§2. Многостороннее таможенное сотрудничество в рамках международных организаций
Феномен глобализации порождает проблему поиска эффективных механизмов регулирования международных (интернациональных) отношений. В этой связи для облегчения торгово-экономических, финансовых, технических, научно-культурных и иных связей во всемирном масштабе возникает потребность в сближении правовых систем на универсальном уровне. Одним из наиболее удачных и эффективных способов решения данной проблемы является деятельность международных организаций по сближению национальных правовых систем, которая заключается в унификации и гармонизации права.
В целях защиты своих экономических интересов государства создают определенные барьеры для международной торговли и свободного передвижения товаров. При этом с углублением интеграции торговые барьеры постепенно снижаются и государства предоставляют друг другу определенные торговые и таможенные льготы на взаимной основе. Интенсификация международной торговли обусловливает необходимость обеспечения наиболее высокого уровня согласованности и единообразия таможенных систем государств. Установлением основных правил торговли и устранением ее барьеров на международном уровне занимаются международные организации.
Кооперация развитых индустриальных стран в торговой сфере была вызвана возрастающей ролью международной торговли в XIX в.67 Еще большую необходимость наднационального регулирования торговли выявил мировой кризис 1929 г.
Первые идеи создания международной организации, регулирующей международную торговлю, возникли еще до окончания Второй мировой войны68. В 1944 г. были основаны Международный банк реконструкции и развития69 и Международный валютный фонд70. Кроме того, планировалось создание Международной торговой организации.
Первым инструментом регулирования международной торговли стало Генеральное соглашение по тарифам и торговле. Данный пакет документов был разработан в 1947 г. 23 странами и устанавливал правила торговли и скидки по тарифам. Генеральное соглашение по тарифам и торговле в течение почти 50 лет играло роль международной организации.
1 января 1995 г. функции Генерального соглашения по тарифам и торговле были переданы Всемирной торговой организации. Данная организация осуществляет контроль исполнения действующих торговых соглашений (Генерального соглашения по тарифам и торговле и соглашения, принятые в 1986 – 1994 гг. в рамках Уругвайского раунда переговоров), а также осуществляет координацию разработки и контролирует внедрение новых соглашений в сфере торговли.
С 29 июля 2016 года в состав Всемирной торговой организации входит 164 государства71. Кроме того, 21 государство являются наблюдателями при Всемирной торговой организации72. Также необходимо отметить, что при органах Всемирной торговой организации большому количеству международных организаций предоставлен статус наблюдателей73.
Россия вступила во Всемирную торговую организацию 22 августа 2012 г.74 В настоящее время еще три члена Евразийского экономического союза кроме РФ являются членами Всемирной торговой организации - Республика Армения, Республика Казахстан и Кыргызская Республика, а Республика Беларусь не является ее членом, однако она имеет статус наблюдателя.
Необходимо отметить, что Всемирная торговая организация, главной сферой которой является международная торговля, преимущественно предлагает своим членам набор инструментов торгового характера, которые не следует отождествлять с инструментами таможенного сотрудничества. В связи с этим в рамках Всемирной торговой организации вопросы, затрагивающие собственно таможенное сотрудничество, содержатся в той мере, в какой это необходимо для обеспечения беспрепятственной торговли между государствами-членами Всемирной торговой организации.
Международные договоры Всемирной торговой организации обладают приоритетом по отношению к иным торговым международным договорам. Согласно положению п. 3 ст. XVI Марракешского соглашения об учреждении Всемирной торговой организации от 15 апреля 1994 г.75 «в случае коллизии между положением настоящего Соглашения и положением любого из Многосторонних торговых соглашений в отношении указанной коллизии имеет преимущественную силу положение настоящего Соглашения».
Глобальные проблемы либерализации мировой торговли и перспективы ее дальнейшего развития обсуждаются на многосторонних торговых переговорах – раундах76. В настоящее время проходит 9-й раунд, который стартовал в 2001 г. в Дохе, Катар (Дохийская декларация77). Целью проведения данного раунда является улучшение торговых сотрудничества развивающихся стран, решение их проблем в реализации действующих соглашений Всемирной торговой организации и проведение Программы работ, охватывающей 21 сферу торговли, в числе которых также есть таможенные вопросы: упрощение процедур таможенного оформления и ускорение процедуры выпуска товаров в целях сокращения бюрократии в процессе проведения таможенной очистки товаров, что ускорит и удешевит торговлю.
