Утверждено
решением Комитета «Управление имуществом, составляющим казну Российской Федерации, в том числе земельными участками,
находящимися в государственной собственности»
(Протокол №06 от 31.03.2014 г.)
Экспертное заключение по теме:
«Ликвидация скважин»
Руководитель проектной группы Генкин А.С.
Проблема как она есть - кратко
Максимально объективно и без эмоций рассматривая вопрос, проблема, обозначенная в данном разделе, представляется мне потенциально катастрофической для госбюджета, если не предпринять немедленных шагов к ее решению1.
В РФ от 2000 до 7000 нефтяных, нефтегазовых, иных скважин (сами эти данные являются различными в различных источниках) находятся на балансе государства и при этом зачастую не вовлечены и не могут быть вовлечены в хозяйственный оборот (они - не всегда с соблюдением всех правил и процедур - ликвидированы, законсервированы или подлежат ликвидации, консервации). Не войдя по тем или иным причинам в приватизационные планы при приватизации соответствующих нефтегазодобывающих предприятий, они не были переданы никоим образом (в собственность, в пользование, на ответственное наблюдение и т.д.) нынешним недропользователям, в границах чьих лицензионных участков они находятся. Вместе с тем, подобные скважины являются опасными производственными объектами и являются источниками огромного экологического и социального риска. При этом существуют два негативных фактора, которые следует принимать во внимание при поиске комплексного решения данной проблемы:
расходы по осуществлению полностью правильной ликвидации скважин неподъемны для бюджета Росимущества и МЭР (оценка стоимостимероприятия руководством Астраханской области, взятая из открытых источников, составляет на одну скважину - в спокойном режиме - до 200 млн. руб., в режиме ЧС - до 2 млрд. руб.)2
имеется крайне неприятный прецедент (информация о нем найдена в открытых источниках, сам документ тоже, поскольку база судебных решений в РФ публично доступна), когда при удивительно слаженной позиции недропользователя, местного природоохранного ведомства, судебных и прокурорских органов именно ТУ Росимущества было обвинено в бездействии по ликвидации скважин и принуждено к осуществлению их ликвидации за собственный счет.
Иллюзий о реалистичности сценариев:
появления у Росимущества дополнительного бюджета, на порядки превышающего его нынешний бюджет, и целевым образом направленного на погашение данной проблемы,
быстрого создания специального органа, которому целевым образом можно будет передать решение данной проблемы вместе с наделением его неким гигантским бюджетом на ее решение,
"передачи" проблемы, при отсутствии в моменте бюджета на ее решение, смежному ведомству (Роснедра, МЧС и т.д.)3,
успешной судебной защиты ТУ Росимущества на местах по всем 100%-м судебных дел, аналогичных проигранному (проигрыш даже одного подобного дела - огромная дыра для нынешнего бюджета Росимущества!), при сохранении статуса кво -
у автора данного заключения нет.
Давайте теперь, с учетом отсечения заранее невозможных вариантов, выработаем сначала идеологию приемлемого решения проблемы и затем ее конкретизируем в предложениях точечных изменений в тех или иных нормативно-правовых документах.
По структуре представленного документа. Она следующая:
Скважины - виды, технические критерии классификации
Организационно-правовой статус и учет скважин.
Скважины в системе недропользования.
Скважины как объект экологической опасности. Экологическое страхование
Ответственность за экологический ущерб. Концепция Всемирного банка и наше несогласие с ней.
Мировой опыт: краткий обзор и вывод об отсутствии единых принципов.
Обзор прецедента возложения ущерба на государство по инциденту со скважинами.
Предлагаемое нами принципиальное решение в области снятия ответственности с государства как балансодержателя.
Конкретизация предложенного решения в проектах изменений и дополнений в нормативные акты.
Обзор альтернативных и дополнительных решений (прежде всего, в области финансирования программы ликвидации скважин)
Вопросы госрегистрации скважин на континентальном шельфе - конкретизация предлагаемого решения проблемы путем изменений в нормативных актах.
Разделы 1-4 - факультативны, предназначены для общего знакомства с проблематикой скважин.
Разделы 5-6 - вероятно, будут интересны, особенно представителям Росимущества как доказательство отсутствия "лучших практик" в мире для конкретно нашего случая.
