ГЛАВА ВТОРАЯ МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ СОТРУДНИЧЕСТВА ГОСУДАРСТВ В ТАМОЖЕННОЙ СФЕРЕ §1. Понятие и формы сотрудничества государств в таможенной сфере
Дискуссия по поводу сущности, содержания процесса и форм сотрудничества государств в таможенной сфере только набирает свои обороты. В настоящее время понятие «международное таможенное сотрудничество» не имеет нормативного закрепления. В то же время не выработано и единой научной точки зрения на его содержание.
В современных научных дискуссиях сформировались два основных подхода к понятию содержания и форм международного таможенного сотрудничества. Разница состоит в том, что некоторые исследователи связывают международное таможенное сотрудничество с основными функциями таможенных органов, другие придерживаются расширительной трактовки данного понятия и включают в него также и взаимную правовую помощь, и информационный обмен.
Можно говорить о появлении проблемы терминологической номинации понятия «таможенное сотрудничество», которое возникло вследствие необходимости разграничения понятий «международной деятельности таможенных служб» и «таможенного сотрудничества», включающего «взаимную административную помощь», «межведомственное и внутриведомственное взаимодействие»46.
Некоторые авторы полагают, что можно сделать вывод об избыточности слова «международное» в исследуемом словосочетании, так как внутреннего таможенного сотрудничества не существует, есть внутриведомственное и межведомственное взаимодействие47. Определение «таможенное» в терминологическом словосочетании «таможенное сотрудничество» указывает на то, что оно складывается, во-первых, между таможенными органами нескольких стран или международными организациями и таможенными органами; во-вторых, по вопросам, входящим в компетенцию таможенных органов.
Однако таможенное сотрудничество является лишь одной из составляющих международной деятельности таможенных органов. В свою очередь, понятие «международная деятельность» подразумевает всю совокупность международных контактов таможенных органов, осуществляемых в целях обеспечения взаимодействия с иностранными таможенными органами, иными органами государственной власти, дипломатическими миссиями, представителями деловых кругов (например, национальных торгово-промышленных палат), универсальными (например, ООН) и специальными международными организациями (например, Всемирной таможенной организации), включая представление по поручению высшего органа власти (главы государства, председателя правительства) интересов своей страны. В этой связи большинство ученых, например К.Г. Борисов48, Н. Э. Буваева49, используют понятие «международное таможенное сотрудничество».
В научной литературе встречаются определения понятия «международное таможенное сотрудничество» и через формы такого сотрудничества. Например, Галузо В.Н. предлагает следующее определение: «это предусмотренный законодательством порядок производства действий таможенных органов по участию в разработке международных договоров, по непосредственному осуществлению международных договоров о взаимной правовой помощи по уголовным и иным делам, по заключению и осуществлению соглашений о правовой помощи и сотрудничестве между таможенными органами различных государств, по сотрудничеству таможенных органов через межгосударственные органы»50.
В Таможенном кодексе Таможенного союза51 используется понятие «взаимная административная помощь таможенных органов», под которой понимаются действия таможенного органа одного государства, совершаемые по поручению таможенного органа другого государства или совместно с ним в целях обеспечения соблюдения таможенного законодательства Таможенного союза и предупреждения, пресечения, расследования нарушений таможенного законодательства Таможенного союза (п. 1 ст. 123 Таможенного кодекса Таможенного союза).
Данное определение соответствует терминологии, используемой в Киотской конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур52 (РФ присоединилась к данной Конвенции в 2010 г., в силу для РФ она вступила 4 июля 2011 года). Стандарт 6.7 данной Конвенции устанавливает, что в целях совершенствования таможенного контроля таможенная служба стремится к сотрудничеству с другими таможенными администрациями и заключению соглашений об оказании взаимной административной помощи. В данных определениях акцент также сделан на процедурно-правовом характере.
Международное таможенное сотрудничество также осуществляется во взаимодействии таможенных органов с участниками внешнеэкономической деятельности. Упрощение таможенных процедур и партнерство таможенных органов с участниками внешнеэкономической деятельности рассматривается как инструменты обеспечения безопасности при осуществлении внешней торговли, снижения издержек государства на проведение таможенного контроля при одновременном повышении его эффективности и концентрации на наиболее рисковых внешнеторговых операциях53.
Идея «сервисной таможни», или «таможни для участников внешнеэкономической деятельности», получила широкое распространение как в стратегических нормативных документах Правительства РФ54, так и в научных исследованиях55. Сторонники данной концепции рассматривают таможенные органы как ориентированные на оказание качественных таможенных услуг одновременно участникам внешнеэкономической деятельности и государству. Основным направлением деятельности таможенных органов в рамках данной концепции является эффективное содействие развитию внешнеторговой деятельности на основе снижения издержек участников внешнеэкономической деятельности, ускорения и упрощения таможенных процедур56.