В 2002 году Всемирной торговой организацией было проанализировано таможенное регулирование и выявлены основные препятствия эффективной межгосударственной торговли:
чрезмерная бюрократия;
отсутствие автоматизации и незначительное использование информационных технологий;
отсутствие прозрачности, неясные и неточные требования к импорту и экспорту;
нерациональные таможенные процедуры, особенно контрольные проверки и методы оценки рисков;
отсутствие сотрудничества и модернизации среди таможенных органов, что препятствует усилиям по эффективному решению вопросов, связанных с увеличением торговых потоков78.
С июля 2004 года переговоры были сосредоточены на разъяснении и совершенствовании статей V (Свобода транзита), VII (Пошлины и формальности, связанные с импортом и экспортом) и X (Публикация и регулирование торговых правил) Генерального соглашения 1994 года по тарифам и торговле. Впоследствии комиссией Всемирной торговой организации по вопросам упрощения процедур торговли были изучены потребности и приоритеты не только развитых государств, но и развивающихся, и был сделан упор на исследовании способности развивающихся стран внедрять меры по упрощению процедур торговли.
В 2013 г. на Министерской конференции Всемирной торговой организации на Бали было одобрено Соглашение об упрощении процедур торговли (TFA)79. 7 декабря 2013 г. был принят Протокол80, в соответствии с которым данное Соглашение стало Приложением 1А к Марракешскому соглашению об учреждении Всемирной торговой организации. Соглашение об упрощении процедур торговли стало планом модернизации таможенных органов членов Всемирной торговой организации. Оно содержит положения для эффективного сотрудничества между таможенными органами и другими профильными службами по вопросам упрощения торговли и соблюдения таможенных процедур, а также положения по вопросам технического сопровождения и наращивания потенциала в этой сфере. Согласно исследованию Организации экономического сотрудничества и развития (OECD), данное Соглашение снижает издержки торговли примерно на 12,5 –17,5% как в развитых, так и в развивающихся странах81.
Также в Дохийской декларации Всемирной торговой организации урегулированы такие вопросы как оценка таможенной стоимости и правила определения происхождения товара. Меры по упрощению процедур торговли, содержащиеся в пересмотренной Киотской конвенции, направлены на увеличение товарообмена. Для достижения этой цели необходимо чтобы участники внешнеэкономической деятельности не нарушали свои законные обязанности, так как в противном случае невозможно будет внедрить меры управления рисками в рамках Соглашения Всемирной торговой организации о Таможенной оценке (Соглашение по применению статьи VII ГАТТ)82, предполагающего минимальный уровень «физической инспекции».
Ключевые аспекты Соглашения об упрощении процедур торговли связаны с модернизацией национальных механизмов таможенного регулирования внешнеэкономической деятельности на основе:
обеспечения доступности таможенного регулирования за счет публикации нормативных актов, регулирующих процедуры импорта, экспорта и транзита, включая информацию о пунктах пропуска, ставках таможенных пошлин и сборов, правил классификации товаров, расширения института предварительных решений таможенных органов по вопросам таможенной стоимости, классификации и определения страны происхождения товаров и обеспечение стабильности их действия;
существенного сокращения сроков проведения таможенного контроля и выпуска товаров за счет развития системы управления рисками, организации межведомственного информационного взаимодействия, предоставление широкого спектра упрощений в сфере совершения таможенных операций и проведения таможенного контроля для надежных уполномоченных экономических операторов, разделения процессов уплаты таможенных платежей и выпуска товаров, внедрения технологий электронной уплаты таможенных платежей, переноса акцента таможенного контроля на этап после выпуска товаров;
активного развития современных таможенных технологий (электронное декларирование, в том числе с использованием сети Интернет, предварительное информирование) на основе международных стандартов при разработке требований к документации, направленным на сокращение перечня предоставляемых участниками внешнеэкономической деятельности документов и сведений, минимизацию взаимодействия должностных лиц таможенных органов и участников внешнеэкономической деятельности, а также ускорение сроков таможенной очистки товаров, сокращение перечня документов, необходимых для осуществления процедуры таможенного декларирования товаров;
упрощение процедуры таможенного транзита, направленное на максимальное сокращение требований к лицам при использовании процедуры транзита и ее максимальную унификацию;
привлечение участников внешнеэкономической деятельности и некоммерческих объединений лиц, осуществляющих деятельность в области международной торговли, к разработке нормативной базы в сфере таможенного регулирования внешнеэкономической деятельности, создания информационных ресурсов для предоставления необходимых сведений участникам внешней экономической деятельности.
Соглашение об упрощении процедур торговли поставило далеко идущие цели, направленные на повышение эффективности деятельности таможенных органов, однако механизмы внедрения таких улучшений не имеют детальной проработки и требуют больших финансовых затрат, которые может понести не каждое государство.
