Глава I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Статья 1. Основные понятия
Комментарий к статье 1
1. Положениями комментируемой статьи раскрывается содержание основных понятий, применяемых как в комментируемом Законе, так и подзаконных нормативных правовых актах, принятых в его развитие. В этой связи раскрытие понятийного аппарата комментируемого Закона имеет большое практическое значение.
Прежде всего в комментируемой статье раскрывается определение понятия "пожарная безопасность" как состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров (см. комментарий к преамбуле Закона).
Пунктом 20 ст. 2 ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" предусмотрено определение "пожарной безопасности объекта защиты", под которой понимается состояние объекта защиты, характеризуемое возможностью предотвращения возникновения и развития пожара, а также воздействия на людей и имущество опасных факторов пожара.
О понятии пожарная безопасность объекта (краткая форма "пожаробезопасность объекта") см. ГОСТ 12.1.033-81 "Система стандартов безопасности труда. Пожарная безопасность. Термины и определения", утвержденный Постановлением Госстандарта СССР от 27 августа 1981 г. N 4084. Кроме того, ГОСТ 12.2.047-86 "Система стандартов безопасности труда. Пожарная техника. Термины и определения", введенный в действие Постановлением Госстандарта СССР от 30 июня 1986 г. N 1982, предусматривает, что пожарная безопасность здания (сооружения, помещения, пожарного отсека) представляет собой состояние объекта, при котором меры предупреждения пожара и противопожарной защиты соответствуют нормативным требованиям.
2. Далее комментируемая статья раскрывает термин "пожар". Характерным признаком данного определения является критерий неконтролируемости горения. Причем неконтролируемость горения следует понимать как возникновение и развитие процесса горения вне воли человека.
Следует отметить, что определение пожара, указанное в комментируемой статье, не раскрывает важнейшие признаки пожара, факторы его возникновения, критерии отнесения процесса горения к пожару. Для раскрытия указанных положений следует обратиться к нормам иных правовых актов.
Отметим, что ранее действовавший Приказ МВД РФ от 30 июня 1994 г. N 332 "Об утверждении документов по государственному учету пожаров и последствий от них в Российской Федерации", которым была утверждена Инструкция о порядке государственного статистического учета пожаров и последствий от них в Российской Федерации, в п. 2.1 определял пожар как неконтролируемое горение вне специально предназначенного для этого места, приводящее к социальному и (или) материальному ущербу (признан утратившим силу Приказом МВД РФ от 23 декабря 2008 г. N 1133).
В ГОСТ 12.1.004-91 "Система стандартов безопасности труда. Пожарная безопасность. Общие требования", утвержденном Постановлением Госстандарта СССР от 14 июня 1991 г. N 875, пожар определяется как процесс, характеризующийся социальным и (или) экономическим ущербом в результате воздействия на людей и (или) материальные ценности факторов термического разложения и (или) горения, развивающийся вне специального очага, а также применяемых огнетушащих веществ.
Стандарт СЭВ (Совета экономической взаимопомощи) СТ СЭВ 383-87 "Пожарная безопасность в строительстве. Термины и определения", утвержденный постоянной Комиссией по сотрудничеству в области стандартизации (Магдебург, июль 1987 г.) дает понятие термина "пожар" через определение процесса горения. СТ СЭВ 383-87 предусматривает определение горения как экзотермической реакции окисления вещества, сопровождающейся по крайней мере одним из трех факторов: пламенем, свечением, выделением дыма. Кроме того, СТ СЭВ 383-87 определяет огонь как процесс горения, сопровождающийся пламенем или свечением, а пожар как неконтролируемое горение, приводящее к ущербу. Отметим, что при раскрытии понятий "пожар", "воспламенение", "самовоспламенение" и "продукты горения" ГОСТ 12.1.004-91 отсылает к СТ СЭВ 383-87.
