Д. С. Серов,1 аспирант Е. В. Хадыкина, канд. юрид. наук, доц.
Тихоокеанский государственный университет, Хабаровск
Государственный заказ как правовой институт: административно-правовые аспекты
В статье анализируется законодательное регулирование института государственного заказа и обосновывается его административно-правовая сущность.
Ключевые слова: государственное управление, государственный заказ, контрактная система, административное принуждение.
Институт государственного заказа является одним из наиболее динамично развивающихся институтов современного российского права, в связи с чем он закономерно привлекает внимание многих исследователей [1]. К. В. Кичик справедливо отмечает: «Государство всегда было и остается в настоящее время активным участником хозяйственных отношений. Более того, государство …всегда относилось и должно относиться к числу наиболее надежных партнеров в имущественных отношениях. В период мирового финансово-экономического кризиса роль государства в экономике будет только возрастать, а значит, актуальность надлежащего нормативного обеспечения публичных закупок будет только повышаться» [2].
Однако, в настоящее время большинство научных исследований сферы государственных закупок направлено на изучение гражданско-правовых аспектов данного института, тогда как административно-правовые остаются не достаточно изученными [3].
Между тем, в административно-правовой сфере имеются довольно перспективные направления для совершенствования правового регулирования и правоприменительной практики государственного заказа, в связи с чем ее не следует недооценивать.
Для того чтобы подробнее раскрыть потенциал административно-правового ракурса рассмотрения проблематики государственного заказа, рассмотрим институт государственного заказа с системно-правовой точки зрения и выявим его административно-правовые компоненты.
С позиций общей теории систем (в ее приложении к правовой системе) институт государственного заказа следует оценить как межсистемную структурную единицу, находящуюся «на стыке» нескольких подсистем в праве – административного права, гражданского права, финансового права. В частности, О.А. Ступников пишет: «Сфера размещения заказов представляет собой регулируемый правовыми нормами административного, финансового и гражданского права комплекс отношений» [4]. С.Ю. Сушков отмечает «комплексную (административную и гражданскую) природу отношений в деятельности по размещению государственных и муниципальных закупок» [5].
В теории права подобные структурные единицы системы права предлагается именовать комплексными межотраслевыми институтами [6].
В частности, комплексный характер имеет предмет правового регулирования Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [7] (далее – Федеральный закон о контрактной системе). В части 1 статьи 1 им устанавливается: «Настоящий Федеральный закон регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, в части, касающейся:
1) планирования закупок товаров, работ, услуг;
2) определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей);
3) заключения гражданско-правового договора, предметом которого являются поставка товара, выполнение работы, оказание услуги (в том числе приобретение недвижимого имущества или аренда имущества), от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, а также бюджетным учреждением либо иным юридическим лицом в соответствии с частями 1, 4 и 5 статьи 15 настоящего Федерального закона (далее - контракт);
4) особенностей исполнения контрактов;
5) мониторинга закупок товаров, работ, услуг;
6) аудита в сфере закупок товаров, работ, услуг;
7) контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
Полагаем, что названным Федеральным законом объединяются, в основном, гражданско-правовые и административно-правовые составляющие предмета правового регулирования комплексного межотраслевого правового института государственного заказа (тогда как финансово-правовые составляющие касаются в большей степени порядка распределения бюджетных средств для оплаты государственных контрактов, чем собственно отношений в сфере заключения государственного контракта [8]).
На наш взгляд, гражданско-правовой компонент института государственного заказа представлен комплексом правовых норм, включенных в Федеральный закон о контрактной системе и регламентирующих, в частности:
а) определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей);
б) заключение гражданско-правового договора, предметом которого являются поставка товара, выполнение работы, оказание услуги (в том числе приобретение недвижимого имущества или аренда имущества), от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, а также бюджетным учреждением либо иным юридическим лицом;
в) особенности исполнения контрактов.
К этому перечню добавим также гражданско-правовые нормы, устанавливающие:
г) гражданско-правовую ответственность в сфере государственного заказа.