Международным центром мирового таможенного сообщества по праву считается Всемирная таможенная организация. Ее основная задача заключается в поддержке и увеличении эффективности деятельности национальных таможенных служб для обеспечения безопасности и упрощения торговли. В процессе своей деятельности Всемирная таможенная организация осуществляет тесное взаимодействие с Интерполом, ООН и т.д. по таким вопросам как контроль наркотических средств, контртеррористическая деятельность.
В Преамбуле Брюссельской конвенции о гармонизированной системе описания и кодирования товаров83, согласно которой был создан Совет таможенного сотрудничества, сделан акцент на необходимости обеспечения наивысшей степени гармонизации и унификации правил таможенного регулирования в целях содействия международной торговле. Всемирная таможенная организация постоянно разрабатывает и обновляет документы, призванные облегчить и убыстрить международную торговлю.
Деятельность Всемирной таможенной организации по сближению национальных правовых систем проявляет себя в трех основных направлениях:
1) сближение правовых систем в сфере классификации и кодирования товаров в таможенных целях,
2) сближение правовых систем в сфере таможенной оценки товаров,
3) унификация и гармонизация правовых систем в сфере таможенных процедур.84
В этих целях Всемирной таможенной организацией был разработан ряд документов: Киотская конвенция об упрощении и гармонизации таможенных процедур, Стамбульская конвенция о временном ввозе85, Система рамочных стандартов по обеспечению безопасности и содействию глобальной торговле 2005 г. (SAFE Package),86 Модель данных и набор данных, разработанные во Всемирной таможенной организации на основе Справочника элементов внешнеторговых данных ООН (WCO Data Model),87 Методика измерения длительности процедур (Time Release Study),88 Концепция глобальной сети синхронизации данных (Globally Networked Customs Concept),89 Сборник по управлению рисками (WCO Customs Risk Management Compendium),90 Руководств по немедленному выпуску (Immediate Release Guidelines),91 Система «Единого окна»92. Бесспорно, данные документы вносят неоспоримый вклад в упрощение таможенных процедур, а также усовершенствуют защиту от таможенных правонарушений.
Международная конвенция об упрощении и гармонизации таможенных процедур – один из наиболее значимых международно-правовых документов в области таможенного дела, который служит ориентиром для построения таможенного законодательства большинства развитых государств93. Следует отметить, что это – единственная таможенная конвенция, принятая на всемирном уровне. Данная Конвенция является основополагающим документом в таможенной сфере и предполагает создание единых принципов таможенной политики государств.
Киотская конвенция была подписана 18 мая 1973 г. на 41/42-ой сессии Совета таможенного сотрудничества в Киото и вступила в силу 25 сентября 1974 года. Ее членами являются более 60 государств (в том числе страны ЕС, Россия, США, Китай, Канада, Япония и др.).
В 1999 г. в Брюсселе Всемирной таможенной организацией была одобрена новая редакция конвенции, которая получила название пересмотренной Киотской конвенции или Киотской конвенции в редакции Брюссельского протокола от 26.06.1999 г.94 По условиям Брюссельского протокола, новая редакция должна была вступить в силу по истечении трех месяцев после того, как 40 договаривающихся сторон Конвенции выполнят соответствующие процедуры ратификации. Этот процесс был завершен 3 февраля 2006 года. Россия присоединилась к Конвенции в 2010 году95.
Однако анализ деятельности Всемирной таможенной организации показал наличие препятствий для полного раскрытия возможностей таможенного сотрудничества. В частности, принятые в 70-х – 80-х годах XX века конвенции далеко не всегда соблюдаются странами, подписавшими их на практике. Так, только 20% международных торговых сделок заключаются в соответствии с конвенциями ГАТТ/ВТО, в то время как в действительности ими охватывается 90% мирового товарооборота96.
Кроме того, унификация не достигается в связи с тем, что большее количество государств, подписавших Киотскую конвенцию по стандартизации таможенных процедур, приняли только одно из 31 приложений к ней, и выдвинули около 1500 оговорок к тексту Конвенции97.
Всемирная таможенная организация как главная организация, ответственная за разработку и внедрение таможенных конвенций, процедур и рекомендаций, основной целью своей деятельности имеет разработку такого таможенного механизма, который обеспечит баланс между упрощением процедур таможенного контроля и в тоже время увеличит их безопасность.