Так, например, как отмечает Ю.Н. Коряковцев, "анализируя признаки пожара, следует рассматривать его как способное к самостоятельному распространению неконтролируемое горение, поражающие факторы и вторичные проявления которого причиняют ущерб окружающей среде, жизни, здоровью, собственности, осуществлению прав и свобод физических лиц, имущественным и иным интересам коллективных образований, общества и государства. При этом под опасными факторами пожара и их вторичными проявлениями понимаются явления и процессы, негативное воздействие которых приводит к гибели, уничтожению, повреждению или нанесению иного ущерба объектам обеспечения пожарной безопасности" <1>.
--------------------------------
<1> Коряковцев Ю.Н. Обеспечение пожарной безопасности: административно-правовое регулирование. Дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 1999.
Вместе с тем, как пишет А.Г. Елагин, "кажущаяся простота определения данного явления входит в противоречие с его реальной сущностью. Будучи самым разнообразным по причинам возникновения, объектам взаимодействия, характеру и масштабам, представляя собой по естественной природе физико-химический процесс, а при его интенсивности возникновения и последствиям в большей или меньшей степени выраженное социальное бедствие, феномен пожара был и остается понятием сложным для его всеохватывающего определения" <2>.
--------------------------------
<2> Елагин А.Г. Теоретические, правовые и организационные основы обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации. Дис. ... докт. юрид. наук. М., 2005.
В соответствии с ГОСТ 12.1.004-91 опасными факторами пожара, воздействующими на людей и материальные ценности, являются:
- пламя и искры;
- повышенная температура окружающей среды;
- токсичные продукты горения и термического разложения;
- дым;
- пониженная концентрация кислорода.
К вторичным проявлениям опасных факторов пожара, воздействующим на людей и материальные ценности, относятся:
- осколки, части разрушившихся аппаратов, агрегатов, установок, конструкций;
- радиоактивные и токсичные вещества и материалы, вышедшие из разрушенных аппаратов и установок;
- электрический ток, возникший в результате выноса высокого напряжения на токопроводящие части конструкций, аппаратов, агрегатов;
- опасные факторы взрыва по ГОСТ 12.1.010, происшедшего вследствие пожара;
- огнетушащие вещества.
Федеральный закон "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" в гл. 2 приводит классификацию пожаров и опасных факторов пожара.
Причем классификация пожаров по виду горючего материала используется для обозначения области применения средств пожаротушения, а классификация по сложности их тушения - при определении состава сил и средств подразделений пожарной охраны и других служб, необходимых для тушения пожаров. Классификация опасных факторов пожара используется при обосновании мер пожарной безопасности, необходимых для защиты людей и имущества при пожаре.
Так, например, по виду горючего материала пожары классифицируются следующим образом:
- пожары твердых горючих веществ и материалов (A);
- пожары горючих жидкостей или плавящихся твердых веществ и материалов (B);
- пожары газов (C);
- пожары металлов (D);
- пожары горючих веществ и материалов электроустановок, находящихся под напряжением (E);
- пожары ядерных материалов, радиоактивных отходов и радиоактивных веществ (F).
К опасным факторам пожара, воздействующим на людей и имущество, относятся (ст. 9 ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности"):
- пламя и искры;
- тепловой поток;
- повышенная температура окружающей среды;
- повышенная концентрация токсичных продуктов горения и термического разложения;
- пониженная концентрация кислорода;
- снижение видимости в дыму.
Кроме того, к числу сопутствующих проявлений опасных факторов пожара можно отнести:
- осколки, части разрушившихся зданий, сооружений, транспортных средств, технологических установок, оборудования, агрегатов, изделий и иного имущества;
- радиоактивные и токсичные вещества и материалы, попавшие в окружающую среду из разрушенных технологических установок, оборудования, агрегатов, изделий и иного имущества;
- вынос высокого напряжения на токопроводящие части технологических установок, оборудования, агрегатов, изделий и иного имущества;
- опасные факторы взрыва, происшедшего вследствие пожара;
- воздействие огнетушащих веществ.
О классификации пожаров см. также разд. 1 ГОСТ 27331-87 (СТ СЭВ 5637-86) "Пожарная техника. Классификация пожаров".
