А. К. Шереметьева,1 канд. юрид. наук, доц. И. С. Александрова, ст.
Тихоокеанский государственный университет, Хабаровск
Кодификация законодательства в сфере административного судопроизводства
В статье проводится комплексный анализ действующего федерального законодательства в сфере рассмотрения дел, возникающих из публичных и иных административных правоотношений. Авторы статьи делают выводы о недостаточности проработки необходимости кодификации в рассматриваемой сфере.
Ключевые слова: инкорпорация, консолидация, кодификация, систематизация, законодательство, предмет регулирования.
Законодательство состоит из огромного количества актов, принятых государственными органами в различные исторические периоды. Время от времени возникает насущная необходимость приведения его в стройную систему, устранения противоречий путем внесения изменений и дополнений. Систематизация необходима для обеспечения доступности законодательства, удобства пользования им, устранение устаревших и не эффективных норм права, разрешения юридических конфликтов, ликвидации пробелов. Основные формы систематизации: учет, инкорпорация, консолидация и кодификация.
Учет включает в себя деятельность по сбору, хранению нормативно-правового материала, созданию поисковой системы, обеспечивающей нахождение необходимой правовой информации из принятой на учет. Инкорпорация – это форма систематизации путем объединения нормативного материала в определенном порядке без изменения его внутреннего содержания. Объединению осуществляется в сборники, при этом каждый акт сохраняет свое самостоятельное юридическое значение. Консолидация – форма систематизации путем объединения нормативно-правовых актов в единый акт без изменения их содержания. При этом каждый из актов теряет самостоятельное юридическое значение. Объединение актов осуществляется по предметному признаку. Кодификация – это форма систематизации путем объединения нормативного материала в единый, логически цельный, внутренне согласованный акт с изменением его внутреннего содержания.
Кодификация предполагает такое упорядочение законодательного материала, которое направлено на его переработку путем исключения повторений, противоречий, восполнения пробелов, преобразование характера и направленности. Тем самым в максимальной мере обеспечивается внутренняя согласованность, целостность, системность и полнота правового регулирования соответствующих общественных отношений. Кодификация является по существу законотворчеством, с той лишь разницей, что текущее законотворчество создает отдельные законодательные акты по тем или иным проблемам, кодификация же упорядочивает значительную часть уже существующего и действующего законодательства, изменяя, дополняя и преобразуя его. В результате кодификации появляются укрупненные законодательные акты, регулирующие значительную область общественных отношений.
Систематизация, приведение нормативно – правового массива в определенную систему предусматривает функциональное единство этой системы, ее единую регулятивную направленность. Кодификация должна охватывать не случайный набор нормативно – правовых актов, а объединенный единым предметом правового регулирования определенный регулятивный комплекс. Для обеспечения смыслового единства создаваемого в результате кодификации единого комплексного законодательного акта, этот вид систематизации должен проводиться в отношении только строго определенного комплекса законов и подзаконных актов, не выходя за рамки кодифицируемой отрасли (подотрасли, института) права.
Предметом правового регулирования являются те общественные отношения, которые подвергаются правовой регламентации. Иными словами, каждая отрасль права контролирует свой особый участок общественной жизни, целый комплекс однородных общественных отношений [1].
Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 № 21-ФЗ, аккумулирует в себе правила рассмотрения судами общей юрисдикции, Судебной коллегией по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, Судебной коллегией по делам военнослужащих Верховного Суда Российской Федерации и Дисциплинарной коллегией Верховного Суда Российской Федерации споров публично-правового характера. Вопрос об отнесении ряда таких споров к сфере публичных правоотношений долгое время оставался дискуссионным.
В порядке, предусмотренном КАС РФ, подлежат рассмотрению административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, в частности административные дела об оспаривании нормативных правовых актов; об оспаривании решений, действий (бездействия) органов и лиц, наделенных публичными полномочиями, в том числе об оспаривании решений, действий (бездействия) квалификационных коллегий судей, экзаменационных комиссий по приему квалификационного экзамена на должность судьи; о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации; о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок.