В этой связи в мировом сообществе поднимается вопрос о придании обязательного характера международным документам, разрабатываемым в рамках Всемирной таможенной организации. Однако данные изменения будут результативны только в том случае, если в рамках Всемирной таможенной организации также будет усовершенствована система правоприменения и создан эффективный механизм урегулирования споров. Также в качестве решения данной проблемы некоторые ученые предлагают ввести сотрудничество между Всемирной таможенной организацией и Всемирной торговой организацией98 в связи с тем, что последняя располагает развитым механизмом разрешения и урегулирования споров.
Еще одной проблемой Всемирной таможенной организации является нацеленность предлагаемых изменений на экономически развитые страны, которые имеют достаточное количество инвестиций для внедрения таких улучшений в деятельность своих таможенных органов, в то время как у развивающихся стран отсутствуют такие возможности. В этой связи главная цель по унификации таможенных процедур и ускорению международного товарообмена не достигается. В 2003 г. Всемирная таможенная организация разработала Стратегию наращивания потенциала (WCO Capacity Building Strategy)99. Данная Стратегия направлена на создание собственных инструментов по внедрению программ развития потенциала и оказание поддержки странам-членам Всемирной таможенной организации для приобретения навыков и выработки индивидуальных процессов. Однако данная программа не содержит практических рекомендаций, которые смогли бы применить развивающиеся страны для преодоления технических и финансовых трудностей.
При поддержке стран-участниц и ряда авторитетных международных организаций Всемирная таможенная организация взяла на себя инициативу по разработке стратегических планов. Такие планы готовятся в рамках многоступенчатого процесса, включающего консультации со странами-членами и всеми ключевыми органами управления. Сегодня действует Стратегический план на 2016/2017 гг. – 2018/2019 гг., включающий в себя семь целей100:
Содействие безопасности и упрощению международной торговли, включая унификацию и согласование таможенных процедур;
Содействие справедливому и эффективному сбору доходов;
Защита общества, здравоохранения, поддержание безопасности и борьба с преступностью и терроризмом;
Увеличение экономического развития;
Поощрение внедрения информационных технологий и обмен информацией между заинтересованными сторонами;
Ускорение деятельности таможни;
Проведение исследований и анализа.
За время существования Всемирной таможенной организации было разработано и принято более 20 конвенций, которыми сегодня руководствуются в своей деятельности таможенные органы различных государств. Всемирная таможенная организация определяет основные ориентиры для международного таможенного сотрудничества в рамках регионального и иных интеграционных объединений.
В сфере применения информационных технологий в процессах таможенного декларирования и таможенного контроля самым передовым является опыт Конференции ООН по торговле и развитию (ЮНКТАД). Согласно позиции ЮНКТАД информатизация процессов таможенного регулирования внешнеэкономической деятельности предполагает полный охват таможенных операций и процедур, всех таможенных и сопроводительных документов, максимального упрощения процесса таможенного декларирования за счет бесплатных программных комплексов таможенного декларирования и интегрированного таможенного тарифа101. Разработанная в рамках ЮНКТАД техническая платформа ASYCUDA102, внедренная в странах Балтии, Румынии, Македонии, Боснии и Герцеговине, Грузии, Иордании, Иране, Тунисе, Сирии, Венесуэле, Боливии, используется, в том числе, и во вступившей в Евразийский экономический союз Республике Армения.
Данная платформа позволяет на базе единой информационной архитектуры централизовать функции электронного декларирования и интегрированного таможенного тарифа, контроля и мониторинга транзита, межведомственного управления рисками, контроля таможенной стоимости, мониторинга и анализа эффективности деятельности таможенных органов103.
«Международное сообщество накопило богатый опыт правового регулирования таможенного дела на основе заключения двусторонних и многосторонних договоров и соглашений между государствами, разработки конвенций в рамках международных организаций, таких как: ООН, Всемирная торговая организация, Всемирная таможенная организация и др. Важное место среди этих международных норм занимают конвенции Всемирной таможенной организации, которых насчитывается почти два десятка, играющие большую роль в создании общих правил игры для национальных таможенных служб»104.
Многостороннее таможенное сотрудничество в рамках международных организаций имеет ряд безусловных преимуществ. Существующие различия в нормах национальных правовых систем, касающиеся регулирования таможенных отношений, отражаются на практике наиболее остро, поскольку существенно осложняют международный оборот и сдерживают осуществление торговых связей. Как показала практика, сближение систем национального права может осуществляться эффективно лишь через институциональные механизмы, какими являются международные организации105. Многостороннее сотрудничество является целью всего процесса сотрудничества государств, и в то же время – это только начальный этап обеспечения сближения таможенного регулирования. Эффективным данный процесс может быть только при условии, что положения, принятые в рамках международных организаций будут восприняты максимально широким числом государств.
|