Разделы 7-9 - считаем, обязательны для ознакомления всем.
Раздел 10 - приведенные в нем и вполне разумные альтернативы и дополнительные меры нам кажутся реализуемыми в среднесрочной перспективе, тогда как реальность требует от Росимущества сверхоперативной реакции.
Раздел 11 - решение одной частной подпроблемы из записки, представленной вначале А.С. Шишкиным (к счастью, в отличие от глобальной проблемы скважин, данная подпроблема имеет прямое и точечное решение).
Более мелким шрифтом в тексте даны, как правило, судебные прецеденты и нормативные материалы, аргументирующие выводы по тексту.
1. Скважины - виды, технические критерии классификации
Нефтяная или газовая скважина - это приблизительно цилиндрическое сооружение в глубь Земли, включающее преимущественно вертикальную или наклонную горную выработку в непродуктивной зоне пород и соединенную с ней выработку любой направленности в продуктивной зоне горных пород, крепь в виде обсадных труб и цементных оболочек и фильтр, обеспечивающий надежную гидродинамическую связь скважины с продуктивным пластом. Основными элементами скважины являются: устье, забой, ствол, обсадная колонна, фильтр, цементное кольцо.
Скважины на нефть и газ могут быть систематизированы следующим образом:
структурно-поисковые, назначение которых - установление (уточнение) тектоники, стратиграфии, литологии, оценка продуктивности горизонтов (без дополнительного строительства скважин);
разведочные, служащие для выявления продуктивных объектов, а также для оконтуривания уже разрабатываемых нефтяных и газоносных пластов;
добывающие (эксплуатационные), предназначенные для добычи нефти и газа из земных недр; к этой категории относят также нагнетательные, оценочные, наблюдательные и пьезометрические скважины;
нагнетательные, предназначенные для закачки в пласты воды, газа или пара с целью поддержания пластового давления или обработки призабойной зоны; эти меры направлены на удлинение периода фонтанного способа добычи нефти или повышения эффективности добычи;
опережающие добывающие, служащие для добычи нефти и газа с одновременным уточнением строения продуктивного пласта;
оценочные, назначение которых - определение начальной водонефтенасыщенности и остаточной нефтенасыщенности пласта (и для проведения иных исследований);
контрольные и наблюдательные, предназначенные для наблюдения за объектом разработки, исследования характера продвижения пластовых флюидов и изменения газонефтенасыщенности пласта;
опорные скважины бурят для изучения геологического строения крупных регионов, установления общих закономерностей залегания горных пород и выявления возможностей образования в этих породах месторождений нефти и газа4.
Как видим, лишь две из 8 существующих категорий скважин предназначены собственно для добычи.
Порядок проведения работ, связанных с поиском, оценкой и разработкой полезных ископаемых, геологоразведочных работ, регламентируется Временным положением об этапах и стадиях геологоразведочных работ на нефть и газ, утвержденным Приказом Министерства природных ресурсов РФ от 07.02.2001 № 126.
В соответствии с указанным Положением все скважины, бурящиеся при геологоразведочных работах и разработке нефтяных и газовых месторождений или залежей, независимо от источников финансирования подразделяются на следующие категории: опорные, параметрические, структурные, поисково-оценочные, разведочные, эксплуатационные, специальные (п. 2 Положения). Эксплуатационные скважины бурят для извлечения нефти и газа из залежи.
Для целей дальнейшего анализа отметим в конце данного раздела возможность наличия различного статуса у скважин: по критерию использования - ликвидированных, законсервированных, находящихся в пробной эксплуатации и т.д., по критерию расположения - индивидуальных, групповых (группа скважин на одном месторождении) и зональных (группа скважин на нескольких площадях с идентичными горно-геологическими и экологическими характеристиками).
Статус скважины может изменяться со временем, причем не только по циклу "эксплуатация - консервация - ликвидация", но и в обратную сторону, поскольку развитие нефтегазодобывающих технологий и экономическая конъюнктура могут сделать рентабельной расконсервацию и возобновление эксплуатации ранее пробуренных скважин.
Организационно-правовой статус и учет скважин.
