Наибольший объем расходов федерального бюджета предусматривается по направлению «Новое качество жизни», который составит в 2014 году 3 429,6 млрд. рублей, или 46,7 % совокупного объема расходов сводной бюджетной росписи с изменениями по госпрограммам. Следует отметить, что в I квартале 2014 года наибольший уровень исполнения сложился по направлению «Сбалансированное региональное развитие» - 27,2 % показателя сводной бюджетной росписи с изменениями.
5.4.5. Доработка госпрограмм осуществляется в соответствии с порядком разработки, реализации и оценки эффективности госпрограмм, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 2010 г. № 588 (с изменениями от 17 октября 2013 г. № 931) (далее – Порядок разработки), и методическими указаниями по разработке и реализации госпрограмм, утвержденными приказом Минэкономразвития России от 20 ноября 2013 г. № 690 (далее - Методические указания), существенно изменившими требования к их содержанию.
Согласно пункту 12 Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу по истечении 10 дней после дня их официального опубликования. Несмотря на то, что приказ Минэкономразвития России от 20 ноября 2013 г. № 690 зарегистрирован в Минюсте России 3 февраля 2014 года, в I квартале 2014 года он официально не опубликован и не вступил в силу.
Таким образом, доработка госпрограмм осуществлялась при отсутствии вступившего в силу нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти, регламентирующего порядок их разработки и реализации, который вступил в силу лишь 15 апреля 2014 года.
Положениями Порядка разработки установлено, что исполнение госпрограмм осуществляется в соответствии с планом их реализации, содержащим перечень наиболее важных, социально значимых контрольных событий с указанием их сроков. В целях обеспечения эффективного мониторинга и контроля реализации мероприятий госпрограмм ответственные исполнители одновременно с планом реализации разрабатывают детальный план-график реализации госпрограмм.
В соответствии с п. 57 Методических указаний, проекты плана реализации госпрограмм и детального плана-графика реализации госпрограмм составляются ежегодно на очередной год и плановый период и представляются в Минэкономразвития России и Минфин России одновременно с проектом госпрограммы при ее разработке и далее ежегодно, не позднее 1 декабря текущего года.
Следует отметить, что в 2013 году распоряжениями Правительства Российской Федерации утверждено только 33 (78,6 %) плана реализации госпрограмм на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов.
По состоянию на 1 апреля 2014 года утверждены на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов лишь планы реализации госпрограмм «Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности» и «Развитие атомного энергопромышленного комплекса».
5.5. За январь – март 2014 года кассовые расходы на реализацию ФЦП исполнены на уровне 11 % законодательно утвержденных бюджетных ассигнований и показателя сводной росписи с изменениями (открытая часть), что на 10 процентных пунктов ниже среднего уровня исполнения законодательно утвержденных бюджетных ассигнований и показателя сводной росписи с изменениями.
В целом уровень кассового исполнения расходов на реализацию ФЦП за 3 месяца 2014 года ниже уровня кассового исполнения за аналогичный период последних трех лет. По состоянию на 1 апреля 2011, 2012 и 2013 годов кассовое исполнение расходов на реализацию ФЦП составило 11,3 %, 11,7 % и 12,2 показателя сводной росписи с изменениями соответственно.
Кассовые расходы не осуществлялись по 13 ФЦП (28,3 % общего количества), в том числе: «Чистая вода» на 2011 – 2017 годы, «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» на 2014 – 2020 годы, «Развитие единой государственной системы регистрации прав и кадастрового учета недвижимости (2014 – 2019 годы)», «Модернизация Единой системы организации воздушного движения Российской Федерации (2009 – 2020 годы)», «Устойчивое развитие сельских территорий на 2014 – 2017 годы и на период до 2020 года», «Развитие мелиорации земель сельскохозяйственного назначения России на 2014 – 2020 годы», «Укрепление единства российской нации и этнокультурное развитие народов России (2014 – 2020 годы)», «Сохранение и восстановление комплекса духовного, культурного, природного наследия и развития инфраструктуры Соловецкого архипелага на 2014 – 2019 годы», «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2018 года», «Социально-экономическое развитие Курильских островов (Сахалинская область) на 2007 – 2015 годы», «Юг России (2014 – 2020 годы)», «Создание системы базирования Черноморского флота на территории Российской Федерации в 2005 – 2020 годах» и «Совершенствование федеральной системы разведки и контроля воздушного пространства Российской Федерации (2007 – 2015 годы)».