Соответственно, административно-правовой компонент института государственного заказа представлен комплексом правовых норм Федерального закона о контрактной системе, регламентирующим, в частности:
а) планирование закупок товаров, работ, услуг;
б) мониторинг закупок товаров, работ, услуг;
в) аудит в сфере закупок товаров, работ, услуг;
г) контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
К этому перечню добавим также административно-правовые нормы, устанавливающие:
д) административную ответственность в сфере государственного заказа.
Перечисленные комплексы правовых норм можно, на наш взгляд, рассматривать в качестве подинститутов комплексного межотраслевого института государственного заказа.
Как видится, потенциал административно-правового компонента совершенствования института государственного заказа в настоящее время является не достаточно оцененным, несмотря на то, что федеральный законодатель время от времени прибегает к совершенствованию административно-правовых норм в данной сфере с целью повышения эффективности функционирования рассматриваемого правового института.
Например, система административно-правовых норм в области государственного заказа была существенно расширена с принятием в 2012 году Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе» [9], который был встроен в общую систему норм о государственном заказе наряду с Федеральным законом о контрактной системе [10].
Неоднократным изменениям с целью совершенствования правового регулирования установления административно-правовой ответственности за совершение правонарушений в сфере государственного заказа подвергались нормы Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ [11].
В частности, Федеральным законом от 2 февраля 2006 г. № 19-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» [12] Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях был дополнен рядом статей, устанавливающих административную ответственность за совершение правонарушений в сфере государственного заказа [13].
Как отмечает В. Кикавец, эти изменения «должны выполнять меры не только превентивного и профилактического характера, но и усиливать ответственность определенных лиц за допущенные нарушения в сфере размещения государственного заказа» [14].
В десятки раз были увеличены размеры административных штрафов за совершение правонарушений в сфере государственного заказа с принятием Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 218-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» [15].
Федеральный закон от 2 декабря 2013 г. № 326-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» [16] дополнил Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях рядом новых статей, устанавливающих административную ответственность в сфере размещения государственного оборонного заказа [17].
Однако, как показала практика, указанных мер оказалось недостаточно. По-прежнему сохраняется негативная практика совершения коррупционных правонарушений в сфере государственного заказа, которую в целом можно считать одной из наиболее коррупциогенных в российском праве [18].
В связи с этим, на наш взгляд, система норм, устанавливающих административную ответственность в сфере государственного заказа, нуждается в дальнейшем усовершенствовании. Считаем целесообразным ужесточить ответственность в данной сфере с тем, чтобы в большей степени использовать потенциал административно-правовых мер профилактики правонарушений.
В настоящее время Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях устанавливает за совершение подобных нарушений наказания в виде административного штрафа. Например, за «несоблюдение требований законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд при принятии решения о способе и об условиях определения поставщика (подрядчика, исполнителя)» (статья 7.29) для должностных лиц установлен административный штраф в размере до пятидесяти тысяч рублей.
Учитывая, зачастую, многономиллионные суммы государственных контрактов, при заключении которых совершаются коррупционные правонарушения, считаем подобный размер штрафа недостаточным препятствием для совершения правонарушений в рассматриваемой сфере.
По нашему мнению, систему административных наказаний за совершение правонарушений в области государственного заказа необходимо дополнить такими видами наказаний, как дисквалификация [19] и обязательные работы [20].
Эти виды наказаний предусмотрены статьей 3.2 «Виды административных наказаний» Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. По нашему мнению, введение подобных наказаний за административные правонарушения в сфере государственного заказа послужит более мощным сдерживающим фактором от их совершения, чем система административных штрафов.
Таким образом, административно-правовая составляющая института государственного заказа представлена довольно обширным комплексом норм, и ее недооценка на современном этапе развития данного института может негативно сказаться на эффективности правового регулирования и правоприменительной практики в данной сфере, в частности, в сфере противодействия злоупотреблениям в деятельности государственных служащих. В связи с этим на новом этапе развития правового регулирования института государственного заказа научное осмысление административно-правовой его составляющей должно выйти на новый уровень.
