускоряет процесс взаимодействия. С этой целью создаются специальные информационные системы, позволяющие не только обмен информацией по безопасным каналам связи, но и повышение ее доступности для таможенных органов большинства государств-членов путем устранения языковых барьеров. Таким примером является Информационная система борьбы с мошенничеством, компонентом которой является Таможенная информационная система120.
Также регулирование таможенного сотрудничества упрощает принцип первенства, согласно которому если одна область регулируется законодательством Европейского союза и национальным законодательством, сначала применяется законодательство Европейского союза, а национальный закон может применяться только в том случае, если он соответствует законодательству Европейского союза. Что касается сотрудничества и взаимной помощи таможенных органов, то национальное законодательство применяется также в том случае, если оно регулирует сотрудничество более детально, чем законодательство Европейского союза или регулирует вопросы, не предусмотренные в нем.
Другая дилемма возникает в связи с двусторонними соглашениями о таможенном сотрудничестве и взаимной помощи и многосторонними соглашениями, которые регулируют эту область. Законодательством Европейского союза не определены четкие правила относительно того, какие действия следует предпринимать в той или иной ситуации и какое законодательство следует применять, поскольку оба правовых акта находятся на одном уровне. Однако практика таможенных органов показала, что двусторонние соглашения государств предпочтительнее конвенций121. Вероятнее всего, это связано с прямым участием таможенных органов в заключении двусторонних соглашений, когда их подготовка и координирование облегчают понимание отдельных деталей механизма взаимодействия, предусмотренного определенным соглашением, и такое правовое регулирование является понятным для непосредственного правоприменителя.
В рамках Европейского союза можно говорить о многоуровневой системе правового регулирования сотрудничества таможенных органов государств, которая достаточно четко продумана и не вносит путаницу. К примеру, Конвенция Европейского союза, составленная на основе статьи К.3 Договора о Европейском союзе о взаимной помощи и сотрудничестве между таможенными органами и Регламент Совета ЕС №515/97 одновременно регулируют таможенное сотрудничество и взаимную помощь государств-членов в таможенной сфере. Однако при этом, как упоминалось ранее, Конвенция содержит положения, регулирующие правовую помощь при расследовании таможенных правонарушений. В статьях 1 и 4 указывается, что она может служить правовым основанием для направления просьбы об оказании помощи, когда нарушаются положения в рамках таможенного законодательства в части, не касающейся налогов Европейского союза и запретов и ограничений на ввоз товаров государства-члена, которое не регулируется на уровне Союза (например, Германия применяет налог на кофе122, который не применяется ни в каком другом государстве-члене). Что касается Регламента Совета ЕС № 515/97, то он предусматривает сотрудничество таможенных органов и взаимной помощи при защите финансовых интересов Европейского союза, т.е. при нарушениях, относящихся к налогам (например, таможенная пошлина, налоги на сахар и т. д.).
Двусторонние и многосторонние соглашения государств-членов в настоящее время применяются в отношении вопросов происхождения товаров и в случаях, не урегулированных законодательством Европейского союза.
Таким образом, таможенное сотрудничество в целях защиты национальных интересов в области контроля и предотвращения таможенных правонарушений регулируется одновременно двусторонними соглашениями и конвенциями Европейского союза, а защита финансовых интересов урегулирована в специальных регламентах.
В 2003 году началась модернизация таможенного союза Европейского союза. Основной целью этой модернизации стало использование информационных технологий и отказ от большого количества бумаг. Как итог, сегодня более 98% таможенных деклараций, представленных в Европейском Союзе, являются электронными123.
Таможенный союз Европейского союза постоянно сталкивается с растущей глобализацией торговли и логистики, а также с преступностью и терроризмом. Различия в истории, географии и экономическом развитии государств Европейского союза, безусловно, вносят непропорционально большую долю проблем, но никто не может эффективно решать проблемы глобализации в изоляции.
Регулирование сотрудничества между таможенными органами Европейского союза является вполне достаточным и всесторонним. Важно отметить тот факт, что законодательством предусмотрена обязанность своевременно предоставлять информацию о нарушениях таможенного законодательства в Европейскую комиссию124. Такая мера позволяет отслеживать совершенные правонарушения участников внешнеэкономической деятельности на всей территории Европейского союза.
Таким образом, в целом сотрудничество таможенных органов в рамках Европейского союза является достаточно полно урегулированным и, как следствие, эффективным. Безусловно, такая система сотрудничества может быть воспринята другими таможенными союзами для успешного развития таможенного сотрудничества.
В 2013 году Комиссия Европейского союза изложила планы создания более надежной и единой таможенной службы к 2020 году, завершив процесс модернизации, устраняя пробелы и реформируя структуры управления таможенного союза125. Центральным элементом развития станет программа «Таможня 2020». Этот проект был начат в 2014 году, и в течение 7 лет он будет развивать сотрудничество между таможенными органами, содействовать созданию единых таможенных сетей и обучению персонала таможенных служб, а также развивать информационную систему «Европейская электронная таможенная среда с обменом информацией в режиме реального времени». Важно отметить, что в этот проект рассчитан на бюджет более 500 миллионов евро126.
Таможенный союз был одним из первых достижений Европейского союза и по-прежнему остается важнейшим активом в глобальной среде XXI века. Таможенный союз Европейского Союза на сегодняшний день уже прошел долгий путь своего развития, поэтому он применяет широкий набор общих правил для импорта и экспорта и полностью исключил все элементы контроля таких вопросов из сферы его участников. Таможенный союз Европейского Союза состоит из 28 национальный таможенных администраций государств-членов, действующих, как единое целое. Для предприятий, вовлеченных в международную торговлю, таможенный союз Европейского Союза означает общие и упорядоченные процедуры по всему союзу. Независимо от того, где в Европейском Союзе декларируются товары, применяются те же правила, и как только товары прошли таможенную процедуру очистку, они могут свободно перемещаться или продаваться в любом месте на таможенной территории Европейского Союза. Ввозные пошлины, взимаемые таможней, остаются важным источником дохода для Европейского Союза. В 2013 году они составили почти 11% бюджета Европейского Союза, что составляет 15,3 млрд. евро127.
Европейский Союз является крупнейшим торговым блоком в мире, поэтому в глобальном плане Таможенный союз ЕС является одним из самых существенных «игроков» в международной торговле. Передовой опыт Европейского союза является одним из наиболее прогрессивных в мировой практике. Анализ такого сотрудничества, прежде всего его правовой основы, позволил выявить его отдельные аспекты, которые могут быть использованы при подготовке правовой базы таможенного сотрудничества России и Евразийского Экономического Союза в целом.
Региональное таможенное сотрудничество в рамках интеграционных объединений является наиболее приемлемой и успешной формой. Успешность интеграционных процессов на европейском континенте заключается в том, что движущей силой интеграции являются наднациональные институты, которые «получили далеко идущие полномочия заниматься вопросами сближения, формирования общего рынка и обеспечения связанных с ним экономических и политических свобод с использованием инструментария унификации и гармонизации законодательства»128. Таким образом, сотрудничество происходит наиболее тесным образом и при этом охватывает несколько государств.
Важно отметить, что в подобном сотрудничестве есть определенные проблемы. Необходимо учитывать участие государств в нескольких интеграционных образованиях параллельно. В этой связи возникает проблема появления нескольких несовпадающих между собой режимов регулирования таможенного сотрудничества.
|