В числе Критериев информации о чрезвычайных ситуациях, утвержденных Приказом МЧС РФ от 8 июля 2004 г. N 329, можно назвать пожары и взрывы (с возможным последующим горением). Так, выделены:
- пожары в зданиях, сооружениях, установках (в т.ч. магистральные газо-, нефте-, продуктопроводы) производственного назначения;
- пожары в зданиях, сооружениях, установках сельскохозяйственного назначения;
- пожары в зданиях, сооружениях и помещениях предприятий торговли, пожары в складских зданиях и сооружениях;
- пожары на транспортных средствах (в т.ч. железнодорожный, водный, автомобильный, воздушный транспорт);
- пожары в зданиях (сооружениях) жилого, административного, учебно-воспитательного, социального, культурно-досугового назначения, здравоохранения;
- пожары на объектах другого назначения.
Порядок учета пожаров и их последствий утвержден Приказом МЧС РФ от 21 ноября 2008 г. N 714. В соответствии с п. 13 данного Порядка официальному статистическому учету подлежат все пожары, для ликвидации которых привлекались подразделения пожарной охраны, а также пожары, в ликвидации которых подразделения пожарной охраны не участвовали, но информация о которых поступила от граждан и юридических лиц.
Не подлежат официальному статистическому учету:
- случаи горения, предусмотренные технологическим регламентом или иной технической документацией, а также условиями работы промышленных установок и агрегатов;
- случаи горения, возникающие в результате обработки предметов огнем, теплом или иным термическим (тепловым) воздействием с целью их переработки, изменения других качественных характеристик (сушка, варка, глажение, копчение, жаренье, плавление и др.);
- случаи задымления при неисправности бытовых электроприборов и приготовлении пищи без последующего горения;
- случаи взрывов, вспышек и разрядов статического электричества без последующего горения;
- случаи коротких замыканий электросетей, в электрооборудовании, бытовых и промышленных электроприборах без последующего горения;
- пожары, происшедшие на объектах, пользующихся правом экстерриториальности;
- случаи горения автотранспортных средств, причиной которых явилось дорожно-транспортное происшествие;
- пожары, причиной которых явились авиационные и железнодорожные катастрофы, форс-мажорные обстоятельства (террористические акты, военные действия, спецоперации правоохранительных органов, землетрясения, извержение вулканов и др.);
- покушения на самоубийство и самоубийства путем самосожжения, не приведшие к гибели и травмированию других людей либо уничтожению, повреждению материальных ценностей;
- случаи неконтролируемого горения, не причинившие материальный ущерб, вред жизни и здоровью граждан, интересам общества и государства (далее - загорания).
Как загорания учитываются следующие случаи горения (независимо от причин его возникновения), не приведшие к его распространению на иные объекты защиты:
- бесхозных зданий;
- бесхозных транспортных средств;
- сухой травы;
- тополиного пуха;
- торфа на газонах и приусадебных участках;
- пожнивных остатков;
- стерни;
- мусора на свалках, пустырях, на территории домовладений, на обочинах дорог, на контейнерных площадках для его сбора, в контейнерах (урнах) для его сбора, в лифтовых шахтах (лифтах) жилых домов, в мусоросборниках (мусоропроводах) жилых домов, на лестничных клетках жилых домов, в подвальных и чердачных помещениях жилых домов.
3. Следующим понятием, которое раскрывается в комментируемой статье, является понятие "требования пожарной безопасности". Требования пожарной безопасности определяются как специальные условия социального и (или) технического характера, установленные законодательством РФ, нормативными документами или уполномоченным государственным органом в целях обеспечения пожарной безопасности.
Так, например, в соответствии со ст. 1 ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" указанный Закон определяет основные положения технического регулирования в области пожарной безопасности и устанавливает общие требования пожарной безопасности к объектам защиты (продукции), в том числе к зданиям и сооружениям, промышленным объектам, пожарно-технической продукции и продукции общего назначения. Причем технические регламенты, принятые в соответствии с ФЗ "О техническом регулировании", не действуют в части, содержащей требования пожарной безопасности к указанной продукции, отличные от требований, установленных ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности".