Скважина в общем случае может быть охарактеризована как сооружение, недвижимое имущество.
На основании статьи 1 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" N 122-ФЗ от 21.07.1997 г. г. (далее - Закон о госрегистрации) скважины относятся к недвижимому имуществу и права на них подлежат государственной регистрации, поскольку данные объекты основных средств связаны с землей так, что их перемещение без несоразмерного ущерба их назначению невозможно. Это соответствует и данному в ч. 1 ст. 130 ГК РФ определению недвижимого имущества.
Признание недвижимым имуществом таких сооружений, которые тесно связаны с землей, нашло свое отражение и в сложившейся судебной практике как на уровне высших судебных инстанций, так и на уровне Московского округа. Например, в Постановлении Президиума ВАС РФ от 12 октября 1999 г. N2061/99 к недвижимости был отнесен промышленный холодильник, поскольку из обстоятельств дела следовало, что холодильник (хотя и являющийся по своему назначению промышленным оборудованием) был достаточно прочно связан с землей и затраты на его перемещение были бы несоразмерны его стоимости (см. также Постановление Президиума ВАС РФ от 5 декабря 2000 г. N7833/00). В Постановлении ФАС МО от 27 января 2003 г. NКГ-А40/8701-02 судом было указано, что решение спора о признании сооружения недвижимостью зависит от решения вопросов о том, имеет ли временное складское сооружение прочную связь с землей, и возможно ли его перемещение без причинения несоразмерного ущерба его назначению.
В соответствии с пунктами 3, 4 Положения об учете федерального имущества, объектом учета является расположенное на территории РФ недвижимое федеральное имущество. Учет федерального имущества и ведение реестра федерального имущества осуществляют территориальные органы Федерального агентства по управлению государственным имуществом в отношении имущества, составляющие федеральную казну РФ, расположенного на территории РФ, по месту его нахождения в соответствии с компетенцией, определяемой положениями об указанных органах.
Фактическая конструкция скважины5, построенной по конкретному рабочему проекту, фиксируется документально в паспорте скважины и при приемке ее нефтегазодобывающим, предприятием от бурового подрядчика. Именно скважине с этой конструкцией присваивается идентификационный номер, и она ставится на учет как основное средство недропользователя.
При этом нефтедобывающие предприятия часто практикуют забалансовый учет скважин.6
Не следует забывать и об обязательности учета скважин путем регистрации в государственном реестре опасных производственных объектов.7 Насколько нам известно, на практике данная процедура, несмотря на ее обязательность по закону, также не произведена в отношении весьма значительной доли из общего числа пробуренных скважин.
Стоит также отметить, что паспорт скважины, подробно характеризуя ее технические данные, не содержит сведений о ее расположении на местности в привязке к точным географическим координатам, кадастровому номеру земельного участка и т.д., иначе говоря, не содержит сведений, которые являются необходимыми для корректной регистрации скважины как объекта недвижимого имущества в соответствии с действующим Законом о госрегистрации и подзаконными актами к нему.
Периодически Роснедра выступают с инициативой проведения полной и комплексной паспортизации всех имеющихся скважин8.
Всецело поддерживая эту инициативу и находя ее вполне реализуемой9, мы полагаем ее реализацию необходимым (хотя и не единственным) предварительным условием для постановки на регистрационный (кадастровый) учет всех скважин, находящихся в госсобственности. При этом, как мы покажем ниже, для ускорения реализации этой программы мы предлагаем - и отражаем это в приложенных проектах изменений в нормативные акты - на распределенных участках недр часть обязанностей по содействию госрегистрации скважин адресно распределить между соответствующими ведомствами, включая и Росимущество, и недропользователями.
Следует отметить, что для недропользователей в связи с функционированием скважин существует ряд значительных налоговых преимуществ.
В частности, государственная регистрация скважины как объекта недвижимого имущества улучшает налоговый режим ее использования, позволяя осуществлять амортизацию.
Кроме того, расходы на бурение, консервацию и ликвидацию неамортизируемых скважин (в том числе тех, по которым имел место отказ от лицензии на разработку) относятся на уменьшение налогооблагаемой базы.