Данный Кодекс регулирует также рассмотрение административных дел, связанных с осуществлением судебного контроля за соблюдением прав и свобод граждан и их объединений при реализации публичной властью своих полномочий, в том числе административных дел: о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии, ее структурного подразделения, другого общественного объединения, религиозной и иной некоммерческой организации, а также о запрете деятельности общественного объединения или религиозной организации, не являющихся юридическими лицами, об исключении сведений о некоммерческой организации из государственного реестра; о прекращении деятельности средств массовой информации; о взыскании обязательных платежей и санкций с физических лиц; о помещении иностранного гражданина или лица без гражданства, подлежащих депортации или реадмиссии, в предназначенное для этого специальное учреждение и о продлении срока пребывания указанных лиц в специальном учреждении; об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы; о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке, о продлении срока такой госпитализации или о психиатрическом освидетельствовании гражданина в недобровольном порядке; о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке [2]. При этом перечень дел, рассматриваемых в порядке административного судопроизводства, предусмотренном КАС РФ, является открытым. Предмет регулирования КАС РФ делает его похожим на уже существующие нормы в законодательстве.
Надо отметить, что порядок административного судопроизводства закреплен, в частности, в АПК РФ, но применительно к экономическим спорам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений. Там регламентации административного судопроизводства посвящен раздел III «Производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений». И, по мнению некоторых экспертов, в настоящее время именно арбитражные суды аккумулируют на себе основную часть -административного правосудия [3]. Вместе с тем наибольшую процессуальную правопреемственность можно отметить между КАС РФ и ГПК РФ. Порядок гражданского судопроизводства в федеральных судах общей юрисдикции определяется Конституцией Российской Федерации, Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации», ГПК РФ и принимаемыми в соответствии с ними другими федеральными законами.
В КАС РФ и ГПК РФ содержится во многом схожий исковой порядок инициирования дела. И в КАС РФ и в ГПК РФ есть нормы по общим положениям, подведомственности дел, составу и др. Так, например, по общему правилу, дела, возникающие из публичных правоотношений, в суде первой инстанции рассматриваются судьей единолично. Эта норма закреплена как в ГПК РФ (ч. 1 ст. 246 ГПК РФ), так и в КАС РФ (ч. 1 ст. 29 КАС РФ). Аналогичная ситуация и с порядком подачи заявления заинтересованного лица по данной категории дел, который установлен как в ГПК РФ (ч. 1 ст. 247 ГПК РФ), так и в КАС РФ (ч. 1 ст. 4 КАС РФ).
Важно отметить, что с 15 сентября 2015 г. утрачивают силу некоторые положения ГПК РФ. Среди них: подраздел III 3 «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений» раздела II ГПК РФ; глава 22.1 ГПК РФ «Производство по рассмотрению заявлений о присуждении компенсаций за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного постановления в разумный срок»; глава 35 ГПК РФ «Госпитализация гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке и психиатрическое ¬освидетельствование в недобровольном порядке».
Утрачивающие силу положения ГПК «перекочевывают» в новой редакции в КАС РФ. В этом, полагаю, и есть основная идея КАС РФ: рассмотрение дел из публичных правоотношений не должно регулироваться нормами ГПК РФ, т.к. у него совсем другая природа, принципы и иные особенности правового регулирования [4]. В КоАПе РФ к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление: порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях; порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний. В соответствии с законодательством о судебной системе КоАП РФ определяет подсудность дел об административных правонарушениях судам. В таком случае, необходимо исключить данные положения из КоАП РФ [5].
По мнению Артема Берлина, юриста корпоративной и арбитражной практики адвокатского бюро «Качкин и партнеры»: Необходимость принятия Кодекса административного судопроизводства РФ в том виде, в котором он утвержден, представляется сомнительной. КАС РФ в существенной своей части является почти дословным воспроизведением текста ГПК РФ. Так же считает и Александр Житнич, управляющий партнер юридической компании «Алариус Консалтинг»: Оценивая КАС РФ в общем, можно прийти к выводу, что действительно революционных нововведений в нем нет и основная часть его положений заимствована из ГПК РФ и АПК РФ с небольшими и иногда спорными изменениями [6].