Библиографические ссылки
1. За последние годы появился ряд крупных монографических исследований в сфере проблематики государственного заказа. См., например: Белов В.Е. Поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд: правовое регулирование. М., 2011; Блинов В.Г. Публично-правовые и частно-правовые отношения при поставке товаров для государственных нужд. Чебоксары, 2008; Кичик К.В. Государственный (муниципальный) заказ России: правовые проблемы формирования, размещения и исполнения: монография. М., 2012; Кокоева Л.Т. Проблемы правового регулирования отношений, связанных с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд путем проведения открытого аукциона в электронной форме: монография. Владикавках, 2013; Штанов И.А. На пути к федеральной контрактной системе в России. Противодействие коррупции в госзакупках / под ред. С.А, Глотова. М., 2013.
2. Кичик К.В. Государственный (муниципальный) заказ России. Правовые проблемы формирования, размещения и исполнения: монография. М.: Юстицинформ, 2012.
3. Среди немногих диссертационных исследований государственного заказа административно-правовой направленности (которые, однако, были написаны еще на материалах прежнего законодательства о государственном заказе, до появления федеральной контрактной системы) можно назвать, например: Слепенкова Л.В. Административно-правовое регулирование государственного оборонного заказа: Дисс. …канд. юрид. наук. М., 2010; Ступников О.А. Административная процедура размещения заказов: проблемы теории и практики: Дисс. …канд. юрид. наук. Воронеж, 2011. Сушков С.Ю. Административная ответственность за нарушение законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: Дисс. …канд. юрид. наук. Челябинск, 2007; Тихомиров А.С. Институт государственного и муниципального заказа в административном праве. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009; Халиуллин Т.А. Процедуры принятия управленческих решений при конкурсном размещении государственного заказа на поставку продукции для государственных нужд: Дисс. …канд. юрид. наук. М., 1999.
4. Ступников О.А. Административная процедура размещения заказов: проблемы теории и практики: Автореф. дисс. …канд. юрид. наук. Воронеж, 2011. С. 3.
5. Сушков С.Ю. Административная ответственность за нарушение законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: Автореф. дисс. …канд. юрид. наук. Челябинск, 2007. С. 8.
6. Например, Т.Н. Радько пишет: «межотраслевой институт образуют нормы нескольких отраслей, поэтому его вполне обоснованно именуют комплексным. Существование межотраслевых институтов объясняется тем обстоятельством, что отрасли права, будучи самостоятельными правовыми образованиями, действуют не в одиночку, не в буквальном смысле самостоятельно, отдельно, а взаимодействуют между собой. Причем порой довольно тесно. Взаимодействие, т.е. совместное регулирование близких, сходных, родственных общественных отношений и порождает общие, совместные, комплексные правовые институты. Их называют иногда пограничными в силу их межотраслевого существования и наличия в них норм различных отраслей права» (Радько Т.Н. Теория государства и права. 2-е изд. М., 2009. С. 414).
7. «Российская газета» от 12 апреля 2013 г. № 80 (с последующими изменениями).
8. Эти отношения регулируются, преимущественно, Бюджетным кодексом Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ // «Российская газета» от 12 августа 1998 г. № 153-154, с последующими изменениями.
9. «Российская газета» от 31 декабря 2012 г. № 303 (с последующими изменениями).
10. Часть 2 статьи 16 Федерального закона о контрактной системе установила, что «Особенности планирования закупок в рамках государственного оборонного заказа устанавливаются Федеральным законом от 29 декабря 2012 года № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе». В свою очередь, указанный Федеральный закон в части 1 статьи 2 установил: «Правовое регулирование отношений в сфере государственного оборонного заказа основывается на Конституции Российской Федерации и осуществляется в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, федеральными законами в области обороны и безопасности Российской Федерации, поставок продукции для обеспечения федеральных нужд, законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (выделено нами – авт.), а также принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации».
11. Собрание законодательства Российской Федерации. 07.01.2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1 (с последующими изменениями). Далее – Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.
12. «Российская газета» от 8 февраля 2006 г. № 25.