Обоснование этих двух тезисов материалами разъяснений государственных органов и судебной практики приведено ниже.
Особенности налогообложения в части расходов на бурение и консервацию скважин раскрывает Письмо Минфина РФ от 17 сентября 2012 Г. N03-03-06/1/483.
Согласно п. 1 ст. 261 Налогового кодекса Российской Федерации (далее - НК РФ) в целях гл. 25 НК РФ расходами на освоение природных ресурсов признаются расходы налогоплательщика на геологическое изучение недр, разведку полезных ископаемых, проведение работ подготовительного характера.
К расходам на освоение природных ресурсов, в частности, относятся расходы, связанные со строительством (бурением) и (или) ликвидацией (консервацией) скважин (за исключением признаваемых амортизируемым имуществом).
Пунктом 2 ст. 261 НК РФ определено, что расходы на освоение природных ресурсов, осуществленные после введения в действие гл. 25 НК РФ, подлежат включению в состав прочих расходов в соответствии с гл. 25 НК РФ, если источником их финансирования не являются средства бюджета и (или) средства государственных внебюджетных фондов.
Расходы на освоение природных ресурсов, указанные в п. 1 ст. 261 НК РФ. учитываются в порядке, предусмотренном ст. 325 НК РФ.
Таким образом, если скважина не признается амортизируемым имуществом, то расходы, связанные с ее строительством и консервацией, следует учитывать в расходах для целей налогообложения с учетом особенностей, установленных ст. 261 НК РФ.
Если скважина признается амортизируемым имуществом, то расходы на ее строительство необходимо учитывать с учетом особенностей, установленных ст. ст. 256 - 259.3 НК РФ, а расходы на ее консервацию - на основании пп. 9 п. 1 ст. 265 НК РФ.
В соответствии с пунктом 11 статьи 258 НК РФ основные средства, права на которые подлежат государственной регистрации в соответствии с законодательством Российской Федерации, включаются в состав соответствующей амортизационной группы с момента документально подтвержденного факта подачи документов на регистрацию указанных прав.
Сложившаяся судебная практика, учитывая открытый перечень оснований для включения во внереализационные расходы (пп. 20 п. 1 ст. 265 НК РФ), а также общий принцип равенства налогообложения (п. 1 ст. 3 НК РФ), сформировала однозначный вывод о правомерности включения в расходы и стоимости объектов незавершенного строительства, которые не были приняты к учету в качестве основных средств, при условии соблюдения требований экономической оправданности затрат на тот момент, когда они были произведены.
Так. Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 20.12.2013 N09АП-41208/2013, 09АП-41209/2013 по делу NА40-43280/12 содержит вывод о том, что действующий закон предусматривает возможность признания расходов на освоение природных ресурсов в качестве расходов, уменьшающих налогооблагаемую базу при исчислении налога на прибыль, и включает в себя расходы налогоплательщика на строительство и ликвидацию всех скважин, связанных с проведением геологоразведочных работ, в том числе и эксплуатационных скважин.
В постановлении ФАС Московского округа от 06.06.2013 по делу NА40- 120176/12-140-734 указано на правомерность отнесения обществом в расходы затрат на бурение ликвидированных поисково-оценочных скважин, поскольку для целей признания в расходах стоимости объекта имущества, как завершенного (в виде недоначисленной амортизации), так и незавершенного строительства, имеет значение лишь то обстоятельство, насколько экономически обоснованы были затраты на его создание, были ли они связаны с производством и присутствовала ли цель извлечения дохода при осуществлении данного вида расходов. При этом причины проведения ликвидации значения не имеют, поскольку речь идет не о затратах на ликвидацию, а о расходах на создание ликвидируемого объекта, которые и должны подвергаться оценке с точки зрения экономической оправданности.
При этом, по расходам, произведенным обществом, основным видом деятельности которого является добыча полезного ископаемого, существуют специальные положения по отнесению в расходы затрат на создание ликвидированного имущества, участвующего в разработке месторождения.
В спорной ситуации по данному эпизоду налоговым органом не учтены положения ст. 325 НК РФ относительно ликвидированных скважин и расходов по участкам, разработка которых признана бесперспективной и осуществлен отказ от лицензии на право пользования недрами.