К сожалению, в целом проект КАС РФ представляет собой не что иное, как обыкновенный клон действующего на текущий момент порядка осуществления административного судопроизводства, предусмотренного ГПК РФ. Это обыкновенное копирование норм подраздела III раздела II ГПК РФ с добавлением, опять же из ГПК РФ, общих положений, касающихся судопроизводства, а также порядка обжалования судебных актов, пересмотра судебных актов по новым или вновь открывшимся обстоятельствам. Копирование положений ГПК РФ прослеживается также по используемой в тексте законопроекта терминологии («административное исковое заявление», «административный истец», «административный ответчик» и т. д.).
Фактически проект КАС не представляет собой воплощения нового вида судопроизводства – «административного судопроизводства», а является лишь инкорпорированием норм порядка осуществления все того же гражданского судопроизводства. В качестве примера можно привести главу 21 КАС РФ, которая посвящена оспариванию нормативных правовых актов. Каких-либо особенностей порядка оспаривания нормативных правовых актов с точки зрения административного судопроизводства проект КАС РФ не предлагает, фактически занимаясь воспроизведением норм ГПК РФ. Взгляд на КАС РФ, как на клона ГПК РФ в части рассмотрения административных дел был высказан и Председателем ВАС РФ Ивановым А.А., который заявил, что «с точки зрения законодательной техники лучше было бы внести изменения в Гражданский процессуальный кодекс, чем повторять общие принципы процесса дважды».
Считаем, что можно согласиться с мнением А. Ильина, который указывает на то, что «...разница между исковым производством и производством по делам, возникающим из публичных правоотношений, не носит и не может носить принципиальный характер. В плоскости процессуальных отношений стороны утрачивают свое властное или подчиненное положение в отношении друг друга... Тот факт, что закрепленный в нормах гражданского процессуального права алгоритм рассмотрения дел может применяться для разрешения большинства споров о праве и других дел (ст. 2, ч. 1 ст. 3 ГПК РФ) независимо от их материально-правовых различий, говорит об универсальности гражданской процессуальной формы. Именно поэтому дела, возникающие из публичных правоотношений, рассматриваются и разрешаются судом по общим правилам искового производства с особенностями, предусмотренными правилами этого вида производства и другими федеральными законами» [7].
На основании вышеизложенного можно сказать, что КАС РФ представляет собой не новый кодифицированный акт отдельного вида административного судопроизводства, а воспроизведение норм гражданского судопроизводства по административным делам. Для создания такого акта законодателю необходимо объединить нормы из КоАП РФ, ГПК РФ и АПК РФ, непосредственно касающиеся порядка производства по делам об административных правонарушениях вытекающих из публичных правоотношений. Изменение должно затронуть каждый нормативно-правовой акт в данной сфере, для эффективности систематизации.
Таким образом, переработав законодательный материал, регулирующий конкретные общественные отношения, повысится эффективность законодательства, обеспечится удобство пользования законодательным массивом, облегчится отыскивание юридической нормы, которая подлежит применению или реализации.
Библиографические ссылки
Кузьмин В.П. Теория государства и права: учебное пособие / В.П. Кузьмин – Хабаровск, 2005. – 243 с.
«Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации» от 08.03.2015 № 21-ФЗ (ред. от 29.06.2015). «Официальный интернет-портал правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 9 марта 2015 г.
«Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации» от 24.07.2002 № 95-ФЗ (ред. от 29.06.2015) // Собрание законодательства Российской Федерации от 29 июля 2002 г. № 30 ст. 3012
«Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации» от 14.11.2002 № 138-ФЗ (ред. от 28.11.2015). // Собрание законодательства Российской Федерации от 18 ноября 2002 г. № 46 ст. 4532
«Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 14.12.2015). // Собрание законодательства Российской Федерации от 7 января 2002 г. № 1 (часть I) ст. 1.
Борисов А. Анализ кодекса административного судопроизводства (КАС), принятого Госдумой в первом чтении // Существенные замечания. 2013 г. Юрист - № 40
A. K. Sheremetyeva, Candidate of Juridical Sciences, associate professor
I. S. Alexandrova, st.
Pacific National University, Khabarovsk, Russia
The codification of legislation in the field of administrative proceedings
The article gives a comprehensive analysis of existing federal legislation in the sphere of cases arising from public and other administrative relations. The authors draw conclusions about the lack of study of the need for codification in this sphere.
Keywords: incorporation, consolidation, codification, systematization, legislation, subject to regulation.
|