13. А именно: статьей 7.29 «Несоблюдение ограничений при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд путем запроса котировок цен на одноименные товары, одноименные работы, одноименные услуги и при закупке одноименных товаров, одноименных работ, одноименных услуг, осуществляемой без заключения государственных или муниципальных контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд», статьей 7.30 «Нарушение порядка размещения заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд», статьей 7.31 «Предоставление, опубликование или размещение недостоверной информации о размещении заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, а также направление недостоверных сведений или внесение их в реестр государственных или муниципальных контрактов, заключенных по итогам размещения заказов, реестр недобросовестных поставщиков», статьей 7.32 «Нарушение условий государственного или муниципального контракта на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд». Впоследствии в названия и текст этих статей также вносились изменения (См., в частности: Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. № 396-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // «Российская газета» от 30 декабря 2013 г. № 295).
14. Кикавец В. Административная ответственность члена конкурсной (аукционной, котировочной) комиссии за нарушения в сфере размещения государственного заказа в Российской Федерации // Право и жизнь. 2009. № 127.
15. Собрание законодательства Российской Федерации. 30.07.2007. № 31. Ст. 4015.
16. «Российская газета» от 4 декабря 2013 г. № 273.
17. А именно, статьей 7.291 «Нарушение порядка определения начальной (максимальной) цены государственного контракта по государственному оборонному заказу или цены государственного контракта при размещении государственного оборонного заказа», статьей 7.292 «Отказ или уклонение единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) от заключения государственного контракта по государственному оборонному заказу», статьей 7.321 «Нарушение срока и порядка оплаты товаров (работ, услуг) для государственных нужд по государственному оборонному заказу», статьей 14.55 «Нарушение условий государственного контракта по государственному оборонному заказу либо условий договора, заключенного в целях выполнения государственного оборонного заказа».
18. Показательные следующие примеры. В 2010 г. в России было закуплено 170 томографов, средняя цена составила 100 млн. руб., хотя большинство приборов стоят от 20 до 50 млн. руб. Следственный комитет Российской Федерации получил от Генеральной прокуратуры Российской Федерации материалы по фактам закупки Минздравсоцразвития России томографов по завышенным ценам. В итоге была разработана система мониторинга цен на медтехнику, а также были возбуждены уголовные дела по фактам злоупотреблений. В результате цены на томографы существенно снизились: 64-срезовый компьютерный томограф подешевел с 77 млн. в июле до 49 млн. руб., а 16-срезовый - с 32 млн. до 25 млн. Общая экономия средств федерального бюджета при закупках томографов составила 650 млн. руб. (См.: Бурмистров А.А. Правовое регулирование государственного заказа в России // Законность. 2012. № 10. С. 59-62).
19. В соответствии с частями 1-2 статьи 3.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, «1. Дисквалификация заключается в лишении физического лица права замещать должности федеральной государственной гражданской службы, должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, должности муниципальной службы, занимать должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, осуществлять управление юридическим лицом в иных случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, либо осуществлять деятельность по предоставлению государственных и муниципальных услуг либо деятельность в сфере подготовки спортсменов (включая их медицинское обеспечение) и организации и проведения спортивных мероприятий, либо осуществлять деятельность в сфере проведения экспертизы промышленной безопасности, либо осуществлять медицинскую деятельность или фармацевтическую деятельность. Административное наказание в виде дисквалификации назначается судьей. 2. Дисквалификация устанавливается на срок от шести месяцев до трех лет».
20. В соответствии с частями 1-2 статьи 3.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, «1. Обязательные работы заключаются в выполнении физическим лицом, совершившим административное правонарушение, в свободное от основной работы, службы или учебы время бесплатных общественно полезных работ. Обязательные работы назначаются судьей. 2. Обязательные работы устанавливаются на срок от двадцати до двухсот часов и отбываются не более четырех часов в день».
D. S. Serov, graduate student
E. V. Khadykina, Candidat of Juridical Sciences, associate professor
Pacific National University, Khabarovsk, Russia
State order as a legal institution: legal and administrative
The article analyzes the legal regulation of the institute of public order and justified its administrative and legal nature.
Keywords: public administration, public order, the contract system, administrative enforcement.
УДК 342.9
|