В соответствии с п. 3, 5 сг. 325 НК РФ. в случае, если осваиваемый участок (часть территории осваиваемого участка) признается налогоплательщиком бесперспективным либо продолжение его освоения признается нецелесообразным, суммы расходов, осуществленные налогоплательщиком по освоению данного участка, включаются в состав прочих расходов в общем порядке, предусмотренном статьей 261 НК РФ; в случае, если скважина оказалась (признана) непродуктивной, то расходы налогоплательщика, осуществляемые по ликвидации такой скважины, относятся также в состав расходов, учитываемых по данному объекту в налоговом учете, в порядке, установленном ст. 261 НК РФ; общая сумма расходов, отраженных в налоговом учете по данному объекту, включается в состав прочих расходов в соответствии с порядком, предусмотренным ст. 325 НК РФ.
Ст. 253 НК РФ определено, что расходы, связанные с производством и реализацией, включают в себя расходы на освоение природных ресурсов (материальные расходы), суммы амортизационных отчислений и прочие расходы.
Перечень расходов на освоение природных ресурсов приведен в п. 1 ст. 261 НК РФ. К ним относятся расходы налогоплательщика на геологическое изучение недр, разведку полезных ископаемых, работы подготовительного характера.
Инструкцией о порядке ликвидации, консервации скважин и оборудования их устоев и стволов, утвержденной Постановлением Федерального горного и промышленного надзора России от 22.05.2002 N22, регулирующей вопросы ликвидации скважин, создаваемых в процессе освоения природных ресурсов, определено, что скважины, доведенные до проектной глубины, но оказавшиеся в неблагоприятных геологических условиях, подлежат ликвидации.
Таким образом, из анализа положений статей 261 и 325 НК РФ. а также содержания нормативных правовых актов, регулирующих порядок создания и ликвидации скважин, следует, что действующее законодательство предусматривает возможность признания расходов на освоение природных ресурсов в качестве расходов, уменьшающих налогооблагаемую базу при исчислении налога на прибыль, и включает в себя расходы налогоплательщика на строительство и ликвидацию всех скважин, связанных с проведением геологоразведочных работ, в том числе и эксплуатационных скважин.
Налоговый кодекс предусматривает, что в случае, если расходы налогоплательщика, осуществленные в составе расходов на освоение природных ресурсов, непосредственно связаны со строительством объектов, которые в дальнейшем по решению налогоплательщика могут стать постоянно эксплуатируемыми объектами основных средств (в том числе скважин), указанные расходы учитываются по каждому создаваемому объекту основных средств. При этом такие объекты амортизируются на основании и в порядке, установленном статьями 256. 257, 259 НК РФ.
Однако в случае, когда скважина не вводится в эксплуатацию в силу причин объективного характера, в отношении упомянутого объекта, учитывая специфику деятельности по освоению природных ресурсов, подлежит применению порядок учета расходов, определенный статьей 261 НК РФ.
Такой подход отражен в Постановлении Президиума ВАС РФ от 15.12.2009 N10592/09, Постановлении Президиума ВАС РФ от 09.03.2010 N14754/09, определении ВАС РФ от 22.12.2010 NВАС-17141/10 и постановлении ФАС Восточно-Сибирского округа от 19.08.2010 по делу NАЗЗ-15047/2009, постановлении ФАС Московского округа от 24.02.2011 по делу NА40-26609/10-20-195, постановлении ФАС Московского округа от 27.02.2012 по делу NА40-1164/11-99-7.
Учитывая тот факт, что все виды объектов, создание и строительство которых было начато обществом в целях разработки месторождений и добычи нефти, и соответственно, получения прибыли, то ликвидация указанных объектов по причинам, отраженным в таблице NНП-13 на страницах 80 - 83 оспариваемого решения, не может являться основанием для отказа в отнесении расходов на создание таких объектов в порядке, установленном пп. 8 п. 1 ст. 265, пп. 20 п. 1 ст. 265, п. 4 ст. 261, п. 3 и 5 ст. 325 НК РФ.
Нередкой практикой является такая организационно-правовая форма структурирования совокупности скважин, как имущественный комплекс, включающий в себя весь фонд скважин данного месторождения.
|