Из перечисленных ФЦП в январе – марте прошлого года также не началась реализация ФЦП «Чистая вода» на 2011 – 2017 годы, «Модернизация Единой системы организации воздушного движения Российской Федерации (2009 – 2020 годы)», «Создание системы базирования Черноморского флота на территории Российской Федерации в 2005 – 2020 годах» и «Совершенствование федеральной системы разведки и контроля воздушного пространства Российской Федерации (2007 – 2015 годы)».
По 18 ФЦП (39,1 %) кассовое исполнение расходов за 3 месяца 2014 года составило ниже среднего уровня, из них по 7 ФЦП (15,2 %) – менее 1 %: по ФЦП «Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2006 – 2015 годы» указанный показатель составил лишь 0,02 %, по ФЦП «Повышение устойчивости жилых домов, основных объектов и систем жизнеобеспечения в сейсмических районах Российской Федерации на 2009 – 2018 годы» – 0,1 %, по ФЦП «Развитие российских космодромов на 2006 – 2015 годы» – 0,3 %, по ФЦП «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011 – 2018 годы)» – 0,5 %, по Федеральной целевой программе развития Калининградской области на период до 2015 года – 0,6 %, по Федеральной целевой программе развития образования на 2011 – 2015 годы – 0,8 % и ФЦП «Жилище» на 2011 – 2015 годы – 0,9 %.
По 15 ФЦП (32,6 %) кассовое исполнение расходов превысило средний уровень, из них по 3 ФЦП исполнение составило более 30 % показателя сводной росписи с изменениями: по ФЦП «Совершенствование системы комплектования должностей сержантов и солдат военнослужащими, переведенными на военную службу по контракту, и осуществление перехода к комплектованию должностей сержантов (старшин) Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, а также матросов плавсостава Военно-Морского Флота военнослужащими, проходящими военную службу по контракту (2009 - 2015 годы)» – 30,1 %, по ФЦП «Развитие гражданской морской техники» на 2009 – 2016 годы – 30,2 %, по ФЦП «Уничтожение запасов химического оружия в Российской Федерации» – 31,6 %.
По состоянию на 1 апреля 2014 года не утверждены в установленном порядке ФЦП «Сохранение и восстановление комплекса духовного, культурного, природного наследия и развития инфраструктуры Соловецкого архипелага на 2014 – 2019 годы» и «Развитие мелиорации земель сельскохозяйственного назначения России на 2014 – 2020 годы». Совокупный объем законодательно утвержденных бюджетных ассигнований по указанным ФЦП составляет 8 199,9 млн. рублей, или 0,9 % бюджетных ассигнований, предусмотренных на реализацию ФЦП на 2014 год.
5.6. Федеральная адресная инвестиционная программа на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов в соответствии со статьей 11 Федерального закона от 25 февраля 1999 г. № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» была сформирована Минэкономразвития России и утверждена Министром экономического развития Российской Федерации 9 января 2014 года в объеме 827,2 млрд. рублей на 2014 год, 898,6 млрд. рублей на 2015 год и 720,9 млрд. рублей на 2016 год. При этом объем бюджетных ассигнований в соответствии с ФАИП на 2014 год на 42,3 млрд. рублей меньше, чем в 2013 году.
Следует отметить, что одной из наиболее существенных проблем реализации ФАИП в течение ряда лет являются установленные ограничения на финансирование и выполнение работ по объектам капитального строительства в связи с необеспечением главными распорядителями средств федерального бюджета необходимых требований, включая отсутствие утвержденной в установленном порядке проектно-сметной документации.
По данным Минэкономразвития России, в начале 2014 года по объектам ФАИП были установлены ограничения на общую сумму 405 млрд. рублей, или около 49 % объема ассигнований на ФАИП, из них значительная часть - ограничения в части подготовки и утверждения проектно-сметной документации по объектам 18 главных распорядителей средств федерального бюджета.
Счетная палата полагает целесообразным отказаться от практики включения в ФАИП объектов, по которым до начала финансового года отсутствует утвержденная в установленном порядке проектно-сметная документация.
В соответствии со сведениями о сводной бюджетной росписи федерального бюджета по состоянию на 21 января 2014 года бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства в соответствии с ФАИП на 2014 год установлены в объеме 633,8 млрд. рублей, на 2015 год – 657,7 млрд. рублей, на 2016 год – 564,4 млрд. рублей.