Условия соответствия объекта защиты требованиям пожарной безопасности регламентированы ст. 6 ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности".
4. Невыполнение или ненадлежащее выполнение требований пожарной безопасности рассматривается в самом общем виде как нарушение требований пожарной безопасности.
Об ответственности за нарушение требований пожарной безопасности см. ст. 38 комментируемого Закона и комментарий к ней.
Административная ответственность за нарушение правил пожарной безопасности в лесах предусмотрена ст. 8.32 КоАП РФ, за нарушение требований пожарной безопасности на железнодорожном, морском, внутреннем водном или воздушном транспорте - ст. 11.16 КоАП РФ.
В иных случаях административная ответственность за нарушение правил пожарной безопасности наступает в соответствии с положениями ст. 20.4 КоАП РФ.
Об уголовной ответственности за нарушение требований пожарной безопасности см. ст. 219 УК РФ.
5. Требования пожарной безопасности реализуются в форме установления противопожарного режима, а в ряде случаев и особого противопожарного режима.
Противопожарный режим определяет правила поведения людей, а также порядок организации производства и (или) содержания территорий, зданий, сооружений, помещений организаций и других объектов в целях обеспечения пожарной безопасности. Правила противопожарного режима в Российской Федерации утверждены Постановлением Правительства РФ от 25 апреля 2012 г. N 390.
6. С понятием противопожарного режима неразрывно связаны понятия "меры пожарной безопасности", "первичные меры пожарной безопасности", а также "профилактика пожаров".
Так, меры пожарной безопасности предполагают конкретные действия, предпринимаемые соответствующими лицами по обеспечению пожарной безопасности, в том числе по выполнению требований пожарной безопасности.
О разработке и реализации мер пожарной безопасности см. ст. 21 комментируемого Закона и комментарий к ней.
Требования к инструкции о мерах пожарной безопасности регламентированы разд. XVIII Правил противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 25 апреля 2012 г. N 390.
7. Под пожарной охраной в комментируемой статье понимаются специально созданные для организации профилактики пожаров, их тушения и проведения аварийно-спасательных работ субъекты, в том числе органы управления, подразделения и организации.
В соответствии со ст. 4 комментируемого Закона выделяются следующие виды пожарной охраны:
- Государственная противопожарная служба;
- муниципальная пожарная охрана;
- ведомственная пожарная охрана;
- частная пожарная охрана;
- добровольная пожарная охрана.
Основными задачами пожарной охраны являются:
- организация и осуществление профилактики пожаров;
- спасение людей и имущества при пожарах, оказание первой помощи;
- организация и осуществление тушения пожаров и проведения аварийно-спасательных работ.
К действиям по предупреждению, ликвидации социально-политических, межнациональных конфликтов и массовых беспорядков пожарная охрана не привлекается.
Требования пожарной безопасности по размещению подразделений пожарной охраны в поселениях и городских округах регламентированы гл. 17 ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности".
Так, например, дислокация подразделений пожарной охраны на территориях поселений и городских округов определяется исходя из условия, что время прибытия первого подразделения к месту вызова в городских поселениях и городских округах не должно превышать 10 минут, а в сельских поселениях - 20 минут. Подразделения пожарной охраны населенных пунктов должны размещаться в зданиях пожарных депо.
Порядок и методика определения мест дислокации подразделений пожарной охраны на территориях поселений и городских округов устанавливаются СП 11.13130.2009 "Места дислокации подразделений пожарной охраны. Порядок и методика определения", утвержденным Приказом МЧС РФ от 25 марта 2009 г. N 181.
О Государственной противопожарной службе см. ст. 5 комментируемого Закона и комментарий к ней.
В Государственную противопожарную службу входят:
- федеральная противопожарная служба (см. Положение о федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 20 июня 2005 г. N 385);
- противопожарная служба субъектов РФ (см., например, ст. 5 Закона г. Москвы от 12 марта 2008 г. N 13 "О пожарной безопасности в городе Москве", Постановление правительства Москвы от 28 июня 2011 г. N 289-ПП "Об утверждении Положения о противопожарной службе города Москвы").
|