На основании изложенного можно выделить основные признаки международного таможенного сотрудничества, определяющие его сущность и отличающие его от других направлений сотрудничества государств. К таким ключевым признакам следует отнести следующие:
Сфера международного таможенного сотрудничества ограничена внешнеторговой составляющей внешнеэкономической деятельности, то есть сферой внешней торговли товарами как движимым имуществом, характеризующимся возможностью его перемещения через таможенную границу.
Международное таможенное сотрудничество имеет своей целью достижение и поддержание интересов государства в сфере внешней торговли товарами, которые сопряжены с обеспечением национальной безопасности.
Многосубъектность процесса международного таможенного сотрудничества. Нормы и правила, определяющие принципы и порядок перемещения товаров и транспортных средств, определяются как на государственном уровне органами законодательной и исполнительной власти, так и на межгосударственном уровне. Такое участие проявляется в межгосударственных интеграционных объединениях, международных организациях, регулирующих процессы внешнеторгового регулирования. При этом непосредственной реализацией международного таможенного сотрудничества занимаются таможенные органы, обладающими исключительной компетенцией в сфере взаимодействия с участниками внешнеэкономической деятельности в процессе трансграничного перемещения товаров и межведомственным взаимодействием с таможенными органами других государств. В этой связи, наиболее обоснованной представляется именно расширительная трактовка международного таможенного регулирования.
Учитывая возрастающую глобализацию процессов внешней торговли и связанное с ней усиление значения международной составляющей, международное таможенное сотрудничество должно содействовать непрерывному движению легальных товаров, что закреплено в качестве основы таможенного регулирования внешнеэкономической деятельности в Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур и в Рамочных стандартах безопасности и облегчения мировой торговли57.
Таким образом, международное таможенное сотрудничество - это выработанный на государственном и межгосударственном уровне комплекс взаимосвязанных мероприятий, реализуемый таможенными органами в интересах обеспечения безопасности государства, населения, участников внешнеэкономической деятельности, развития национальной экономики, пополнения государственного бюджета, укрепления мирохозяйственных связей государства, содействия непрерывному движению товаров по международной цепи поставок по взаимодействию с таможенными органами иностранных государств.
Как и любое международное сотрудничество, таможенное сотрудничество реализуется в определенных формах. Нормативное закрепление формы международного таможенного сотрудничества обычно получают на уровне интеграционных образований.
Так, согласно положениям Таможенного кодекса Таможенного Союза и Федерального закона РФ «О таможенном регулировании в РФ» от 19 ноября 2010 года можно выделить четыре формы международного таможенного сотрудничества: участие в разработке международных договоров, непосредственное осуществление международных договоров о взаимной правовой помощи по уголовным и иным делам, заключение и осуществление соглашений о правовой помощи и сотрудничестве между таможенными органами разных государств, сотрудничество таможенных органов через межгосударственные органы58. Конкретизируя последнюю форму, необходимо упомянуть о руководящих органах интеграционных образований, через которые происходит принятие всех международных договорах. Это, например, Таможенный Совет Таможенного Союза, Совет министров Южноафриканского таможенного Союза, Комиссия по свободной торговле Североамериканского соглашения о свободной торговле (НАФТА).
В соответствии с положениями Таможенного кодекса ЕАЭС предусмотрены следующие формы сотрудничества: обмен информацией между таможенными органами на регулярной основе (таможенные органы на регулярной основе обмениваются сведениями из деклараций на товары, предварительных решений о классификации товаров, в том числе сведениями, изменяющими (дополняющими) сведения в таких таможенных документах, содержащимися в информационных ресурсах таможенных органов и не относящимися к сведениям, составляющим государственную тайну (государственные секреты). Обмен информацией на регулярной основе осуществляется в электронной форме в соответствии с техническими условиями, которыми определяются таможенные органы, осуществляющие обмен такой информацией, структура и формат сведений для обмена, регламент, сроки и способы такого обмена.); взаимодействие с помощью направления запроса о представлении копий документов и (или) сведений (происходит в случае выявление при анализе информации, полученной в результате информационного обмена, несоответствия сведений о товарах, транспортных средствах международной перевозки и (или) лицах, обладающих полномочиями в отношении товаров; наличие информации, свидетельствующей о возможном нарушении международных договоров и актов в сфере таможенного регулирования и (или) законодательства о таможенном регулировании государства-члена, таможенный орган которого направляет запрос; проверка соблюдения юридическим лицом, претендующим на включение в реестр уполномоченных экономических операторов, условий включения в такой реестр); направление информации (в следующих случаях: выявлены основания для приостановления действия свидетельства о включении в реестр уполномоченных экономических операторов, выявлены факты использования транспортных средств международной перевозки); взаимная административная помощь (под взаимной административной помощью понимаются действия таможенного органа одного государства-члена, совершаемые по поручению таможенного органа другого государства-члена или совместно с ним в целях обеспечения соблюдения международных договоров и актов в сфере таможенного регулирования, предупреждения и пресечения нарушений международных договоров и актов в сфере таможенного регулирования).