Бюджетные ассигнования федерального бюджета в рамках ФАИП в 2014 году предусмотрены как на осуществление бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства, приобретение объектов недвижимого имущества, так и на предоставление субсидий на осуществление капитальных вложений в объекты капитального строительства бюджетным учреждениям и унитарным предприятиям и субсидий на софинансирование капитальных вложений в объекты государственной собственности.
На исполнение в 1 квартале 2014 года расходов федерального бюджета в рамках ФАИП существенное влияние оказали факторы, обусловленные изменением порядка осуществления расходов инвестиционного характера, связанные с вступлением в силу с 1 января 2014 года соответствующих положений Бюджетного кодекса Российской Федерации в части механизмов реализации ФАИП бюджетными учреждениями и наиболее значимыми учреждениями науки, образования, культуры и здравоохранения, включенными в ведомственную структуру расходов федерального бюджета.
В результате в январе - марте 2014 года отмечено снижение динамики исполнения расходов инвестиционного характера по сравнению с аналогичным периодом 2013 года. В рамках ФАИП за счет средств федерального бюджета профинансировано 48,9 млрд. рублей (7,7 % общего объема бюджетных ассигнований, предусмотренных на реализацию ФАИП), что на 9,2 млрд. рублей, или на 15,8 %, меньше, чем за январь – март 2013 года. Бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства и на приобретение объектов недвижимого имущества профинансированы в объеме 47,6 млрд. рублей (в I квартале 2013 года - 53,2 млрд. рублей), на предоставление субсидий выделены средства в размере 1,2 млрд. рублей (5,0 млрд. рублей).
Наибольшая доля бюджетных ассигнований на реализацию ФАИП предусматривается на дорожное хозяйство – 28,6 % общего объема инвестиций на ФАИП.
5.7. Анализ изменения показателей кассового плана исполнения федерального бюджета на едином счете Федерального казначейства на 2014 год и исполнения расходов федерального бюджета за январь - март 2014 года представлен в следующей таблице.
(млн. рублей)
Данные, приведенные в таблице, свидетельствуют о значительных корректировках показателей кассового плана по расходам федерального бюджета. Так, кассовым планом по состоянию на 1 марта 2013 года предусмотрено снижение первоначально утвержденных плановых показателей в январе 2014 года на 18,3 %, а в феврале 2013 года – увеличение на 33,2 %.
Фактическое исполнение расходов федерального бюджета в январе 2013 года сложилось ниже первоначально предусмотренного кассовым планом показателя на 288 843,5 млн. рублей, или на 27,5 %, в феврале 2013 года сложилось перевыполнение на 390 387,8 млн. рублей, или на 35,2 %, а в январе - марте 2014 года – на 145 277,4 млн. рублей, или на 4,5 %, соответственно, что свидетельствует о низком качестве бюджетного планирования Минфином России и главными распорядителями средств федерального бюджета.
6. Источники финансирования дефицита федерального бюджета
6.1. По предварительным данным, за I квартал 2014 года федеральный бюджет исполнен с профицитом в размере 115 767,4 млн. рублей, или 0,71 % полученного ВВП (16 284,4 млрд. рублей), при утвержденном Федеральным законом № 349-ФЗ (с изменениями) годовом дефиците федерального бюджета в размере 389 593,8 млн. рублей (0,53 % ВВП).
В 2013 году за аналогичный период дефицит федерального бюджета составил 62 215,5 млн. рублей при утвержденном годовом дефиците федерального бюджета в размере 521 414,6 млн. рублей.
Образование по итогам исполнения федерального бюджета за I квартал 2014 года профицита бюджета в значительной степени обусловлено девальвацией рубля, произошедшей в начале 2014 года, и более высокими ценами на нефть по сравнению с прогнозными показателями, заложенными в Федеральном законе № 349-ФЗ (33,4 рубля за один доллар США и 101 доллар США за один баррель нефти марки «Юралс» соответственно).
В 2014 году, по оценке Минфина России, вследствие подорожания доллара США к рублю дополнительные доходы федерального бюджета могут составить около 360 млрд. рублей, а дополнительные нефтегазовые доходы из-за разницы между заложенной в бюджете и фактической ценой на нефть – в пределах от 350 до 400 млрд. рублей.
На образование профицита бюджета также повлияло перечисление в начале 2014 года в доход федерального бюджета средств, не израсходованных в 2013 году, а также более низкий уровень расходов федерального бюджета в январе 2014 года. Кроме того, в качестве источников финансирования дефицита бюджета Минфином России были также использованы финансовые активы в федеральной собственности за счет средств автономных и бюджетных учреждений и государственных компаний в размере 315,4 млрд. рублей и курсовая разница в сумме 491,4 млрд. рублей.
6.2. Бюджетные ассигнования по источникам финансирования дефицита федерального бюджета установлены сводной росписью по 2 главным администраторам: Минфину России (по источникам внутреннего и внешнего финансирования дефицита федерального бюджета) и Федеральному казначейству (по источникам внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета) в общей сумме () 664 586,7 млн. рублей, в том числе по источникам внутреннего финансирования – () 511 246,9 млн. рублей и внешнего финансирования – (-) 153 339,8 млн. рублей.
В отчетном периоде в роспись источников финансирования на 2014 год внесены изменения на общую сумму (-) 72 000,0 млн. рублей по коду 02 04 03 0001 0000 520 «Увеличение прочих источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета – ценных бумаг иностранных государств».
Внесение изменений в бюджетную роспись по указанному выше коду осуществлено на основании статьи 96.11 и пункта 3 статьи 217 Бюджетного кодекса Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации от 19 января 2008 г. № 18 «О порядке управления средствами Фонда национального благосостояния» и распоряжения Правительства Российской Федерации от 15 февраля 2014 г. № 197-р.
Введение указанного выше кода источников внешнего финансирования дефицитов бюджетов предусмотрено приказом Минфина России от 20 февраля 2014 г. № 11н «О внесении изменений в Указания о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденные приказом Министерства финансов Российской Федерации от 1 июля 2013 г. № 65н».
Согласно приказу Минфина России от 2 апреля 2014 г. № 22н «О порядке введения в действие приказа Министерства финансов Российской Федерации от 20 февраля 2014 г. № 11н» указанный приказ в связи с признанием его Минюстом России не нуждающимся в государственной регистрации и в соответствии с пунктом 17 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, был введен в действие с момента его подписания – 20 февраля 2014 года.
В то же время следует отметить, что изменения в сводную бюджетную роспись внесены 17 февраля 2014 года (справка № 4-15066 об изменении сводной бюджетной росписи федерального бюджета и лимитов бюджетных обязательств на 2014 финансовый год и на плановый период 2015 и 2016 годов), т. е. до издания приказа Минфина России от 20 февраля 2014 г. № 11н и вступления его в силу.
Таким образом, внесение изменений в сводную бюджетную роспись на общую сумму (-) 72 000,0 млн. рублей осуществлено Минфином России с нарушением действующего законодательства при отсутствии нормативного правового акта, предусматривающего применение бюджетной классификации, в том числе классификации источников финансирования дефицитов бюджетов для составления и исполнения бюджетов, составления бюджетной отчетности, обеспечивающей сопоставимость показателей бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
С учетом изменений, внесенных в бюджетную роспись, бюджетные ассигнования по источникам финансирования дефицита федерального бюджета на 1 апреля 2014 года составили () 736 586,7 млн. рублей, в том числе по источникам внутреннего финансирования – () 511 246,9 млн. рублей, внешнего финансирования – () 225 339,8 млн. рублей.
Кроме того, следует отметить, что изменениями, внесенными Федеральным законом от 7 мая 2013 г. № 104-ФЗ в часть 6 статьи 217 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – Бюджетный кодекс), предусмотрено, что начиная с 1 января 2014 года в сводную бюджетную роспись включаются бюджетные ассигнования по источникам финансирования дефицита бюджета, кроме операций по управлению остатками средств на едином счете бюджета.
Согласно части 1 статьи 2171 Бюджетного кодекса в кассовом плане должен устанавливаться предельный объем денежных средств, используемых на осуществление операций по управлению остатками средств на едином счете бюджета.
Приказом Минфина России от 9 декабря 2013 г. № 117н утвержден порядок составления и ведения кассового плана исполнения федерального бюджета с использованием соответствующих форм, включая в том числе приложение № 1 «Кассовый план исполнения федерального бюджета на текущий финансовой год» (форма по ОКУД № 0501043). Указанная форма содержит в том числе информацию об остатках средств на едином счете федерального бюджета на начало и конец отчетного периода, а также об их изменении.
Вместе с тем в кассовых планах исполнения федерального бюджета на 2014 год, представленных в Счетную палату в декабре 2013 года и в январе – марте 2014 года и составленных Федеральным казначейством на основании приказа Минфина России от 27 ноября 2007 г. № 120н, отсутствует информация о предельном объеме денежных средств, используемых на осуществление операций по управлению остатками средств на едином счете бюджета.
|