Исследование научных работ показало наличие множества мнений и подходов к формам международного таможенного сотрудничества. Следует подчеркнуть наличие крайне противоречивых подходов к формам таможенного сотрудничества, однако данные суждения имеют место быть при разных условиях. Все формы международного таможенного сотрудничества были проанализированы и сгруппированы, и в зависимости от установленных сущностных признаков была проведена следующая классификация.
В зависимости от оснований сотрудничества существует договорная форма – то есть сотрудничество во исполнение соглашений о сотрудничестве и взаимной помощи в таможенных делах, иных международных соглашений, таких как соглашения о правовой помощи, (например, Соглашение между Правительством РФ и Правительством Федеративной Республики Бразилия о взаимной помощи и предотвращении, расследовании и пресечении таможенных нарушений 2001 г.59) и внедоговорная – в рамках международных конференций. Впервые вопросы систематизации и унификации норм и принципов международного таможенного права обсуждались на Московской конференции министров иностранных дел СССР, США и Великобритании в 1943 г. в целях выработке основ послевоенного международного сотрудничества в области экономики, необходимость которого диктовалась стремлением к достижению цели расширения международной торговли на недискриминационной основе60. Произошедшие события требовали «заключения общего положения, закрепляющего правила и принципы по регулированию торговых взаимоотношений, включая положение о конкретных мерах, в соответствии с которыми страны-участницы откажутся от политики дискриминации, снизят свои торговые и таможенные барьеры и воздержатся от демпинга в экспорте»61.
В зависимости от формы выражения международное таможенное сотрудничество происходит:
- в информационной форме – это обмен опытом, сообщение о существенных изменениях таможенного законодательства
- в форме содействия пресечения таможенных правонарушений и преступлений – контроль поставки, запрос документов.
По количеству участников государств выделяется:
- двустороннее (билатерное) сотрудничество. Пример двустороннего сотрудничества - сотрудничество США и Канады. В 2010 году ведомства таможенных служб обоих государств разработали «Рамки совместного управления границами»62, направленные на усиление сотрудничества при сохранении безопасности и управления рисками, путем непосредственной борьбы с угрозами, но одновременном сохранении эффективного прохождения торговых потоков
- многостороннее сотрудничество. Его можно разделить на:
- универсальное сотрудничество, т.е. сотрудничество в рамках международных организаций (ООН, ВТО, Всемирная таможенная организация)
- сотрудничество в рамках интеграционных образований (Североамериканское соглашение о свободной торговле (НАФТА), Общий рынок общего конуса (МЕРКОСУР), Европейский Союз).
По направленности международного сотрудничества его можно классифицировать как:
- сотрудничество с таможенными службами третьих стран, в том числе заключение соглашений о взаимной помощи в целях совершенствования методов таможенного контроля (Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Исламской республики Иран о сотрудничестве и взаимной административной помощи в таможенных делах63);
- сотрудничество с участниками внешнеторговой деятельности (Приказ ФТС России от 11.04.2016 № 732 «Об утверждении Порядка действий должностных лиц таможенных органов при сборе и анализе информации для определения категории уровня риска лиц, осуществляющих производственную деятельность»64).
По способу сотрудничества международное таможенное сотрудничество осуществляется:
- через государственные органы за исключением таможенных органов,
- через дипломатические и торговые представительства,
- через таможенные службы (Договор между Российской Федерацией и Федеративной Республикой Германией о сотрудничестве и взаимопомощи таможенных служб65),
- через должностных лиц, назначенных главами соответствующих таможенных служб (Соглашение между Правительством Соединенных Штатов Америки и Правительством Союза Советских Социалистических Республик о сотрудничестве и взаимопомощи между таможенными службами этих стран66).
Анализ понятия и форм международного сотрудничества государств в таможенной сфере показал, что конкретные направления, формы, масштабы использования механизма международного таможенного сотрудничества зависят от поставленных целей государств. Основная задача государств при определении механизма таможенного сотрудничества состоит в приведении его методов, инструментов и форм в такое состояние, которое обеспечивало бы эффективное развитие интеграции при одновременном обеспечении баланса интересов его участников.
|
